见微知著 精准治理——新时代社会治安微治理理论与实践研讨会会议综述

王占军

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

为深入贯彻落实中共十九大精神，准确把握新时代社会治安治理的规律和要求，2018年4月27日至28日，由铁道警察学院主办的新时代社会治安微治理理论与实践研讨会在河南郑州召开。来自中国人民公安大学、中南财经政法大学、华东政法大学、北京警察学院、江苏警官学院、湖北警官学院、南京森林警察学院、河南警察学院、铁道警察学院等公安院校的专家学者和河南省公安厅机场公安局、河南省公安厅监管总队、大连铁路公安处、沈阳铁路公安处、青岛市公安局等公安实务部门有丰富实践经验的同志深入研讨。会场气氛热烈，学术思想碰撞激烈。现将研讨会主要观点综述如下：

一、社会治安微治理的内涵和要求

社会治安治理创新是时代的要求。习近平总书记提出：“要着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能，增强社会治理整体性和协同性，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性。”①参见新华社2017年9月19日报道《习近平会见全国社会治安综合治理表彰大会代表》，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-09/19/content_5226189.htm.治安微治理即是治安治理理念、治理措施、治理标准、治理要求、治理成效的有机结合，是以“微”求“细”、求“精”、求“全”、求“实”在社会治安治理领域的具体体现。治安微治理要求社会治安治理主体从细节入手，注重治理理念的精益求精、治理过程的全面系统、治理举措的精耕细作、治理环节的有机衔接、治理规范的科学适用，以全环节的细微规范和工作到位消除治理缝隙，达到治安治理效果的最优化。

铁道警察学院副院长吕萍教授认为做好新时代社会治安治理创新发展研究工作，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣新时代我国社会主要矛盾的新变化，从我国社会治安治理实际出发，善于对当前社会治安治理状况进行总结反思，准确把握新时代社会治安治理的规律和要求，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，推进社会治安治理方式与方法创新。

中南财经政法大学董少平教授提出社会治安治理精细化应当从治理主体精细化、治理体制机制精细化、治理方式方法精细化、治理结果精细化等四个方面来思考。社会治安治理主体精细化主要表现为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，要发挥政府主导作用，提升政府部门治安治理能力，拓展群众力量参与社会治安自治工作；社会治安治理体制机制精细化需要运用法治思维和法治方式来推进，保证治理的合法性和正当性，使社会治安治理体制机制在法治轨道上有条不紊地运行，形成一个门类齐全、结构严密、内在协调的法律法规体系，这是社会治安治理法治化的前提和基础；要通过不断创新力促治安治理方式的精细化，健全打防管控违法犯罪的机制；要重视社会治安治理的绩效评估，通过绩效评估反馈和促进治安治理主体的具体治理工作，为精细化社会治安治理建立强有力的激励和约束机制。社会治安治理绩效评估的指标和体系能否充分体现社会治安治理的任务和要求，将直接决定社会治安治理工作的实现程度。应当建立一套科学合理的社会治安治理绩效评估指标体系，以合理有效地引导和规范社会治安治理工作。

中国人民公安大学张小兵教授认为社会治安防控体系建设的微治理特指相对于宏观国家治理的具体治理，包含三个方面：其一是基层治理，着重于保一方平安。社会治安防控体系建设微治理的关键是坚持治安防控的人民主体地位，广泛发展治安志愿者、社工、义工等群防群治专业化、职业化、社会化力量，积极探索新时期群防群治工作的新机制、新模式。应当抓住公安改革的契机，把公安机关建设成为扁平化的实战机构，把更多的警力下沉至社区，把更多的精力投入到基层治安基础工作中，确保警察的快速反应和妥善处置。要以网格化棋盘式治理确保微空间安全，加强社区、村庄和街道的治安防控网建设，把人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格化、棋盘式治理，确保信息掌握、矛盾化解、安全保卫、便民服务等治安防控工作全部到位，使立体化社会治安防控体系建设真正做到无缝隙、无漏洞、无死角，从而“以小安积大安”。其二是靶向治理，强调的是有针对性地解决具体的问题。要从具体事务入手，把治安防控体系建设的事项步步推进，逐项落实执行，精准施治，形成普适性的问题解决机制。可吸纳参考美国的“安珀警戒”（AMBER Alert）与梅根法案（Megan＇s Law）的相关做法，结合我国实际，采用“一事一策”的防控手段，从而使整个治安防控体系建设更加系统化、结构化。其三是法治治理，看重的是治理的长远效果。要以法治的思维和法治的方式治理特定的违法犯罪，特别强调通过法治治理的方式惩治轻微违法犯罪行为，同时要去除地方政府对社会稳定的刚性需求导致的基层治理策略的短视取向。

铁道警察学院赵群力教授提出了智慧治安建设发展与大交通治安工作创新，认为治安微治理从“小处着手”就要做到“精准”，及时感知各种信息。应当建立治安治理活动平台，从而形成“智慧治安”。智慧治安建设发展看似复杂、艰难，但可找到着力点从而起到纲举目张的作用。而大交通治安工作可以成为智慧治安与智慧交通相联系的桥梁和纽带，在智慧治安的建设发展中起到极大的促进作用。未来智慧治安建设发展的重点包括与智慧交通深度融合的社会交通治安治理系统建设、大交通治安预警系统建设、大交通治安远程监控系统建设、大交通数字化预案编制和管理应用平台建设、互联互通指挥调度系统与云平台建设等。大交通治安工作创新即构建适应智慧治安建设发展的大交通治安工作机制、治安责任体系，大交通治安工作创新促进了社会治安微治理工作更精准、更系统、更智慧，促进了社会治安综合治理向信息化、智能化、现代化深入发展。公安机关要相应地做好体制融通、职能拓展、素质建设等工作。

二、社会治安综合治理机制

综合治理在我国有悠久的历史渊源，早在西汉时期就已提出“礼乐刑政综合为治”。中华人民共和国成立后的社会治安综合治理则萌生于“文革”后出现的犯罪高发期，在长期的社会治安治理实践中发挥了举足轻重的作用，发展成为具有中国特色的治安维护方略。

中国人民公安大学原副校长、博士生导师、铁道警察学院专家工作室特聘专家李健和教授梳理了社会治安综合治理的发展历程：“综合治理”思想的提出、“综合治理”理念的发展、“综合治理”的制度化、“综合治理”上升为治国战略；分析了“综合治理”的基本构架——主体和手段的多元性，打击、防范、教育、管理、建设、改造等环节的多重性，目标的多层次性；强调了治安防控体系建设的要求，包括目标任务、网络布局、机制、工作格局；提出了治安与社会诸系统的关系，强调重视治安治理对社会治理的意义。认为治安是社会系统的必要组成部分，治安系统与每个子系统都有关联，治安问题是各子系统问题的激化、集中化、显性化，而治安秩序和治安稳定是社会各子系统秩序稳定、顺利、可持续发展的保障。治安微治理应当考虑其空间范围、方法、目标，解决谁治理、治理什么、用什么方法、怎么运作、实现什么目标、如何进行效果评估等问题。应当关注社会治安权力的配置和划分，解决社会治安治理中的警察（政府）权力、治安社会组织权力、单位内部保卫权力、治安志愿者或居民治安自治的权力的边界划分与行使衔接。

南京森林警察学院胡建刚教授则提出了“社会治安综合治理后现代转型”论断，认为中国目前已经进入简单现代化和自反性现代化相互交融的双重境域之中，同时后现代性已经渗透到简单现代化和自反性现代化的双重境域中，导致中国现代化结构的裂变和聚变。社会阶层高度分化、异质性意识形态不断扩大、文化价值观的多元裂变、中产阶级的不断壮大、网络世界虚拟性的交往互动、风险社会的到来引发新的安全不确定性。胡教授提出了从政治路径、法治路径、社会路径、技术路径等四个方面全面深化社会治安综合治理创新的措施。

三、纠纷类治安警情处置

随着社会治安形势的日益复杂化和矛盾的多元化，纠纷类警情的处置困扰着广大基层公安干警，尤其法律规制与保障对立制约着警察民事纠纷化解权力的行使，而调解衔接机制错位又影响到纠纷的化解效果。规范细化纠纷调处程序和标准，准确认定纠纷类治安警情调处的适用条件和要求，合法合规合理调处治安纠纷和类治安纠纷，有效保障当事人和处警民警合法权益，成为当前应当深入思考的现实问题。

河南警察学院贾建平副教授提出自公安机关开展执法规范化建设以来，各级公安机关在执法制度建设方面不断深化，向精细化方向发展，但公安机关对涉财产纠纷类警情的现场处置能力还比较弱，应当对涉财产纠纷警情进行类型化研究，为民警的现场处置提供规范化指引。她认为公安执法中涉及的财产类警情主要有两类，一类是因物权纠纷引发的警情，另一类是因债权纠纷引发的警情。公安机关应当依法及时处警，控制现场秩序，查明纠纷原因。对因物权纠纷引起的警情，应当查明争议的标的物权属是否清楚。如果标的物权属清楚，公安机关应当对当事人释名法律，争取当事人的配合，恢复物权人对标的物的支配状态；若“侵权人”不配合，只能维持处警时的状态，不得强迫“侵权人”停止侵害。如果争议的标的物权属不清，对争议的不动产，维持登记公示的状态，对争议的动产，推定占有人为权利人。对因债权纠纷引起的警情，通常涉及扣押财产问题，公安民警处警时应当查明是否存在债权纠纷、扣押财产的权属状况。如果涉案财物为债权人所有，则需维持处警时的状态。如果涉案财物为第三人所有，应责令债务人返还财产，拒不返还则构成违法或者犯罪。另外，财产纠纷类警情通常伴有私力救济，公安机关处警时还应当查明私力救济行为是否构成违法犯罪，不能因存在民事纠纷而忽视对违法犯罪的处理。

青岛市公安局警官培训中心陶海琴警官介绍了青岛市公安局市北分局创新建立公安“110”接处警与城市治理指挥中心联动处置非警务事项的新模式，分析了非警务警情的受理处置对“110”警力的应急处突、巡逻防范、打击犯罪等主业造成的巨大冲击，以及法律依据的不明朗、引导理念的不明确、规范操作流程的缺失等制约因素对民警现场处置造成的不良后果；分析了青岛市市北区专门制订出台的《关于规范政府城市治理指挥中心等公共服务平台对非警务报警和非紧急求助事项处置的意见》和《关于非警务事项联动工作流程》的实施效果。认为应当明确非警务警情处置主体处置责任，建构有效衔接机制，实行源头双向流转、两级联动、平战结合，实现非警务事项的分流和大联动机制建设，确保规范处置和当事人与警察权益的双重保障，形成警察处警的“三度”即办案温度、办案力度和办案美誉度的有机结合，让公安机关切实为百姓尽到保护和服务的双重义务。

四、特定区域治安防控

特定区域治安防控始终是社会治安治理的重点所在，其治理效果直接关系社会治安稳定大局。如何联系区域实际，针对性强化火车站、汽车站、地铁、机场、营运码头等公共交通场所和交通工具安全维护，有效适应社会治安形势发展和反恐防范的需要，成为当前须时刻关注和亟待解决的问题。大连铁路公安处法监支队金成瑞支队长介绍了大连火车站派出所创新治安防控体系的情况，提出科技助力、多方合力、提升内力的治安防控体系建设思路，介绍了实际运行效果。如新建、整合站内、周边的监控资源，实现了全高清覆盖无死角；整合数据资源，积极与车站、管内旅店、商铺等相关单位联系，将车站售票信息、旅客进站信息、旅客住宿信息、商铺旅客支付信息等收集到派出所，形成信息互联合力，有效避免信息孤岛现象；搭建“连铁公安”微信公众号平台，探索集服务、侦查、宣传等功能于一体的“互联网+警务”新模式；探索人像识别应用，配套安装人像识别系统，自动比对重点关注对象并自动报警；统筹协调社会治安综合治理各主体共同参与车站治安治理。此外，大连火车站派出所还积极与地方公安派出所、特警、站前综合执法、轨道公交、大连站、站内及周边商铺等单位、人员协调，结合各自特点，齐抓共管，共担职责，扬长避短，形成治理合力；强化队伍自身内涵建设，提升业务素质，强化责任意识，加大考核力度，充分调动民警工作积极性，提高派出所打击、防控工作质量。

河南省公安厅机场公安局治安消防科和指挥情报中心负责人柳帅杰警官介绍了新郑机场治安防控的情况，分析了机场治安面临的新形势新问题，认为应当仔细分析研判当前反恐防范形势，细化严密机场立体化治安防控体系。沈阳铁路公安处赵丹所长提出建构路地公安联合共治机制，认为应当结合铁路公安点多线长的特点，整体规划车站以及铁路沿线的治安防控，制定设计翔实的管控方案、安保方案等，密切与地方公安日常社会治理过程中的工作协作与配合，互通有无，以细节取胜。

五、特殊人群治安管控

特殊人群的服务和管理是维护和保障区域社会安全的基础性工作。建立健全特殊人群服务管理新机制，有效消除当前特殊人群服务管理中存在的弊端，提升公安机关人口服务管理能力，对于维护特殊人群合法权益、减少社会危害、保障区域安全具有十分重要的现实意义。华东政法大学刑事司法学院副教授王瑞山博士通过分析2013年至2017年上海市S区检察院审查起诉的未成年人案件，总结出来沪未成年犯罪者的一些特征，如缺乏完整的基础教育，文化水平低；家庭经济条件不好，留守儿童占比高；涉罪的来沪未成年人抚养问题比家庭结构问题更为突出；盗窃、伤害、抢劫犯罪比例较高；冲动型犯罪心理占主导，共同犯罪多等。王博士认为，出现这些问题的原因在于抚养者缺乏相应的教养意识和能力，学校学习的失败以及过早地辍学减少了他们对学校的依恋甚至导致他们排斥学校，交往对象的转变导致来沪未成年人非正式的社会控制削弱等方面，而户籍、居住、经济条件等客观条件影响着来沪未成年人在上海的生活质量，进而影响到他们的人格养成。王博士提出应当着力解决生存条件改善与人口调控的矛盾，立足服务、负起责任，将来沪未成年人纳入治安防控体系以有效预防未成年人违法犯罪；提升父母的教养意识和能力，改善来沪未成年人成长条件；推行全面教育，注重心理健康，促进未成年人养成健全人格；开展公民服务项目，丰富社区内健康娱乐活动，及时干预不良交往等。

河南省公安厅监管总队张文启警官介绍了看守所、拘留所、强制隔离戒毒所和收容教育所等公安监所被监管人员权益保障的基本情况，认为公安监所虽然已基本实现了公安部制定的“被监管人员基本医疗需求得到保障、被监管人员患重大疾病得到及时救治和医护人员、医疗用房和医疗设备配备满足工作需要”三项建设目标，但仍然存在医疗卫生基础设施简陋、医疗设备匮乏、医护力量薄弱、医疗水平低下等问题，提出公安监管场所与同级卫生部门指定医院实行的“院所协作”方式以及由当地财政部门将公安监所医疗卫生专业化所需费用列入预算指定向协作医院拨付的“政府购买医疗服务”模式，为保障被监管人员合法权益提供了有力支撑。

六、危险物品治安管控

随着国家法治化进程的推进，近年来，《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国枪支管理法》《民用爆炸物品安全管理条例》《烟花爆竹安全管理条例》等法律法规相继出台或修订完善。《危险化学品目录（2015版）》《易制爆危险化学品名录（2017年版）》《管制刀具分类与安全要求（GA 1334-2016）》等与危险物品管理相关的国家和行业标准相继实施。但社会治安治理创新同时也要求危险物品管理创新，要求管理理念、管理方法、管理标准等与时俱进、适时调整，要求危险物品本体技术革新，以增强管理的针对性和精准性。

北京警察学院张瑞萍教授强调民用爆炸物品和枪支弹药管理工作不仅关系着社会公共安全和大局的和谐稳定，而且直接关系着人民群众的根本利益和国家的长治久安。相关科研院所、从业单位以及生产管理部门多年来对雷管技术的研发投入了大量人力和物力，积极开展技术革新，不断进行产品的更新换代，提高了雷管、枪支本体的安全性和雷管起爆技术的可靠性，也为危险物品管理的警务创新工作提供了强有力的技术支撑。如电子雷管技术的革新和推广应用，不仅大大提高了雷管的本质安全，而且也为民用爆炸物品管理模式的科技创新奠定了坚实基础。对于公安机关公务用枪管理的警务创新，张瑞萍教授认为，公安机关只有深刻认识公务用枪管理警务创新的必要性和现实意义，认真分析当前形势对公务用枪管理工作的新标准、新要求，充分运用现代科学技术，改革管理手段，改进管理模式，积极推进公安机关公务用枪管理的警务创新，才能依法规范和完善公务用枪管理工作，真正发挥公务用枪的作用，提高公务用枪信息化、科技化管理水平，提升公安机关规范执法能力和战斗力，进而有效遏止暴恐犯罪活动的发生。

铁道警察学院郜杨副教授分析了小微企业危险化学品和易制毒化学品的安全监管问题，指出企业自身管理不规范、接触化学品人员多且素质参差不齐、监管部门多、监管难度大、监管水平低等众多原因决定了小微企业使用的各类危险化学品和易制毒化学品存在较高的安全风险。认为公安机关应在精准排查，确认关于危化品、易制毒化学品及行业、单位信息的基础上，不断优化管理措施和管理程序，建立综合服务管理平台，对各类化学品进行统一综合管理，完善各类化学品的动态管理和全过程管理，加强宣传教育，发挥企业和从业人员的积极作用，实现从根本上预防和治理违法行为，化解不安全因素，降低风险，维护公共安全。

湖北警官学院盛虎副教授则对湖北农村烟花爆竹安全管理现状进行了分析，认为当前农村烟花爆竹产品管理存在非法来源多、产品质量没有保障、物流非法运输、管理部门力量不足且互相推诿扯皮等问题，而宣传工作“高、大、上”，不接地气，也难以起到应有的宣传效果，尤其是基层监管组织监管作用缺失成为制约农村烟花爆竹安全管理的重要因素。认为应当加强以监管为主线的综合治理，因地制宜、对症下药，管理部门加强协作、资源共享，相关职能部门以销售企业及零售商为抓手，齐抓共管，有效提升烟花爆竹治安治理效果。

江苏警官学院黄超教授作了“炸药精确监控新进展”的专题发言，分析了非法制造炸药屡禁不止、截留私用现象严重、人员聚集公共场所炸药监管手段落后等现阶段炸药监控中存在的现实问题，提出了使用炸药化学标记物、标记中子法检测箱包内炸药、使用无线射频识别（RFID）技术等炸药监控新方法，为民用爆炸物品的精准管控提供了有效路径。当然，新技术、新产品的推广应用存在接纳的过程和周期，很大程度上取决于行业主管部门和主管人员的管控理念。炸药监控新方法的推广应用也存在没有强制性标准、推广难，强制性标准制定周期长，涉及多部门、协调有难度，射频电子标签监控需要建立相关网站、适用难度大等制约因素。