矿业权出让收益市场基准价的探讨与建议

李 刚,张化鹏

(1.中国国土资源经济研究院,北京 101149；2.内蒙古山金地质矿产勘查有限公司,内蒙古 赤峰 024005)

党的十八大以来，国务院出台了《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号)，建立了涉及矿业权出让、矿业权占有、矿产资源开采和矿山环境治理恢复四个环节，包括矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税和矿山环境治理恢复基金的制度体系[1]。为完善矿业权出让收益征收管理，做好矿业权出让收益和矿业权价款的新旧政策过渡衔接，2017年6月,财政部、国土资源部研究出台了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)(以下简称“35号文”),要求地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定矿业权出让收益市场基准价。因此，结合矿业权出让收益改革要求，总结评估各地实践，有助于规范协议出让征收方式，防止腐败行为，维护国家矿产资源所有者权益,保证市场公平、公开和公正，推动矿业权市场化出让。

1 地方改革进展

为落实35号文要求，自2017年下半年以来，各地纷纷组织开展本地区的矿业权出让收益市场基准价研究。河南、天津、重庆等已于2018年初率先正式对外发布了本地区的矿业权出让市场基准价，走在全国改革的全面，为其他省份提供了有益的借鉴和参考。总体来看，各地基本坚持平稳过度、有机衔接、区域协调等原则。然而，除了标准外，各地对于市场基准价的计征对象、计征单位、类型划分等方面也存在差异。

1.1 共同特点

1) 研究思路。各地大多是在采用矿业权评估方法进行模拟测算的基础上，参考本地区矿业权价款的历史评估或成交数据、全国其他地区矿业权出让收益市场基准价标准，并综合考虑矿产品价格变动、经济发展水平和企业负担水平等因素确定市场基准价。

2) 基本原则。各地市场基准价的制定大多遵循以下原则：一是平稳过度，充分借鉴和参考历年矿业权价款评估和出让成交结果，保证政策的相对延续性和稳定性，实现新旧制度平稳转换；二是有机衔接，符合地方矿业权设置和出让的实践，实现矿产资源权益金制度改革与矿业权出让制度的有机衔接；三是区域协调，认真评估和比较全国各地区市场基准价，确保标准与地区资源禀赋、经济发展水平等相适应，维护地区产业竞争力；四是动态调整，考虑矿产品价格变动、经济发展水平等因素进行动态调整，既维护国家矿产资源所有者权益，也不增加企业负担。

1.2 差异比较

1) 定义内涵。一是关于计征对象，河南市场基准价针对可采储量，而重庆针对资源储量，其中，采矿权指矿区范围内经评审备案的资源储量，探矿权指经审查通过的矿产资源勘查报告中查明矿产资源+潜在矿产资源，包含(334)？资源量。二是关于表现形式，重庆等将市场基准价定义为矿业权出让收益金额，而河南、天津等则定义为矿业权出让收益的基准价格标准。三是关于计征单位，例如，对于铅锌矿，重庆采用矿石量作为计征单位，河南则采用金属量。四是关于分类因素，主要包括品位、用途、区位。对于同一矿种，不同地区、不同矿业权类型所考虑的分类因素有所差异，例如，对于地热，天津按照用途和温度确定，而河南、重庆按统一标准确定。对于锰、铅锌、锶、硫铁矿、重晶石等矿种，重庆在采矿权阶段按照品位划分，而在探矿权阶段则按统一标准确定。

2) 类型划分。从已发布基准价或征求意见稿的省份看，主要有两种划分方法。一是按照勘查成果划分。例如，河南将基准价分为两类，其中对于采矿权和查明矿产资源的探矿权，按照可采储量统一确定基准价；对于勘查空白区或者虽有少量地质工作但无查明资源量的探矿权，采用单位面积倍数法和资源价值比例法分别评估，就高确定作为基准价。二是按照矿业权类型和勘查阶段划分。例如，重庆将基准价分为采矿权、预查探矿权、普查探矿权、详查探矿权、勘探探矿权、空白区探矿权六类，其中，前五类按照资源储量采用差别化标准，空白区根据《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)确定的矿产勘查开采分类目录，按照出让面积分类确定。

2 问题与争论

2.1 对矿业权出让收益市场基准价和矿业权价款基准价的认识不充分

2015年，国务院发布《关于取消非行政审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》(国发〔2015〕57号)，要求取消“矿业权价款评估备案核准”。为进一步规范矿业权价款评估工作，加强事中事后监管，2017年，国土资源部印发了《关于做好矿业权价款评估备案核准取消后有关工作的通知》(国土资规〔2017〕5号)，要求各省(区、市)国土资源部门组织制定并公开发布本地区矿业权价款基准价，并根据市场情况动态调整，且原则上每两年更新一次。事实上，由于我国矿山数量多、规模小，资源利用效率和集约化程度较低，生产技术水平及管理水平参差不齐，财务核算规范程度不同，致使在同一时间阶段，相同区域、相同矿种、相近的开采技术条件、相近的生产管理模式下，评估结论差异较大[2]。为规范矿业权价款征管，不少市级矿产资源管理部门都制定了非金属采矿权价款基准价。少数省级矿产资源管理部门制定了矿业权价款基准价，并按单位资源储量价款标准确定矿业权价款，这显然与国家有关规定不一致[3-4]。开展矿产资源权益金制度改革，将矿业权价款调整为矿业权出让收益后，有些地方简单认为矿业权出让收益等同于矿业权价款，矿业权价款基准价的结果可以平移到矿业权出让收益市场基准价。

2.2 对矿业权出让收益市场基准价与基准率的选择不平衡

考虑到我国矿产资源种类丰富，且不同矿种的自然属性和经济技术属性差别较大。对于部分资源储量大、矿山服务期限长、市场风险较高的矿业权，一次性确定金额存在困难，且企业负担较重，35号文明确提出出让收益金额和出让收益率两种征收形式，具体形式主要由地方征收管理机关根据资源禀赋、勘查开发条件和宏观调控要求等因素进行选择，赋予了地方更大自主权。然而，在地方探索中，出现了“不平衡”现象和“混合论”的观点。一是考虑到基准价征收周期短，对地方财政贡献高，地方征收经验丰富等，有些地方从征收成本、征收效率、财政贡献等考虑，无论是否查明资源储量，都优先采用矿业权出让收益金额的形式征收，出现了选择的不平衡性问题。二是考虑到探矿权阶段的不确定性，而出让收益金额和出让收益率各有其优点和适用范围，有些地方提出对探矿权出让收益采取“金”“率”混合模式，即在出让阶段按基准价竞争确定一部分矿业权出让收益，在开采阶段按基准率再确定另一部分矿业权出让收益。

2.3 对于矿业权出让收益市场基准价和评估价的关系、不同出让方式市场基准价的关系认识不统一

35号文第八条规定，“通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定”;第十一条规定，“竞争出让矿业权，以出让金额为标的的，矿业权出让收益底价不得低于矿业权市场基准价”。现阶段，对于35号文中规定的两种情形下的市场基准价，即协议出让方式出让矿业权的基准价和竞争出让矿业权的基准价，存在两种观点：一种观点认为，两者征收目的不同，征收标准也应有所差异；另一种观点认为，考虑到两者在35号文中出现的先后顺序，以及专业术语明确性、规范性和统一性的特点，第十一条提及的基准价应当是指第八条提及的基准价，即协议出让基准价。同时，对于矿业权出让收益基准价和评估价的关系，在竞争出让情形下，一种观点认为，基准价可以作为矿业权出让底价，无需进行矿业权评估；另一种观点认为，矿业权出让底价应综合考虑基准价和评估价确定。对于协议出让矿业权，35号文只规定按照评估价值、市场基准价就高确定，但在实践中，有些地方认为可以直接将基准价作为最低价，评估价必须高于基准价。

2.4 市场基准价的评估方法有待建立

按照中国矿业权评估师协会出台的《矿业权出让收益评估应用指南(试行)》，矿业权出让收益的评估方法包括基准价因素调整法、交易案例比较调整法、单位面积倍数法、资源价值比例法、收入权益法、折现现金流量法和勘查成本效用法等7种。总体来看，矿业权出让收益评估方法和参数选取主要参照《矿业权评估参数确定指导意见》。对于现行国内外矿业权评估方法，总体来看，在矿产资源开发阶段，贴现现金流量法已被广泛接受，只是对于贴现率等参数的选取存在争议。在矿产资源勘查阶段，评估方法的选择并不统一，主观性较强[5]。考虑到矿业权出让收益主要基于矿产资源所有权，而矿业权价款主要体现国家投资收益，两者体现的经济关系有所差异。因此，矿业权出让收益市场基准价评估的理论有待完善，评估参数亟待调整。

3 讨论与建议

矿业权出让收益是一个新鲜事物，现阶段，有些专家、学者甚至管理部门可能对改革认识不深刻、不全面。因此，要解放思想，加强学习培训，准确领会和掌握改革的精神和要求，确保与时俱进。因此，矿业权出让收益市场基准价必须在统筹矿业权出让、矿业权占有、矿产资源开采和矿山环境治理恢复四个环节税费制度的基础上，厘清与矿业权价款基准价、矿业权出让收益评估价、矿业权出让收益基准率关系，区分矿业权出让方式、矿业权类型和勘查阶段，并考虑资源品位、区位条件、用途等因素确定。同时，为规范基准价工作，建议制定核定指南，加强矿产品市场动态监测。

3.1 厘清矿业权出让收益市场基准价和矿业权价款评估价或成交价的关系

按照《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号)、《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)等规定，将矿业权价款调整为矿业权出让收益后，两者的性质、计征对象、计征环节、计征方法和分配比例都有所差异。因此，矿业权出让收益并非矿业权价款的“翻版”或“替代品”，其经济内涵既包括国家投资矿产地的投资收益，也体现国家对矿产资源的所有者权益，这不仅有利于解决矿业权价款“异化”、“扩大化”等问题，而且避免了因矿产资源补偿费率降为零而产生的矿产资源国家所有权“虚置”现象[6]。考虑到矿业权价款和矿业权出让收益的定义内涵有所差异，因此，矿业权出让收益市场基准价的制定可以参考矿业权价款基准价，历史矿业权价款的评估或成交结果，但不能将两者简单套用。

3.2 界定矿业权出让收益市场基准价和评估价的区别

从定义内涵看，矿业权出让收益评估和矿业权出让收益市场基准价都是为矿业权出让收益提供参考，维护矿产资源所有者权益，但在适用对象、影响因素、评估依据等方面也存在一定差异：一是从适用对象看，矿业权出让收益评估侧重于微观，主要针对某一具体探矿权、采矿权，而矿业权出让收益市场基准价侧重于宏观，主要针对某一区域内的所有探矿权、采矿权；二是从影响因素看，评估价主要考虑经济技术因素，而市场基准价除了包括评估所涉及要素，还要考虑地区经济发展水平、矿业产业政策、矿产品价格等；三是从评估依据来看，评估价应当依照相关法律法规、技术规范等，而基准价的测算仍处于探索阶段，规范和标准有待建立。对于不同出让方式，市场基准价和评估价的关系也有所差异：一是对于协议出让矿业权，市场基准价对评估价具有指导和规范作用；二是对于拍卖、招标出让矿业权，由于竞买人不得少于3人，竞争相对充分，市场基准价可以直接作为底价，对评估价具有替代作用；三是对于挂牌出让矿业权，考虑竞买人具有不确定性，底价应综合市场基准价和评估价确定，两者互相配合，互为补充。

3.3 明确出让金额和出让收益率的适用范围

一是对于找矿前景不明朗、空白区等探矿权，通过评估方法确定基准价，主观性较强，结果差异较大；通过历史统计法，考虑到案例大多呈零散点状分布，样布不均匀，代表性不强。为维护矿产资源国家所有者权益，鼓励企业风险勘查投资，建议考虑企业负担、矿产品价格等因素，针对空白区制定不同类型矿产资源的基准率。二是对于普查阶段探矿权，大多是推断和预测的资源量，不确定较大。然而，35号文从矿产资源权益金制度体系的统筹协调性出发，为鼓励企业勘查投资，保证企业风险投资收益，未明确要求对探矿权新增储量征收探矿权出让收益，因此，对于地方矿产资源管理管理部门，应按照“法无规定不可为”原则，认真贯彻35号文要求，可以探索基准率的形式，但应避免基准价和基准率的混合模式。

3.4 协议出让基准价参考市场成交制定

根据《矿业权出让制度改革方案》和35号文，协议出让基准价主要涉及三种情形：一是国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部；二是采矿权新增储量；三是探矿权和采矿权增列矿种。考虑到竞争出让基准价和协议出让基准价的形成机制有所差异，其中竞争出让基准价主要为矿业权出让收益底价提供参考，应当以地区的社会平均生产力水平作为基本原则；协议出让基准价由于缺乏市场的价格发现过程，应当以地区竞争出让矿业权的收益水平作为基本参考，建议针对竞争和协议两种矿业权出让方式制定差别化的计征标准。

3.5 规范矿业权出让收益市场基准价的制定

考虑到土地、海域等自然资源基准价都是在分等定级的基础上制定了核定规程，为系统规范矿业权市场基准价评估的方法、依据、程序，建议由国务院矿产资源主管部门在认真总结各地实践的基础上，组织相关单位研究制定基准价的核定指南，明确市场基准价的概念、核定方法、核定程序、成果检查和验收。同时，以矿产品价格为切入点，开展基准价调查监测制定，从而为市场基准价的核定提供依据，为矿产资源资产管理提供抓手。

[1] 李刚.关于完善矿产资源权益金制度的政策建议[J].中国矿业,2018,27(1):46-49.

[2] 赵坤,辛猛,等.矿产资源基准价款体系的研究及应用——以莱芜市为例[J].山东国土资源,2015,31(12):74-78.

[3] 孟刚,郭会山,赵亚利,等.对我国矿业权价款评估中几个主要问题的思考[J].中国矿业,2015(3):31-34.

[4] 曹希绅,王晓敏,张聪慧,等.矿业权价款评估管理问题与对策研究[J].中国矿业,2016,25(5):20-24,36.

[5] 詹朝阳,崔彬,欧阳瑜华.国外矿业权评估方法综述[J].中国矿业,2003(12):18-20,44.

[6] 李刚.基于资源租金的矿产资源权益金理论与计征方法研究[D].北京:中国地质大学(北京),2016.