宿迁市宿豫区农业水价综合改革效益分析和经验启示

宋成武

（江苏省宿迁市宿豫区水务局，223800，宿迁）

一、基本情况

宿迁市宿豫区是2013—2014年国家农业水价综合改革试点区。地处江苏省北部，位于淮河流域下游，属于黄泛冲积平原；境内河流纵横，受季风气候影响，年内雨量分布极不均衡。宿迁市宿豫区全部耕地归属国家大型灌区来龙灌区范围内，灌区灌溉水源主要是通过井头翻水站抽引南水北调东线经京杭大运河输送的长江水或淮河水。灌区总耕地面积57.9万亩（1 亩=1/15hm2，下同），有效灌溉面积52.5万亩，现状灌溉面积48.4万亩，节水灌溉面积33.2万亩，高标准农田示范区7.9万亩。主要干、支渠系已全部进行防渗处理，斗渠防渗处理率达到60%以上，斗渠（含）以上渠系水利用系数达到0.75以上，末级渠系水利用系数为0.62左右。

农业水价综合改革前宿豫区存在的主要问题有：制度针对性不强，农户缺乏节约用水的自律意识，农业水价制度范畴的定价、核算、调价、补贴等运行机制不健全；由于实行“按需定供”的供水模式，农户节水意识普遍较低；由于末级渠系缺乏计量设施，“按亩分类收费”的水价制度助长粗放用水，形成上游供水、下游排水，灌区节水改造效果并不十分显著。

二、改革主要做法

1.抓组织体系，“三个明确”保障改革工作有序推进

①明确工作责任。成立由区政府主要负责同志任组长的农业水价综合改革试点工作领导小组，以水利、财政、物价、农业等部门和乡镇为成员单位，分解落实改革任务，并建立联席会议制度，形成各负其责、合力共为的工作格局。

②明确改革目标。根据农业水价综合改革要求，结合宿豫区农业用水现状，确定了用水总量下降20%、农民用水负担只减不增的目标，以目标倒逼改革任务落实。

③明确具体方案。宿迁市宿豫区政府将农业水价综合改革列为年度重点工作和重大改革任务之一，精心编制改革实施方案，确定工程总量、经费保障、节点要求、具体措施等，并严格按照方案有序推进各项改革工作。

2.抓关键环节，“三项机制”保障改革任务有力落实

①建立“水量”监控机制。一是优选计量设施。综合考虑各类计量设施技术参数、价格、信息采集方式等因素，采用明渠流量计、电磁流量计等智能化设施，并装配信息采集分析软件，实现用水信息实时监控、即时发布。二是优化设施布局。坚持既满足供水计量、又方便末级渠系管理的原则，重点在泵站出水口、斗渠首和部分农渠首设置量水设施，最小计量单元达到30亩。三是确定计量方法。制定农业用水计量确认办法，明确具体确认程序，设计规范表式，保证了计量的精准度和数据的真实性。

②探索“水价”调控机制。一是分区确定水价。将改革区分为自流灌溉区、提水供水区、经济作物区、土地流转区、回归水利用区5种类型，根据不同用水类型制定用水定额、水价标准和节水奖励政策，形成 “一区一价”。二是科学测算水价。成立水价测算工作组，通过业内外调研和综合分析，合理测算水价标准。根据农业不同门类和用水规模，分类计价、分档定价、超额加价。三是政策调节水价。建立精准补贴和节水奖补制度，控减农民用水负担，引导节约用水。改革4年来，先后安排节水奖励基金200万元、精准补贴资金750万元。通过综合施策，实现防止水价低造成浪费和防止水价高增加农民负担的 “双防”目标。

③创新“水权”分配机制。一是培育水权分配主体。以行政村和斗渠水文边界灵活划分管理范围，先后组建了32个农民用水户协会，通过完善协会运行制度，充分发挥协会分配“水权”的主体作用。二是明确水权分配方式。制定改革区水权分配办法，明确年度用水总量指标和分配指标，将项目区用水量指标（水权）分配至农民用水者协会，再由农民用水者协会将水权分配至用水户。三是落实设施管护责任。按照“产权明确、权责统一、管理民主”的要求，将改造完成的末级渠系工程使用权移交给农民用水者协会，由协会对渠系工程、量水设施进行日常管护，所需经费全额纳入水价成本。

3.抓宣传引导，“三个强化”保障改革合力有效形成

①强化政策宣传，提高改革知晓率。利用各种宣传媒介广泛宣传农业水价综合改革的意义、目标和任务，提高农民对政策的知晓率，增强他们自觉参与改革的意愿。

②强化效益宣传，提高群众参与度。坚持将田间工程和计量设施具体数量公示到组,工程效益宣传到户，发动群众争当义务监督员，并聘请群众代表全程监督工程建设，以规范透明消除阻力、保证质量。

③强化科技宣传，提升农民科学用水能力。向农民宣讲农作物用水量、用水时间和用水方式与作物产量的关系，引导农民改变传统用水习惯，促使由被动节水转向自觉节水。

三、改革成效分析

宿迁市宿豫区实际完成改革面积6.3万亩，总投资6 910万元，主要资金来源为国家农业水价综合改革投资和灌区节水改造续建配套等涉农投资，增量投资强度为1 097元/亩；建设内容包括提水泵站工程、渠道防渠工程、渠系整理工程、计量设施建设以及灌溉管理制度（成立农民用水者协会、建立精准补贴和节水奖励基金等）建设等。

通过“制度建设+工程建设”两项措施协调推进农业水价综合改革，取得的主要成效为：改革前水稻亩均用水量710 m3，通过灌溉管理制度建设，实行定额控制和奖罚措施，改革后水稻亩均用水量512 m3，即通过农业水价综合改革的制度建设，实现亩均节水198 m3；通过工程建设，提高渠系防渗水平，渠系水利用系数从0.582提高到0.615，实现亩均节水23 m3；两项措施助推农业节水灌溉，亩均节水达到221 m3。

由于改善了农业生产条件，通过田间工程配套缓解了 “最后一公里”问题，完善了“旱改水”种植体系，水稻亩均增收132 kg。

主要效益分析计算如下：

1.可定量经济效益

按供水成本节约计算：渠系全成本水价0.1731元/m3，渠系运行维护水价0.1003元/m3，亩均节水效益分别为38.25 元/亩、22.17 元/亩。按照南水北调东线江苏段出洪泽湖水价0.29元/m3测算，节水效益达到64.09元/亩。

按粮食增产效益计算：2016年改革区水稻亩产632 kg，对比相应农业生产条件年份的2011年，亩均增产132 kg，按市场平均价格计算，亩均增产效益为85.8元/亩。

按可定量经济效益估算，宿豫区农业水价综合改革亩均节水、增收、减排3项经济效益达到115元/亩以上，按增量投资强度1 097元/亩评价分析，以“制度建设+工程建设”助推农业水价综合改革投资效益显著。

2.非定量间接效益

①缩短了渠系供水时间。消除了阻水、抢水现象，首轮供水时间由改革前的15天左右减少到7天左右；既节省了农业劳动时间，方便并提高了农民外出务工收入，也促成了灌溉供水单位与村组、农户之间的和谐。

②提高了灌溉水费收取率。水费收取率由原来85%提高到95%以上，相应提高了农业水价“补本”水平。

③实现了农户自律灌溉管理。成立了农民用水者协会，强化了末级渠系农户管理责任，减少了设施损毁，解决了田间工程的管护问题，改善了国家（集体）投资建设和农户（用水户）管理的关系，实现了“建管并重”。

④培养了农户灌溉节水意识。通过实行超定额累进加价制度，农户节约用水意识明显增强。

⑤为农业水权转移提供了条件。农业灌溉实行计量供水，由于量的规定和价的落实，有利于理顺工业用水价格，为农业水权转移提供了补偿条件。

四、经验启示

①由于灌区水系条件和工程布局的差异，使得不同灌区间存在无法类比的供水成本，即使同一灌区内也存在不同的供水条件而产生成本差别。从国家、省、市县财政对农业供水全成本水价的补贴要求分析，应该对各类型灌区进行合理分类，以确定各级财政的补贴水平和责任分工。同一灌区内也应该围绕供水条件、供水水效、水源状态等因素进行供水区域划分，制定差别而均衡的水价体系，既体现与供水成本的匹配，也体现个体水价对供水产生的公共成本的分摊与承负补偿。

②水利工程水费的收缴与管理体制应并入农业水价综合改革体系进行协调推进。水利工程水费是农业水价的一部分，其调整方向、收费规模、上缴管理等都与农业水价综合改革相联系，并直接影响农业水价综合改革政策的具体落实。虽然农业水价综合改革的有关文件已经要求将水利工程水费（原水费用）列入生产费用进行价格管理，但水利工程水费已经形成较为完善的收缴体系，将提水的机电费与水利工程水费合并改革的制度风险较大。

③灌区分类供水形成的分类水价实行成本监审和行政审批具有必要性。依靠供需双方协商机制形成水价，存在供水方被动性约束等因素的制约，而依靠市场机制的调节又与农业供水产出的低效现实不相适应。实行政府定价、协商定价或政府指导价，都必须进行成本监审或成本核查。

④农户承担的终端水价实行行政限价审批具有可试点性。通过加密末级渠系供水计量设施，可以有效实现终端用水计量，在实施基本水价的前提下，可试点终端水价行政限价审批办法，以利于供水部门结合末级渠系管理责任，实施终端水价的动态管理。

⑤实行定额考核与调高水价相结合的“依价补本”模式具有可操作性。农业水价综合改革导向的目标是促进农业节水，缓解水资源供需矛盾的约束。实现农业节水的根本措施是多元的，节水工程建设、农业耕作制度变革等都直接影响农业用水量的考核。调高农业水价作为经济措施，必须与耕作土地的用水条件相结合，按亩制定用水定额，实行总量控制，并融入“依价补本”的调价政策，可以体现惠农促稳的施政目标。

⑥多渠道筹集“精准补贴”和节水奖励基金，支持农业水价综合改革成果的持续增效具有迫切性。农业是弱质性产业，产出低的特点决定惠农政策将成为我国的长期国策之一。通过政策刚性约束，多渠道筹集农业用水的“精准补贴”基金，通过“花钱买机制”实施农业节水奖励支持政策，应该有效地与农田水利建设资金等专项投入统筹协调，细化绩效考核和投资分配办法。

⑦农业水价综合改革导向思路是完善灌区引水工程和计量设施建设，辅以农民用水合作组织的自律管理，创设农业水价的形成、考核、调整与控制制度，从而依靠提高农业定额外用水价格，依靠价格杠杆促进农业节水。从宿豫区农业水价综合改革的调研成果分析，种植农业的用水户对超定额用水加价并不敏感，原因在于人均耕地仅1.6亩左右，亩均水价负担虽然占亩均种植收入的5.9%左右，但仅占人均年收入的0.5%，农民从事务工收入提高，降低了农业水价杠杆的调节效应。

[1]宋成武.宿豫区农业水价综合改革试点经验和持续推进方向 [J].中国水利,2016(14).

[2]宋成武,张允良,崔延松.协调推进农业水价改革的实现机制和路径分析—基于江苏省宿迁市宿豫区的改革经验[J].水利发展研究,2016,16(1).

[3]宋成武.宿迁市宿豫区农业水价综合改革试点效应和难点分析 [J].江苏水利,2015(10).

[4]张允良,王绍民,王雷,崔延松.宿迁市宿豫区农业水价综合改革实施路径分析[J].中国水利,2015(6).

[5]张允良,王雷,崔延松.试点农业水价综合改革:宿豫的探索[J].中国水利,2015(2).

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