变弃土弃渣为土石资源缓解城市渣土围城困局的思考

刘 宇 ，税创新，韩国平

（1.湖北省宜昌市水利技术推广服务站，443000，宜昌；2.宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法支队，443000，宜昌）

2015年12月深圳市恒泰裕工业园渣土收纳场滑坡事故造成69人遇难，暴露出城市弃土弃渣这一巨大隐患。随后，多家媒体对北京、深圳、济南、南京等多个城市弃土弃渣问题进行了调研报道，以“渣土围城”这一词形象地描述出很多城市面临的困境。在国务院精简行政许可事项大背景下，水土保持方案许可成为水行政主管部门保留下来的行政许可事项之一。弃土弃渣处理是水土保持方案的重点和难点之一。以湖北省宜昌市为例，就建设项目弃土弃渣处理现状、存在问题和解决思路进行分析并提出相关建议。

一、城市建设项目弃土弃渣处理方式和存在的主要问题

由于历史原因，宜昌市缺少统一规划的弃渣场，大量弃渣都是被建设单位直接交给土石方开挖承包商处理，在利益的驱使下，违法违规弃渣现象多发。从2014年开始，为加强城市生态保护，宜昌市逐步强化了城市建设项目水土保持管理。笔者从事水土保持工作数年，结合宜昌实际和与其他城市交流的经验，总结城市建设项目弃土弃渣主要处理方式和存在的问题。

1.政府规划并建设弃渣场，但难以满足市场要求

很多城市诸如北京、广州、深圳、武汉、南京等都是由政府规划并建设弃渣场。但据媒体报道，2008年10月，深圳市当时最大的一处渣土受纳场运营，不到4个月，其约2 400万m3的库容基本被填满；2008—2015年，济南市44处建筑垃圾倾倒场已经陆续填满闭坑，可用的仅有9处。目前全国很多城市基础设施建设如火如荼，弃渣场建设难以满足市场需求，因而即便在政府规划建设弃渣场的城市，违法弃土弃渣现象依然不断出现。

2.建设单位自建渣场，监管维护不到位存在安全隐患

一些大型建设项目通常自建并管护渣场，如高速公路、水库大坝、工业园区建设等。另外，城市里一些高校、公园、大型楼盘建设等因其土地充足，弃土弃渣还可用做堆砌假山，弃土弃渣问题一般都容易解决。但城区大量中小型建设项目土地有限，自建渣场成本过高，弃土弃渣问题难以解决。

建设单位自建渣场存在巨大的安全隐患，从深圳市恒泰裕工业园山体（实为渣土受纳场）滑坡事故可见其危害性。事实上，众多弃渣场就是一颗颗定时炸弹，因而建设单位需要承担长期的监管维护责任。每年汛期，宜昌市翻坝高速、宜巴高速等遗留下来的数个渣场都是防汛重点监控对象。

3.不同建设项目互相平衡弃土弃渣，有的违背水保方案随意偷弃

甲单位有弃土弃渣要处理，乙单位需要土石料，互通有无实现土石方平衡，这也是目前宜昌市水土保持方案采用较多的方法。对于自身难以建设渣场的项目，通常是与其他需要土石方的建设项目单位签订弃土弃渣合作协议，但由于信息沟通机制不健全，以及建设单位考虑成本、管护责任等因素，这类协议常常不易达成，或者成为一纸空文，一些建设单位在拿到行政许可批文后违法弃土弃渣。监管中我们发现，很多建设单位并不会按照水土保持方案处理弃渣，而是将弃渣交给土石方开挖承包商处理，一些土石方承包商将弃渣偷弃至郊野、山沟、河道、水库等地。2014年笔者随单位到深圳市调研，深圳市水务局坦言他们水政执法8成以上工作内容都是处理水土保持违法弃渣案件。

4.弃土弃渣用作土石资源，渣场二次利用中可能造成水土流失

在建设项目面临弃土弃渣难题的同时，大量城市建设项目却需要土石资源，为开采土石而新建的取料场和采石场对生态构成巨大破坏，更衍生出一系列环境和社会问题。弃土弃渣和土石资源就是同一种物体，比如隧洞等开挖的石方是重要的碎石原料，而表土是很好的植被恢复土壤。一些弃渣场数年后又会被开挖，但值得注意的是，这些渣场的弃土弃渣二次利用虽然减弱了安全隐患，但很多渣场常常是被破坏性地开挖，造成水土流失的同时还可能造成新的安全隐患。

二、对策建议

1.解决方案

仅靠新建弃渣场满足不了弃土弃渣要求，而且还会带来后期管护、安全隐患等诸多问题。很多人也意识到弃土弃渣就是土石资源，但问题是很多城市都缺乏有效的手段来实现这一想法。在此笔者提出解决方案：利用信息化手段，推动“弃”和“需”之间的平衡，从城市全域角度来实现土石方的大平衡，减少最终的弃土弃渣，实现对环境的保护。具体来讲，即由政府来推动建立统一的土石资源调配中心，构建信息平台，帮助各建设单位来实现“弃”和“需”的平衡，并在此过程中强化土石分类化、资源化管理，最大程度地实现土石资源化流转并减少弃渣数量；同时做好土石资源流转中的临时保护工作，并对最终的弃土弃渣做好规范化存储和管理，确保弃渣场安全。

2.具体措施

初步设想中的土石资源调配中心包含三部分：信息平台，土石资源流转仓储基地，规范化弃渣场。

（1）构建信息平台，协调各建设项目土石资源，实现土石方大平衡

城区所有建设项目，有弃土弃渣要处理或者需要土石资源的，向土石资源调配中心申报，由调配中心统一调配。土石资源调配方式有两种，第一种是由调配中心提供信息，各建设单位自行运输，但此方式可能难以杜绝偷弃等现象，且不同建设单位间依然会存在一些纠纷；第二种是由建设单位提交土石资源调出和调入申请，由调配中心统一运输，运输车辆既可以是调配中心自有车辆，也可通过招标、政府采购等方式由具备资质的土石运输公司提供，如此还可以使城区土石运输更为规范，实现有效监管。通过信息平台统一调配，可在城市全域范围或局部片区实现多个建设项目土石资源供需基本平衡，对于多出或缺失的土石资源，可通过其他方式进一步完善应对措施。

（2）科学规划城区土石资源流转仓储基地

一定时间段内各建设项目弃土弃渣量和土石资源需求量可能不同，另外，土石资源还存在表土、石渣、土石混合体、淤泥、建筑垃圾等不同类别，各建设项目需求也不同。所以需要科学布局几处土石资源流转仓储基地，用于临时存储多余的土石资源，并做好分类存储、水土流失防护等工作。加强土石资源分类存储利用，表土可以用于城区绿化用途，石渣可用于路基敷设、场地平整、石料加工等，土石混合体可用于场地平整等，淤泥可用于绿化用土肥料来源、建筑砖瓦原料等，建筑垃圾可以用于垃圾填埋场填土、场地平整等。同时，这些流转仓储基地既可以是永久的，也可以是临时的，可以根据相关规划调整位置，当有需求的时候，短时期内也可转化为建设用地，实现土地增值。

（3）高标准建设规范化弃渣场

对于确实多出的弃渣，由调配中心建设高标准弃渣场，切实做好渣场的安全、水土保持、生态恢复等工作。对渣场弃渣同样要做好分类工作，作为储备土石资源库，一旦需要即可开采。建设单位自建的渣场基于成本等原因普遍存在安全不达标、生态恢复难等问题，点多面广的渣场就是一颗颗定时炸弹。而由土石资源调配中心统一规划建设的渣场必须经过科学选址、严格审批、安全设计和严格施工质量，因此这些渣场具备数量少、安全可靠、管理到位等优势，通过土石资源调配中心严格管理，有利于水土流失防治和生态恢复等。

三、效益分析

1.社会效益

土石资源化将减少最终弃渣量，使管理更加规范，降低渣场安全隐患。弃土弃渣处理规范到位，可减少偷弃现象，净化市容市貌，减轻弃土弃渣对河道水库的侵占和淤积，保护城市水环境，减轻防洪压力。同时，利于水行政主管部门作出更为合理可行的水土保持方案行政许可，降低行政风险；帮助建设单位更方便地处理弃渣和提供土石资源，更好地体现政府服务理念。

2.生态效益

减少土石资源开采对山体造成的破坏，加强城市山体保护。减轻弃土弃渣对生态环境造成的水土流失、植被破坏、环境污染等不利影响。目前很多城市面临“渣土围城”困境，笔者所在的宜昌市正在创建国家生态文明先行示范区，评价体系对水土流失面积、水土流失治理率、矿山生态环境破坏恢复率等均有着严苛要求，如果能够走出一条渣土资源利用的新路，必将为城市生态文明建设添色。

3.经济效益

弃土弃渣资源化，对社会来讲就是巨大的经济效益。就建设单位而言，无论是自建渣场、弃渣外运抑或购买土石资源，不但手续复杂，还需要付出不小的开支，且相关责任难以厘清。将土石资源交由调配中心统一调配，缴纳的费用由政府合理定价，不会增加建设单位负担。调配中心可通过收取合理费用、资源出售等创造经济效益，还可利用自身便利条件做好场平等工作，实现土地升值，在创造巨大间接效益的同时还可为政府带来一定收益。

[1]党维勤,等.城镇化进程中水土保持技术防治措施体系及其作用 [J].中国水利，2014（22）.