抓住社会主要矛盾 推动城乡融合发展

□郑新立

(中共中央政策研究室，北京 100017)

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。城乡发展的不平衡是主要矛盾的集中体现。围绕解决主要矛盾，推进城乡融合发展，不仅能够释放巨大发展新动能，推动国民经济以中高速持续增长，而且能够缩小城乡差距，对于全面建成小康社会，进而实现建成社会主义现代化强国的目标，具有决定性意义。

一、城乡发展差距大是社会主要矛盾的集中体现

当前，我国发展的不平衡、不充分，主要体现在城乡之间、区域之间发展不平衡和生态环境恶化、公共产品短缺四个方面。而城乡之间发展的不平衡更带有本质性的特征，是其它三个方面矛盾的集中表现。区域发展的不平衡本质上就是城乡发展不平衡的反映，因为中西部的城市与沿海城市相比，几乎没有多少差距，主要是中西部的农村发展严重落后于沿海农村。生态环境恶化突出表现在农村的脏乱差、农业面源污染和食品质量问题上。公共产品供给不足也突出表现在农村公共服务和基础设施远远落后于城市。

截止2016年底，我国农村仍有58973万人，占总人口的42.7%。城乡居民人均可支配收入为3.1∶1。低收入人群和贫困人口主要分布在农村。农业劳动生产率低下，农业仍是一个缺乏国际竞争力的弱质产业。农业从业人员仍有21496万人，占全社会从业人员的27.7%。第一产业的增加值仅占国内生产总值的8.6%。农业劳动生产率仅相当于全社会平均劳动生产率的31.0%。这是农村居民收入水平低于城镇居民的决定性原因。而造成农业劳动生产率低的根本原因，是土地经营规模过小。按全国共有18.37亿亩耕地计算，平均每个农业劳动力的经营规模为8.5亩。根据农业部的测算，北方单季农业地区，平均每个劳动力种100-120亩，中南部双季农业地区，平均每个劳动力种50-60亩地，农业劳动生产率才能赶上社会平均水平。按照习近平总书记所讲，达到了这样的经营规模，“农民才能真正成为一个体面的职业。”在人多地少的基本国情下，除了继续加快农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇转移之外，就要提高农产品的附加值，发展花卉、药材、果蔬等劳动密集型农产品，继续提高畜牧养殖业在农业中的比重，通过出口劳动密集型农产品，换回一部分饲料、粮食等资源密集型农产品。也就是说，要加快发展规模化、社会化、专业化、现代化大农业。有人从发达国家农业现代化的历史经验出发，认为中国的农业现代化还需要几十年时间，可以慢慢来。这是没有看到当前我国工业化、城镇化进展已经为农业现代化提供的良好条件和机遇，低估了加快农业现代化的潜力，低估了中国的后发优势。没有农业的现代化，没有城乡居民收入差距的迅速缩小，中国的现代化和跨入高收入国家行列是不可能实现的。党的十九大指出，当前社会主要矛盾的变化，将动员全党和全国人民把注意力放在解决这一主要矛盾上，集中力量实施乡村振兴战略，农业现代化和农民收入必将出现一个前所未有的快速增长局面。

二、导致城乡发展差距拉大的主要原因

造成目前城乡差距大的原因有很多，我们必须找到根源所在，抓住主要症结，对症下药，才能取得事半功倍之效。

城乡市场行政分割是城乡发展差距拉大的根本原因。特别是改革开放40年来，城市的市场化进程远远超过农村。目前，城市的生产要素基本上都已市场化了，但农村的生产要素仍处于半市场化或非市场化状态。按照市场规律，商品总是朝着价格高的地方流动，因此，农村的劳动力、土地、资本等要素源源不断地从农村流向城市，而城市的资本、技术和劳动力却流不进农村。农村2.8亿精壮劳动力进入城市，在建筑等劳动密集型行业，农民工已经占80%以上，成为工人队伍的主体。农村的土地以较低的价格被政府征收，经过“招拍挂”，再以几十倍甚至上百倍的价格出售，变为城市建设用地。农村的各类金融机构像一台台抽水机，把农村那点小得可怜的积累大部集中起来，再输送到城市、沿海地区、国有企业和重大项目上。粗略估算，40多年来，农村流向城市的要素总价值累计在几十万亿元以上。正是这些从农村输入的巨量生产要素，造就了城市的发展和繁荣，也导致了今天的城乡发展差距。

城乡居民基本权益不平等是导致城乡差距拉大的重要原因。一是城乡居民财产权不平等；二是城乡居民户籍权益不平等。突出表现在住房上，城市居民的房产都已市场化，随着城市化进程带来的不动产升值，城市居民都已享受到住房升值带来的财富效应，很快进入中产阶层。在一线城市，这种财富效应表现得尤为显著。而农村居民却因政策限制无缘享受到住房升值带来的福利。农民工打工挣的血汗钱在城市买房无望，只好回家造房。在中部一些农民工输出的重点地区，建起了数以亿计的三四层高的楼房，里面却空荡荡的，长年无人居住，又缺乏市场价值，造成惊人的资源浪费。这种浪费不仅仅是农民工家庭和个人的，而且是全社会的。农民工在城市干了十几年甚至几十年，为所在的城市做出了巨大贡献，但是由于其农村户籍，使他们分享不到所在城市户籍居民所能享受的公共服务，包括养老保险、医疗保险、住房保障、子女入学入托等服务。更令人揪心的是农村6000万留守儿童、4500万留守妇女，4000万留守老人，他们朝思暮想着能够在城市全家团聚。正是这种财产权益和户籍权益的不平等，对城乡收入差距起到了助推作用。然而，至今我们有许多研究农村经济的人，仍然把打破城乡市场壁垒视为畏途。

韩国的城乡发展历程为我们提供了借鉴。上世纪70年代，韩国工业化、城市化开始起步，至今40多年来，城乡居民收入始终保持在1∶0.9左右。韩国之所以能做到城乡居民收入同步增长，关键是两条：一是早在70年代就开始搞新农村建设，政府财政向农村倾斜，企业也注重向农村投入；二是健全城乡一体化的市场体系，包括城乡一体化的房地产市场，农民通过出让土地获得财产性收入，与城市居民同等分享到了城市化进程中不动产增值的收益。韩国能做到的事情，我们也应当能够做到。

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确无误地提出要深化农村土地制度改革，在保持土地公有制的前提下，通过所有权与用益物权分离，再通过土地用益物权的流转，既满足城市建设用地需要，又使农民获得财产性收入，为我们建立城乡一体化发展新制度指明了方向。现在需要做的是，抓紧总结农村土地制度改革试点经验，以只争朝夕、时不我待的精神推广已被实践证明了的正确经验，把乡村振兴战略落到实处。

三、实施乡村振兴战略关键在推进城乡融合发展

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略和区域协调发展战略，同时提出要推进城乡融合发展，后者是前者的根本途径和前提条件。因为只有推进城乡融合发展，实现城乡要素双向自由流动，城市的闲置资本、技术和人才才能大批流入农村，才能为农业农村发展注入强大要素支持；而农业的现代化才能进一步释放富余劳动力，解决城市到处存在的招工难问题，支持第二、三产业发展，加快城市化进程。离开城市经济的支持，仅靠挖掘乡村内部潜力来实现乡村振兴，必然旷日持久，也是不太现实的。实现城乡融合发展，必须紧紧抓住以下四件事整体推进。

一是加快农业现代化。要把当代最新技术推广应用到农业生产的全过程，用先进的机械设备武装农业，发展节水灌溉。通过土地承包权入股，发展股份合作制和各类农业公司，使农民成为农业合作社和农业公司的所有者和劳动者，既获得劳动报酬，又获得股权分红。通过农业经营主体的创新，提高对新技术的吸纳能力、新产品开发能力和对国内外市场的应变能力，改变现有农业经营主体规模狭小、素质不高、抗风险能力差的状况。要通过体制创新推动传统农业向现代农业的转变。

二是加快新农村建设。自“十一五”规划提出新农村建设以来，农村基础设施和公共服务有了很大改善，农村面貌有了很大变化。但是，与全面建成小康社会和建设美丽乡村的要求相比，还有很大距离。特别是与城市相比，农村基础设施和公共服务建设的任务仍然艰巨，农村生态环境亟待治理，农民居住条件需要改善。应结合村庄整治，唤醒农村沉睡的土地资源。要以农村住宅的商品化为杠杆，建立新农村建设的市场机制。

三是加快农民工市民化。对于在城镇已有稳定工作和收入的农民工，应允许在城镇落户，由农民工自主选择居住地和户籍。同时，应为进城落户的农民有偿退出宅基地和农村房产创造市场条件。重庆市创造的地票市场的经验，值得借鉴。对进城落户的农民，应与城市居民同样享受各种公共服务。对农民工集中输出地退出宅基地所增加的建设用地指标，应允许跨省调剂交易，使退出的宅基地能获得更多补偿。

四是扎实推进特色小镇建设。特色小镇位于城乡结合部，鼓励城市中的企业、大学、科研机构等到城市郊区或交通便利的地方建设一些专业小镇，把上下游产业链的企业都吸引过来，完善配套服务设施，既有利于企业降低成本，又能带动周边地区发展。在今后的城市化进程中，应把发展特色小镇和特色小城镇作为重点，改变过去偏重发展大城市的倾向。这就能够有效避免交通拥堵、空气污染、房价畸高等“城市病”的出现。

做好以上四件事，必须形成强有力的市场机制，不能过度依赖财政投资。财政资金只能作为引导资金，把社会投资引导到城乡融合发展上来，才能起到决定性作用。应实行人、地、财等要素联动，以农村宅基地制度改革为杠杆，撬动城市资本下乡。根据安徽省金寨县和江西省余江县农村宅基地制度改革的成功经验，把进城农民退出的宅基地和村庄整治节约的建设用地，拿出一部分在省域范围的建设用地市场进行交易，每亩售价达50万元。全国农村宅基地共占用2.5亿亩，若以每亩50万作为平均价格，其潜在总价值达125万亿元。以宅基地和房产的使用权为质押，撬动几十万亿元银行贷款和社会资金投入农业现代化、新农村建设、农民工市民化和特色小镇建设，是完全有可能做到的。如能建立起这样一个市场筹资运作机制，乡村振兴资金就可以搞活。

四、特色小镇建设是实现城乡融合发展的突破口

建设特色小镇，能够实现一二三产业融合发展，有效带动城乡一体化发展。根据浙江的经验，特色小镇可以多种多样，诸如衬衣小镇、袜子小镇、领带小镇、纽扣小镇、五金小镇、丝绸小镇、网络小镇、基金小镇、创意小镇、珍珠小镇、纺织小镇、印染小镇、旅游小镇、养殖小镇、花卉小镇、家具小镇、皮革小镇等等。围绕一种产品，带动一个产业，富裕一方百姓。所以，特色小镇建设应成为解决社会主要矛盾、带动城乡融合发展的重要抓手。

2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、光大银行、中国企业协会、企业家联合会、中国城镇化促进会六个单位联合发出了《关于实施千企千镇工程、建设美丽特色小镇的通知》，特色小镇迅速发展起来。去年，根据习总书记的批示精神，有关单位对特色小镇建设的情况进行了调查研究，于12月4日由国家发改委、城乡建设部、国土资源部、环保部发出《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，指出：特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创业创新平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。对特色小镇和特色小城镇的概念和内涵做出了明确的界定，对有关规划、融资、土地、环保等政策做出了具体规定，对特色小镇的健康发展具有重要指导意义。我们应认真学习和贯彻落实这些文件精神，确保特色小镇建设不走弯路。

根据实践经验，我认为，与以往的城市建设惯例不同，搞好特色小镇建设必须实行以下六个转变：

(一)城镇化的方向要由重点发展大城市向重点发展特色小镇转变。在特色小镇上围绕一种产品和服务来发展专业化协作，集中搞好技术研发，延伸辐射营销网络，能够形成更强的国际竞争能力。通过发展一批特色小镇，创造新的经济增长点，增加就业机会，吸引城市人口和农村转移人口向小城镇集聚，将改变我国城镇化的走向，优化城镇结构和布局。

(二)城市功能由过去工作和居住区域相互分离转变为向产城融合方向发展。过去那种“摊大饼”的城市发展方式造成就业地与居住地分开，上下班时形成潮汐式人流，导致无法解决的交通难题。今后发展小城镇必须是产城融合的，既要有产业和就业机会，又要有住房、学校、医院、商业、休闲等生活服务设施，甚至能够步行上下班。要努力打造既宜业又宜居的舒适优美的工作生活环境。

(三)在产业选择上由多业并举的综合性城市向专业化的特色产业发展。现在的大城市、特大城市和中等城市，往往各种产业都有，是一个综合性城市，缺乏特色。未来的特色小镇在产业上一定要高度专业化，一个产品、一个企业、一所大学、一家银行就可以形成一个小镇。比如，浙江嵊州领带的产量占全球80%以上，诸暨大唐镇的袜子年产量达70亿双，小产品、大市场，形成“块状经济”，在全球市场具有无与伦比的竞争力。又如德国的住宅储蓄银行，总部就单独座落在一个小镇上，战后几十年不动，银行员工都在镇上居住，风景秀丽，宁静优雅，在那里工作居住非常安逸舒适。

(四)在投资运营上由政府为主体向企业为主体转变。过去搞小城镇建设，一般都是由政府作为投资运营主体，导致政府机构庞大，运转效率低下。河北廊坊固安县开发区委托华大幸福基业公司来投资运营，政府与企业实行PPP模式，大大提高了成效。过去多年招不来几个投资企业，运行主体改变后，调动了企业的积极性，过去由政府几个人搞招商，现在改变为企业200多人搞招商，一年就招来几百亿投资，而且招来了一些高科技企业。开发区以新增税收偿还华大幸福基业的投入，加大了企业的压力和责任。特色小镇的投资运营主体一定要由企业来担当，政府不要大包大揽，这是成功的关键。

(五)在土地供应上由政府先征地后招拍挂向土地用益物权入股的方式转变。过去，城镇建设用地都是政府先向农民低价征地，通过招拍挂让企业进驻，土地财政已成为第二财政，这个模式牺牲了农民的财产权益，不能再继续下去。中央批准的15个农村宅基地改革试点县经过3年试验，经验已经总结出来。去年6月18日《人民日报》详细报道了金寨经验，如能推广，就能解决特色小镇建设用地需求。金寨县农民退出宅基地节余的建设用地，拿出其中一部分在全省建设用地市场交易，每亩卖到了50万元。按照今年1月2日《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调节机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。在建立建设用地指标跨省调节机制后，土地这一要素将可以在全国市场流通，这是我国土地管理制度的重大突破。这项改革必将形成一个有力的杠杆，撬动城市资本下乡，撬动特色小镇建设，撬动全国经济发展。特别是中西部农民工输出大省，通过跨省建设用地交易，将可获得更多的补偿，不仅能充分满足东部和中西部特色小镇建设用地需要，更能为进城落户并退出农村宅基地的农民带来更多的财产性收益。如能让农民以土地用益物权入股，获得特色小镇建设的长期稳定收益，更能调动农民参与特色小镇建设的积极性，形成城乡互动机制，从而成为推动城乡融合发展和乡村振兴战略的强大新动能。

(六)在融资方式上由间接融资为主向直接融资为主转变。改革40年来，在融资结构中，我们过分注重间接融资，以银行贷款为主，导致出现企业负债率过高的状况。建设特色小镇，切记不要把债务比例搞得太高，避免出现偿债付息成本过大。可由企业和相关各方带着生产要素投资入股，尽可能扩大股权融资，把债权融资保持在一个适当比例。这样，就可以降低小城镇未来运营的成本负担。

特色小镇的建设正处于探索之中。目前搞得最好的应数浙江省，已经建成了78个特色小镇。中西部地区应当研究浙江特色小镇建设的经验，并借鉴国外的经验，确保特色小镇建设沿着健康的轨道快步前进，从而在乡村振兴和城乡融合发展中发挥重要作用。