灌区末级渠系管理模式可持续性生计评价研究

李呈辉，李思文

(河南省人民胜利渠管理局，河南 新乡 453002)

目前，灌区灌溉面积约占中国耕地面积49%，是全国总量75%粮食和90%以上的经济作物生产基地。20世纪80年代以来，随着中国的经济发展，农村劳动力的转移、农村税费改革及“两工”的取消，在灌溉管理上面临着一系列的问题，比如灌溉面积萎缩、灌溉系统及附属建筑物老化失修、灌溉导致生态环境恶化等。为了解决这些问题，中国启动了水管单位体制改革，将排涝和防洪等公益性服务交给水管理单位负责，在灌区末级渠系管理方面实行灌溉由集体管理向农民组织或其他实体管理转变的方式，将灌溉系统的管理权移交给由用水户组成的管理组织机构。同时，世界各国也面临同样的灌溉管理困境和推行灌溉管理改革。因此，关于灌区末级渠系灌溉管理转移的研究成为当前主要热点之一。

一般来讲，国外将灌溉职责转移给农民用水者协会情况居多。HEARNE等[1]认为水资源集权管理的开发和水分配制度过度依赖于公共机构，水管理绩效低于私人部门，结果证明是不那么令人满意。BOWEN等[2]灌溉工程评价研究表明，灌溉水的使用效率低且与灌溉无关的水费寻租行为造成了工程使用实际所收到的利益远远低于计划利益水平。YERCAN[3]比较土耳其Gediz流域农业用水者参与灌溉管理前后的灌溉方案，认为灌溉用水是公共池塘资源，用水者协会、合作社、农协等用水者组织接替政府管理职责是良好的解决办法。STACEY[4]认为将灌溉系统运营和维护的职责交给农民的参与式灌溉管理，有效地促进了供水成本的较大回收。DINAR等[5]认为灌溉改革包括用水者参与和灌溉机构改革两个方面内容，农民的参与程度与效果，往往会决定用水协会成功与否以及灌溉改革的成败，但成立用水户协会而不进行机构改革的话，也必定要失败。VERMILLION[6]基于土地改良地区联合会的案例研究表明农民参与和农民组织的加强是实现农业可持续发展的必备条件。JOHNSON[7]认为用水者收取的水费已能够满足用水者用于系统运行与维护方面的支出，用水者协会在灌区末级系统的运作与维护方面取得了成功。武华光等[8]根据中国灌区末级渠系发展现状及存在问题的原因分析，认为末级渠系产权改制和农民用水户参与式灌溉管理是解决目前末级渠系管理低效的最优方案。王金霞等[9]研究认为需要建立强有力的制度和政策环境，保障用水者参与的长久效益，才能实现农户的有效参与，否则水管理制度改革中的农户参与会流于形式。穆贤清等[10]研究表明虽然灌区农民用水者协会有效地促进了灌区末级渠系管理提升，但由于权利转移不充分，会限制灌区农民用水者协会的进一步发展。

综上所述，国内外学者对灌区末级渠系灌溉管理及运行权转移的方案、制度进行了系统的研究,并提出了用水者参与管理末级渠系管理中存在的问题及相应对策。目前各种灌区末级渠系管理模式已运行了20多年，仍然缺乏可靠的方法对各种管理模式进行有效地评价。本文探讨了灌区末级渠系管理模式的可持续性生计评价体系，量化了灌区末级渠系管理模式的评价标准，对提升灌区末级渠系管理效益具有重要的科学意义。

1 灌区末级渠系管理模式的可持续性生计评价指标体系构建

生计是谋生的方式, 灌区末级渠系管理模式可持续性生计包含为末级管理组织生存和发展所需的能力、资产及从事的活动。根据生计的内涵, 结合保证灌区末级渠系良性运转机制及保障高效节水的原则, 将可持续性生计评价转化为对渠系末级管理组织的生计目标实现和功能转换程度评价。在对灌区末级渠系运行效果调研的基础上,确定工程管理水平、用水管理水平、组织管理水平、财务管理水平以环境管理水平为灌区可持续性生计评价的主要内容(见表1)。

(1)工程管理。灌区末级渠系工程管理是可持续生计的基础，完整的工程体系及配套建筑物是完成灌区灌溉服务必备的条件，因此，将其作为灌区末级渠系可持续生计的基本指标，反映这一指标有工程完好率及工程配套率。

表1 灌区末级渠系可持续生计评价指标、目标值及权重Tab.1 Evaluation index system, target value and weight of sustainable livelihood of the last canal system in irrigation area

(2)用水管理。用水管理主要任务是保证适时适量供给农作物用水，提高灌溉水的利用率，保障灌溉系统科学运行。内容包括水源供水情况分析和预测，用水计划正确地编制和执行，水量合理调配，田间灌水组织，并通过灌溉试验，改进灌水技术，节约用水。用水管理是灌区末级渠系用水的核心。依据河南省灌区当前生产条件，主要选取灌溉水保证率、灌溉水分生产效率、田间水利用系数、节水灌溉面积占总灌溉面积比例4个指标。

(3)组织管理。组织管理主要内容包括管理体制、机构设置、人员配备、规章制度建设、职工培训等。组织管理是灌区末级渠系节水高效运行的保障，考虑到灌区末级渠系的任务主要是保障有效利用灌溉水资源，所以选取节水灌溉制度制定与执行程度和用水户参与灌溉管理的比例2个指标。节水灌溉制度制定与执行程度是灌区末级渠系用水的组织制度保障，用水户参与灌溉管理的比例是衡量灌区末级渠系人员配备情况。制度和人是灌区末级渠系高效运行的根本。

(4)财务管理。财务管理主要工作是实行企业化管理，合理计收水费。由于末级渠系为准公益性服务组织，营利不是灌区末级渠系管理组织的目标，但维持其正常运行需要合理的经费支出，也是灌区末级渠系管理的关键。目前，灌区末级渠系管理组织的运行来源经费为水费，因此选取成本水价到位率和水费收取率2个指标来评判灌区末级渠系管理组织财务管理指标的运行情况。

(5)环境管理。环境管理是灌区末级渠系管理的前提，指为了严格控制新的污染，对可能影响环境的灌区末级渠系管理行为评价。综合评判灌区末级渠体系管理的结果，主要是农业非点源污染，选取环境满意率和化肥使用量2个指标来评价灌区末级渠系的环境管理。

(6)评价指标目标值的确定。灌区末级渠系可持续性生计评价指标的目标值必须遵循工程完好、用水有保障、能有效促进节水和高效用水、管理组织经营良好、促进灌区末级渠系环境可持续五项原则,也就是说, 灌区末级渠系首先应达到未改革前的水平，在此基础上进一步确保灌区末级渠系的长远生计。为此, 参阅有关国家灌溉管理的有关规范中关于高效用水的有关指标, 结合问卷调查结果并参考相关统计数据, 综合分析确定灌区末级渠系管理水平的目标值(见表1)。

2 研究方法

基于灌区末级渠系的指标体系设计, 应用以下模型评价得到灌区末级渠系可持续性生计的综合指数:

(1)

(2)

式中：Sj为区域j模式末级渠系管理可持续性生计的综合指数；Zij为区域j的第i项评价指标的实际值；Mij为区域j的第i项评价指标的目标值；Wi为第i项指标的权重。

评价指标体系权重的确定采用系统工程定性与定量相结合的层次分析法。根据本文评价需要和调查结果的情况, 设置5个一级指标和 12 个二级指标，各评价指标权重采用专家咨询和层次分析相结合的方法确定(见表1)。

3 结果与分析

3.1 研究数据来源

灌区末级渠系管理模式发展不均衡，各个灌区模式各有代表性。为此，主要选择河南省灌区末级渠系改革试点单位梅山灌区作为用水者协会管理模式代表，该灌区共有用水者协会115 个，实际控制面积8.36 万hm2，参与农户数量149 627 户；选择人民胜利渠灌区作为灌区专管机构延伸的灌区末级渠系管理模式，调查灌区管理机构15个，实际控制面积1.25 万hm2，参与农户数量24 498 户；陆浑水库灌区作为乡村管理模式代表，调查村镇管理模式11个，实际控制面积0.43 万hm2，参与农户数量5 365 户。按照抽样调查要求，在确定灌区末级渠系样本区域后抽取10个作为样本进行分析，以保障样本可靠性。

3.2 灌区末级渠系管理可持续性生计分类评价

(1)工程管理。末级渠系完好率方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸三种灌区末级渠系管理模式分别为 0.68、0.58和 0.65, 分别完成目标值的 97.1%、82.9%和 92.9%；末级渠系配套建筑物完好率方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸3种灌区末级渠系管理模式分别为 0.8、0.7和 0.75, 分别完成目标值的 100%、87.5%和 93.8%；数据显示,在农村费改税后,有专门管理组织的末级渠系工程管理尽管有一定衰弱,总体而言工程管理保持良好。其中用水者协会对末级渠系工程管理最为有效，专管延伸的管理模式次之，村镇管理模式最差(见表2)。

表2 不同灌区末级渠系管理模式工程管理情况Tab.2 Project management of different irrigation area final canal system management mode

(2)用水管理。灌溉水保证率方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸3种灌区末级渠系管理模式分别为 0.64、0.62和 0.48, 分别完成目标值的 85.3%、82.7%和 64%；灌溉水分生产效率方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸三种灌区末级渠系管理模式分别为 0.94、0.89和 0.95 kg/m3, 分别完成目标值的 94%、89%和 95%；田间水利用效率方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸3种灌区末级渠系管理模式分别为 0.63、0.55和 0.6, 分别完成目标值的90%、78.6%和85.7%；节水灌溉面积占总灌溉面积的比例方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸三种灌区末级渠系管理模式分别为 0.33、0.14和 0.38, 分别完成目标值的 66%、28%和76%；以上数据显示灌区末级渠系专管延伸的模式能更有效地促进用水管理(见表3)。

表3 不同灌区末级渠系管理模式用水管理情况Tab.3 Water use management situation of management mode of final canal system in different irrigation areas

(3)组织管理。末级渠系节水灌溉制度的制定与执行程度方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸3种灌区末级渠系管理模式分别为0.17、0.1和 0.25,分别完成目标值的17%、10%和 25%；用水户参与灌溉管理比例方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸三种灌区末级渠系管理模式分别为 0.8、0.56和 0.6,分别完成目标值的100%、62.5%和 75%；节水灌溉制度的制定与执行是灌区末级渠系组织管理的重要手段，3种模式的节水灌溉制度的制定与执行程度均较低，一方面与目前灌区普遍存在的水价按亩计费的水费收取方式有关，另外一方面说明我国目前农业用水模式和高效节水管理模式有很大差距，各种灌区末级渠系管理模式未能发挥组织管理的功能(见表4)。

表4 不同灌区末级渠系管理模式组织管理情况Tab.4 Organization and management of management mode of final canal system in different irrigation areas

(4)财务管理。由于目前灌区农业水价由河南省政府统一制定，水价均未达到终端水价标准。在成本水价到位率方面,用水者协会、村镇管理和专管延伸三种灌区末级渠系管理模式分别为0.72、0.54和 0.41, 分别完成目标值的72%、54%和 41%；末级渠系水费收取率方面,用水者协会、村镇管理和专管延伸三种灌区末级渠系管理模式分别为0.9、0.75和 0.68,分别完成目标值的94.7%、80%和71.6%；数据显示,在农村费改税后,有专门管理组织的末级渠系水费征收工作整体保持良好，但在完成成本水价目标方面有一定的差距，目前的灌区末级渠系管理组织可持续性发展程度一般(见表5)。

表5 不同灌区末级渠系管理模式财务管理情况Tab.5 Financial management of management mode of final canal system in different irrigation areas

(5)环境管理。在环境满意率方面,用水者协会、村镇管理和专管延伸3种灌区末级渠系管理模式分别为0.78、0.75和0.82,分别完成目标值的78%、75%和 82%；末级渠系农药化肥使用率方面, 用水者协会、村镇管理和专管延伸3种灌区末级渠系管理模式分别为0.07、0.05和0.08,分别完成目标值的35%、25%和40%；数据显示,在灌区末级渠系组织管理下，环境总体达到良好状态(见表6)。

表6 不同灌区末级渠系管理模式环境管理情况Tab.6 Environmental management of management mode of final canal system in different irrigation areas

3.3 灌区末级渠系可持续性生计综合评价

采用构建的指标体系和提出的评价模型,采用式(3)计算灌区末级渠系可持续性生计的综合指数。

(3)

式中：Ai=∑Bjαj，εj、αj分别为一级和二级指标权重，具体计算结果见表7。

表7 灌区末级渠系可持续生计评价结果 %

从表7可以看出，末级渠系管理组织在灌区管理中发挥了积极作用，3个类型的末级渠系管理组织评价综合指数均在60%以上，其中用水者协会综合指数达到了74.64%。5类评价指标中，以工程管理评价指标最高，均超过了85%，其次为用水管理，组织管理指数最差，均不足50%。数据表明，以上3种灌区末级渠系管理模式在农村税改制度后，补位了灌区末级渠系工程管理和用水管理，发挥了积极作用。但以上3种管理模式在组织管理和环境管理方面仍有不足，说明现有的管理模式对灌区末级渠系节水管理和环境管理方面仍存在严重缺位问题。

4 结 论

尽管灌区末级渠系管理问题得到了社会的广泛关注，灌区末级渠系得到了一定程度的维护，末级渠系管理组织的生计得到保障, 但可持续性发展的目标并没有完全实现，尤其是经营管理、高效节水和促进环境可持续发展等方面仍滞后于农业发展的需求。因此，从保障灌区末级渠系可持续性生计的角度, 应建立和规范灌区末级渠系管理模式的运行体制；建立多元化的投入机制，增加末级渠系改造的投入，积累物质性资产和保证农民增收增效；建立样板，加强宣传，提高干群应用灌区末级渠系管理模式的积极性；积极开展培训，提高灌区末级渠系管理组织成员的技术水平；加强监督与考核，促进末级渠系管理模式的健康发展。可持续性生计评价结果和灌区末级渠系基本情况吻合度较高, 客观地反映了构建灌区末级渠系管理模式可持续性生计评价指标体系和量化标准的可信度和可行性。灌区末级渠系可持续性生计进行评价采用定性及定量结合的方法，有效地反映了灌区末级渠系管理组织生计发展状况, 能及时对灌区末级渠系管理模式创新进行客观评价。