高职教育产教融合治理制度框架设计——基于跨域治理模型的分析

多淑杰

根据全球治理委员会对“治理”的界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。治理的本质在于强调参与主体的平等与互助，通过构建形式多样的制度与规则平衡不同参与主体的利益需求。高职教育产教融合作为一种跨界活动，涉及到经济和教育等不同领域。高职教育产教融合治理是一种多方主体共同参与高职教育人才培养，服务地方经济发展的过程。一些学者将这种涉及到不同组织或团体因特定问题而产生的合作与治理过程看作是一种跨域治理。[1-2]

一、跨域治理模型综述

跨域治理是一个复杂的过程，学者们对其进行了有益的探究，典型的治理模型有：Gray and Wood 的“先行-过程-结果”模型，Ring and Van de ven的合作发展过程模型，Ansell and Gash的SFIC模型，Jones Hesterly and Borgatti的网络结构治理模型以及Bryson、Crosby and Stone的跨部门合作模型。[3-7]不同的治理模型关注治理的焦点不同。其中Gray and Wood的“先行—过程—结果”模型、Ring and Van de ven的合作发展过程模型、Ansell and Gash的SFIC模型把组织合作与跨域治理看作是一个完整的过程，强调治理过程问题；Jones Hesterly and Borgatti的网络结构治理模型关注于合作网络中参与者之间互动关系的构建和权力配置，强调治理网络结构问题。Bryson、Crosby and Stone的跨部门合作模型则在归纳已有跨域治理模型的基础上试图涵盖治理的过程和治理结构要素，构建跨域治理的整合模型。相比其他模型，Bryson模型考虑的因素比较全面，但该模型对跨域治理过程描述过于简单，没有体现治理过程机制的自我循环和演进，同时，对外部环境的分析也是单项的，没有考虑外部环境与治理组织行为之间的相互影响。

二、高职教育产教融合治理模型框架构建

制度经济学认为，治理不是孤立进行的，治理一方面，随着制度环境的变化而变化，另一方面，也随着经济参与主体的参与特性而改变。高职教育产教融合治理是一个复杂而又系统的过程，受到治理基础、外部环境、参与主体和参与行为等多方面因素的影响和制约。因此，高职教育产教融合的治理不仅要考虑微观主体的参与行为，如参与主体组织结构安排，行为主体参与过程，而且也应重视宏观的因素——治理的外部环境和基础。

本文在借鉴Bryson、Crosby and Stone的跨部门合作模型思路的基础上，通过强化治理过程累积循环效应和组织与外部环境互动影响等因素构建高职教育产教融合治理模型框架。该模型主要由初始条件、外部环境、治理过程、治理结构和治理结果五部分要素构成，如图1所示。其中，初始条件是高职教育产教融合治理的先决条件，是产教融合治理得以开展的基础。外部环境是产教融合治理的外在影响因素。治理过程和治理结构是产教融合治理模型的重要内容，治理结构是各参与主体合作治理的组织安排，治理过程是各参与主体协同与互动的具体思路和程序。治理结果是产教融合治理过程中或完成后产生的后果。

图1 高职教育产教融合治理模型框架

三、高职教育产教融合治理模型要素分析

根据前面构建的高职教育产教融合治理模型框架，治理模型要素主要包括初始条件、治理过程、治理结构、治理结果和外部环境等五个要素。下面分别就五个要素的界定以及涉及到的影响变量(环节）进行分析。

（一）初始条件

初始条件是各方进行合作协同前所面临的情况。初始条件影响着协同治理的开展。主要包括三个变量：思想共识、各方资源依赖情况、已有的关系或网络。

1.思想的共识。思想共识是各参与方在跨域治理过程中对解决事务认识达成一致的表现。跨域治理涉及到多元主体，不同行为主体具有自身的利益诉求，如果要将不同的行为主体纳入到同一治理框架，治理各方在思想上取得共识是跨域治理有序开展的前提。思想上的共识首先就是合作目标的共识。高职教育产教融合治理的各方主体——政府、学校、企业等应就合作的目标、合作模式、合作内容等进行充分交流沟通，达成一致看法。同时，由于在跨域治理过程中，参与主体具有双重身份，既有自身利益需求，同时，作为跨域治理团队的一员，具有团队的共同利益，有时也会遇到自身利益与集体利益不一致的情况，如果个体与团体不能就这一情况达成共识则会导致跨域治理的失败。因此，在治理初始阶段，应就利益协调与共享达成初步的一致。

2.各方资源相互依赖情况。资源依赖性是当前组织理论研究组织间关系所广泛应用的基础。随着当前分工的细化，没有任何一个组织或主体完全是自己自足的，即使可以通过自身的力量实现行为目标其成本也是高昂的。资源互相依赖性为将不同参与组织或主体纳入到同一治理体系中提供了现实基础，吸引着不同参与主体或组织进行合作共同寻求解决问题的方案。正如奥尔森所阐述的：当许多人有着共同的或集体的利益时——当他们共有一个目的或目标时——个人的无组织行为（或者）根本不能促进共同利益，或者不能充分地促进共同利益。有学者基于“同源信仰的倡导联盟框架、人际关系的社会资本概念以及体现资源互补性的资源依赖理论”对个体如何寻求合作伙伴进行跨域治理进行了测试，调查发现，个体更倾向于基于资源相互依赖构筑跨域治理关系。[8]各行为主体资源依赖性越强，其选择合作治理来解决问题的意愿也就越强。因此，产教融合治理各方要想实现协同治理目标，需要充分挖掘自身的资源优势，加强合作资源共建与共享。

3.已有的关系或网络。通过已有的关系，参与方能够判断其他主体是否值得信任和合法。有学者将这种已有的关系程度称作“结构性嵌入程度”（Jones,Hesterly and Borgatti 1997）。在已有的关系中，各参与主体正向关联性越强，其建立的社会资本也越强大，治理也越容易实现。如果不存在先前的关系或网络，那么参与主体将会对多方参与治理解决问题保持谨慎的态度，共同治理将会逐渐达成，或初始阶段仅仅是处置一些非正式的或简单的事项。目前我国高职教育校企合作的开展多数是通过本地熟人关系网络进行前期联系和合作的。

（二）治理过程

治理过程是跨域治理的重要环节。在相互依赖和思想共识一致的情况下，各行为主体如何合作实现跨域治理以获得协同优势成为治理关键。治理过程主要包括六个环节：建立信任、形成领导力、制度安排、有效参与、激励监督和学习性转变。

1.建立信任。贝茨认为，信任是一种润滑剂，可以降低合作的复杂性和交易成本，建立信任和社群关系是解决治理的重要机制。信任关系的建立并不是一步到位的，是在多次磨合合作逐渐形成的。各行为主体之间通过共享信息知识、技能、设定共同的目标、共担未来的风险等能增强相互间的信任。同时，在治理过程中，治理的阶段性成果也会强化合作者之间的信任关系。

2.形成领导力。跨域治理涉及到多元利益主体，一个强有力的领导者在协调各方关系或矛盾冲突中发挥着至关重要作用。Ryan明确了跨域治理中有效领导力的三个因素：（1）对协同过程进行适当管理。（2）维持“技术权威性”。（3）形成可靠、有说服力且被各方普遍认可的决定。[9]有效领导力能平衡各方之间的利益关系，催化跨域治理行为的形成和发展。高职教育产教融合治理主体涉及到各级政府、企业、学校、行业协会等，当前产教融合治理多以学校和企业为主，没有形成强有力、有效的领导力。政府介入相对不突出，政府作为拥有强大资源和权威的机构，应进一步发挥在产教融合治理过程中领导力作用。

3.制度安排。制度安排主要是指通过制定正式或非正式的规则达到约束各行为主体以期实现治理目标的行为。根据制度经济学对人的假设，认为人是有限理性的，且存在机会主义行为。在治理过程中，各行为主体为了追求自身效用最大化，会存在着搭便车、违背承诺、敲竹杠等行为，阻碍跨域治理的进展。因此，进行科学有效的制度设计以约束行为人的机会主义行为意义非凡。产教融合治理制度安排可从两方面着手：正式制度安排和非正式制度安排。正式制度安排包括合作主体权责的确定、成本分担、激励政策制定、纠纷解决制度设计等法律法规的完善。非正式制度安排主要通过产教融合思想意识的提升、企业社会责任文化的强化、社会信誉的完善等方面推进合作治理的开展。

4.有效参与。根据Lukensmeyer and Torres的分类，公众参与可以分为通知（inform）、咨询（consult）、参与（engage）和合作（collaborate）四种类型[10]。从这四种类型的参与情况来看，公众的参与深度和主动性逐步增加。跨域治理有效参与主要是指第四种。这里“有效参与”既包括公众参与范围广，相关利益者都参与到治理中，同时，也具有参与的程度深。产教融合治理过程中各个行为主体不仅仅是象征性参与，而是在治理过程中具有一定的话语权，有足够的知识、精力和时间参与到治理政策制定和实施中。

5.激励监督。激励监督是对行为人的规范。行为人机会主义的存在会提升人们对未来预期风险的考量，提高预期成本。而有效的激励监督有助于降低参与主体的风险预期。建立激励监督机制其目的是让每个利益相关主体能积极参与治理过程中，如实传递信息，在实现个人利益最大化的同时，也满足组织或集体利益的目标和要求。为了有效调动企业、行业协会等参与高职教育产教融合的积极性，激励监督机制的建立和完善应成为当前高职教育产教融合治理的重要内容。

6.学习性转变。在合作治理过程汇中，学习起着至关重要的作用。学习是一个渐进式自主转变的过程。各参与者在治理合作与互动中可以增强学习，在这种学习过程中，各参与方不仅可以获得专业知识技能、社交技巧，同时，也会发生态度的变化，彼此间信任的增强以及集体意识的建立，促进各方能进一步达成共识。这种学习具有累积循环特性，会引起治理制度渐进式的转变。奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道-集体行动制度的演进》一书中强调了基于学习的制度渐进式变迁的重要性。

（三）治理结构

治理结构是一种规范各参与主体权力、义务、责任等关系的组织结构和制度安排。治理结构主要解决三个问题：治理成员的界定，各参与成员之间的权利责任安排以及组织形式。

1.治理成员的构成。治理的事务不同涉及到的治理成员也不同。产教融合治理主体包括哪些？当前比较流行的理论基础是利益相关者理论和资源依赖理论。依据这两种理论，按照参与治理的影响程度和权力大小，高职教育产教融合治理主体可以划分为两类：主导型和参与型。主导型可包括政府、企业、学校；参与型可主要包括学生、教师、媒体等。

2.参与成员权力责任安排。权力配置是治理结构解决的主要内容。不同于传统的管理模式，产教融合治理作为多方参与的行为，参与主体之间具有平等的地位。权力平衡是治理结构稳定持续的表现。如果某一行为主体处于劣势地位，那么在治理过程中将会容易受到占优势地位一方的操控，这种不平等最终会导致各参与方缺乏长期的合作。权力平衡可通过重构规范、规则或通过利益交换、控股和联盟等方式来实现。在所有的参与主体中，由于权力和资源占有的优势，政府的角色和地位仍然在跨域治理中占有核心的地位。

3.治理组织结构。Bryson、Crosby and Stone将治理结构划分为三类：自治、领导组织控制下年的治理、网络化治理。自治主要是参与成员通过正式会议或非正式互动实现治理的一种方式。这种治理结构模式成员之间主要依靠频繁的交流互动来实现，成员关系比较松散，凝聚力不强。领导组织控制下的治理主要通过建立有权威的领导组织，负债制定和监督决策来实施治理。这种模式强调需要建立强有力的领导组织。网络化治理是强调通过交换、对话和协商等机制进行持续的组织互动，是一种轻型、扁平化的组织结构模式。高职教育产教融合选择何种治理组织结构，并没有统一标准，并且不是一成不变的，要随着外部环境的变化、成员关系调整、参与主体规模变化等而不断调整变化。

（四）治理外部环境

根据系统理论，组织处在一个复杂而广阔的社会环境之中。这些社会环境包括政治、文化、经济、社会、法律等因素。社会环境对组织形成与发展产生着一定影响。Emery and Trist认为，日渐提高的环境复杂性使组织间的联系变的更加必要，这样可以减少不确定性和增加组织的稳定性。[11]在这些外部环境影响因素中，既包括具有规范性、法定性和监管性的硬政治法律制度环境，也包括具有道德规范性和习俗性的软环境在一个大家都普遍准守社会道德、坚守信用、社会信誉强的社会环境中，有助于集体建立长期、稳定的可信承诺，减少监督和制裁活动的成本。

尽管外部环境对组织合作带来了影响，有时制约着行为主体之间的合作，使行为主体之间组织的形成适应这种外在的环境，尤其是政治法律制度环境，以确保自身的合法地位。但外部环境与治理组织的行为之间是相互影响的。治理组织并不是被动是适应外部环境，可以通过联合行动、游说等行为推动外部环境的改善。

（五）治理的结果

跨域治理的过程是参与各方相互构建互惠关系和学习的过程。这一过程的进行中或完成将会产生一定的治理后果。主要表现为：（1）产生公众价值。由多方或多部门参与的跨域治理能产生单一部门难以形成的公众价值。通过发挥不同部门的优势和弱化各部门的劣势能节约成本，创造共赢局面。（2）创造强大的社会资本。各参与主体在跨域治理过程中通过共同合作与学习，不断增强相互的影响，形成高质量的认同，不断改变认知，创新合作战略，产生强大的社会资本。（3）提高参与者合作治理能力。这种合作能力包括沟通协调技巧，处理问题能力以及其他专业知识和能力。

治理实施一阶段或完成后，应注重对治理结果的评估。应充分认识到，未能实现治理目标将会阻碍跨域治理的进展，但合作成功也容易使合作者忘记持续合作的必要性。跨域治理需要各方分阶段实施治理战略，制定每一阶段的治理小目标。并在治理实施一阶段后，领导者评估治理的结果，评估合作治理是否成功或失败，以进一步修正和完善治理方式。

跨域治理作为一种涉及到政府、企业、非盈利组织和行业协会等多元主体合作与协同的制度安排，无论是跨域治理理论的构建，还是实践的实施都不是一件容易的事情。高职教育产教融合治理作为一种典型的跨域治理类型，跨域治理理论为我们分析这一治理问题提供了新的视野和基础。本文运用跨域治理理论对高职教育产教融合治理制度进行了框架性分析，构建了包含外部环境、初始条件、治理过程、治理结构和治理结果等治理要素的产教融合治理模型，以期为后续高职教育产教融合治理的开展提供理论指导。

[1]张成福，李昊城，边晓慧.跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012（3）:102-109.

[2]申剑敏,朱春奎.跨域治理的概念谱系与研究模型[J].北京行政学院学报，2015（4）：38-43.

[3]Gray,B.,&Wood,D.J.Collaborative alliances:moving from practice to theory[J].The Journal of Applied Behavioral Science,1991,27（1）：3-22.

[4]Ring,PS.,&VandeVen,A.H.Development Processes of Cooperative Interorganizational Relationships[J].Academy of Management Review,1994,19(1)：90-118.

[5]Ansell,C.,&Gash,ACollaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4)：543-571.

[6]Jones,C.,Hesterly,W.S.,&Borgatti,S.R.A GeneralTheory of Network Governance:Exchange Conditions and Social Mechanisms[J].Academy of Management Review,1997,22(4)：911-945.

[7]Bryson,J.M.,Crosby,B.C.,&Stone,M.M.The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations:Propositions from the Literature[J].Public Administration Review,2006,66(s1)：44-55.

[8]Calanni,John,Christopher M Weible and Willianm D Leach.Explain Coordination Network in Collaborative Partnerships[J].Western Political Science Association,2010,24（3）:1-37.

[9]Ryan,Claire.Leadership in collaboration Policy-making：An analysis of agency roles in regulatory negotiations[J].Policy Sciences，2001,34（3-4）：221-245.

[10]Lukensmeyer,C.J.and Torres,L.H.Public Deliberation:A Manager’s Guide to Citizen Engagement[J].IBM Center for the Business of Government,2006.

[11]Emery,F.and Trist,E.and Eric Trist.The Causal Texture of Organizational Environments[J].Human Relations，1965,18（1）:21-31.