洪泽湖管理能力建设研究

吴晓兵

（江苏省洪泽湖管理委员会办公室，223100，洪泽）

一、洪泽湖及其管理与保护基本情况

1.基本情况

洪泽湖为我国第四大淡水湖，位于淮河下中游结合部，江苏省淮安、宿迁两市境内。洪泽湖湖面辽阔、资源丰富，是淮河流域洪水的主要调蓄湖泊和淮河下游地区重要的水源地，同时也是南水北调东线工程的主要调节湖泊，在防洪保安、农业灌溉、城乡供水、交通航运、水产养殖以及维系生态平衡等方面发挥着不可替代的重要作用。《江苏省洪泽湖保护规划》确定洪泽湖江苏省保护范围内面积为3 704 km2，保护范围线长1 006 km；蓄水保护范围面积为1 780 km2，保护范围线长521.3 km。

2.管理与保护工作开展情况

（1）管理体制演变

（2）清除非法圈圩

2012年9月，江苏省防汛防旱指挥部发出《关于加强洪泽湖非法圈圩非法养殖清除执法工作的通知》，在省防办、省水政监察总队以及省水利厅工管处等部门的正确指导和地方各级政府的大力支持下，截至2016年3月，洪泽湖 372处、7.88万亩（约 5 253.3 hm2）的非法圈圩清除工作全部完成，恢复洪泽湖调蓄库容1亿多m3。

（3）打击非法采砂

2014年，江苏省水利厅、省交通运输厅、省公安厅和省海洋与渔业局联合发布洪泽湖骆马湖禁采通知。2016年，组织400多次高强度集中打击行动，立案319起，依法扣押盗采采砂船141条次，强制拆解98条，洪泽湖滞留采砂船由567条减少到470多条。

（4）查处非法建设项目

长期以来，在高额利润的驱使下，部分不法分子在洪泽湖管理与保护范围内铤而走险，未经许可开展建设项目。近年，省水利厅在洪泽湖管理与保护范围内先后查处了航道挖掘、风电开发、光伏项目、圈圩养殖等各类非法建设项目10余起，有效遏制了洪泽湖非法建设行为。

（5）实施洪泽湖网格化管理

2016年4月，省洪泽湖管理委员会第一次全体成员会议讨论并通过了《洪泽湖网格化管理实施意见》，将洪泽湖蓄水范围线内的区域划分为455个网格，其中圩网区网格125个、敞水区网格330个，制定了《洪泽湖网格化管理考核办法》《洪泽湖网格化管理分级分类处置办法》《洪泽湖网格化管理工作奖惩指导意见》《洪泽湖网格化管理巡查办法》等4项配套管理制度。2017年1月1日，洪泽湖网格化管理方式正式实行。

例如，于夏季，湿度以及温度相对较高的条件下，肉毒梭菌的生长及繁殖速度会大幅度加快，导致牛羊的染病时间缩短，最终致使牛羊出现肉毒梭菌中毒的症状。于冬季或者早春时节，大气温度较低，牛羊机体的免疫能力较弱，尤其是在羊食用了霜冻的草料以后，其消化道中的腐败梭菌繁殖速度将大幅度提升，进而导致外毒素产生，最终致使羊快疫。基于病原微生物和气候变化的双重影响下，牛羊幼崽出现急性传染性脑炎的可能性也会大幅度增加。

二、洪泽湖管理能力现状调查

1.管理队伍人员数量不足

目前洪泽湖的管理与保护实行统一管理与分级管理相结合的模式，省水利厅为洪泽湖管理与保护的省级部门，省洪泽湖水利工程管理处和省洪泽湖管理委员会办公室受省水利厅委托代行洪泽湖管理与保护职能。淮安市的洪泽县、盱眙县、淮阴区和宿迁市的泗阳县、泗洪县、宿城区等6县（区）水行政主管部门负责本地区内的洪泽湖管理与保护范围，其中有2县管理的洪泽湖蓄水保护范围线均较长，根据《洪泽湖网格化管理实施意见》，需分别配备网格长35名和41名，但目前配备的人员远远不足。

2.空间管控能力不足

目前，沿湖6县（区）从事洪泽湖管理与保护工作的基层管理单位办公地点大多远离湖泊，临近湖区的湖泊管控基地只有3个，且目前的管理站点分布不够科学合理，整个洪泽湖未形成系统有效的管控站网。根据《江苏省省管湖泊能力建设规划》，在洪泽湖需要布置2个省级和9个市县级临近湖区的管控站才能满足洪泽湖管理工作的基本需要。目前6县（区）的洪泽湖管理工作人员从工作地点到湖区执行工作任务需耗费较长时间，且湖区没有固定的补给和休息站点，不利于巡查湖泊以及违法案件及时有效处置。

3.管理装备不足

根据《洪泽湖网格化管理实施意见》，从2017年1月起，洪泽湖实行网格化管理，每个圩网区网格由1名网格长负责巡查监管，每周巡查频次不少于3次。按此要求计算，全年完成全部圩网区网格巡查任务需要20 250次，而2016年洪泽湖涉湖省、市、县全年仅开展巡查1 000余次。如遇大风、暴雨等异常天气时不能外出巡查。目前洪泽湖基层管理单位共配备了15艘巡查小型艇、4艘中型艇、1艘大型艇，无法满足管理工作需要。同时，现有巡查艇已使用多年，抗风浪性能差、老化现象严重，巡查人员安全得不到保障。

4.湖区网络通信条件差

由于洪泽湖湖区面积大，移动通信信号覆盖弱，加上水面折射干扰，很多区域是通信盲区，给管理工作带来不便：一是发现涉湖违法行为时，信息不能迅速传送；二是在湖区开展巡查、执法工作时遇到大风、暴雨等异常情况时，得不到及时救援；三是进行巡查和现场监管时，坐标定位、违法点查找等较为困难。

5.监测科研能力不足

目前洪泽湖湖区已经通过卫星照片、航空照片等遥感图像展开了变化点监测，但由于卫片数据源的精度不高，无法发现小面积违章项目，而且卫片、航片有延时性，基本都是在违法行为发生形成一段时间后才被发现，导致管理工作较为被动。

虽然目前洪泽湖已经开展水质、水生态等监测工作，但由于没有现场实验室，水样和水生生物标本要远送南京、淮安等地的专业实验室进行检测，易导致样本变异，致使监测结果发生偏差。湖泊科学研究需要大量的基础数据，由于条件缺乏，该类基础研究开展得很少，管理部门不能很好掌握湖泊各项指标的变化情况。

三、提升洪泽湖管理能力的建议与思考

1.能力建设建议

（1）加强管理队伍建设

依托江苏省洪泽湖管理委员会的平台，在现有法律法规框架范围内，以“依法履职、强化监管、创新机制、提升能力、形成合力”为目标，进一步深化洪泽湖管理与保护制度改革，创新管理机制，整合市县水行政主管部门的人力资源，强化洪泽湖管理与保护的队伍建设，加强管理人员的培训，努力提升洪泽湖管理能力。

（2）加强管控能力

建立布局合理、功能完备、立体高效的洪泽湖管控站网，在洪泽湖周边建设省级管控站2座（湖东湖西各1座）、市县管控站9座（泗洪县3座、盱眙县2座、其余4县区各1座），以满足洪泽湖管控需要，实现“管控有力”的管理目标。

（3）提升巡查能力

按照洪泽湖巡查工作需求，每个管控站配备满足工作要求的巡查艇、巡查车辆、巡查终端等管理装备，同时可以采用无人机等，设备提高现代科学技术手段和产品在巡查工作的应用，提升工作水平和工作效率。

（4）提高视频监控能力

在洪泽湖重点区域和违法行为多发区域设置必要的视频监控点，进行全方位、全天候监控。考虑到洪泽湖周边供电和网络布设现状，监控点前端设备可采用风光互补形式供电，视频信号可采用无线方式传至市县管控站，市县管控站通过光缆传送至省级管控站。巡查车、船等可根据需要设立移动监控点。

（5）增强移动通信覆盖

经移动通信公司专业测试，目前洪泽湖湖区移动通信信号覆盖存在问题，少数地区没有语音通信信号，距离岸边较远的水域没有移动网络信号。建议沿洪泽湖周边增设部分移动通信基站，完善网络通信，做到语音通信湖区全覆盖，重点区域有数据通信信号。

（6）提高科研和检测监测能力

结合省级管控站建设，建立洪泽湖科学研究站，充分利用现代科学技术，全面提升湖泊基础数据的获取能力，开展水质、水生态监测、分析等科研工作，依托现有江苏水利网络数据中心，建立洪泽湖湖泊数据分中心，并在此基础上建立洪泽湖湖泊健康预警系统。

2.需要遵循的原则

全面系统、统筹兼顾。统筹省级管控站和市县级管控站基础设施建设项目，在科学、适用、经济、高效、合理的原则下安排建设内容，严格控制重复建设，发挥有限资金的最大效益。

合作共建、资源共享。按照省管湖泊、省统一管理与属地管理相结合的原则，省级管控站建设由省级财政投入，市县管控站建设由省级、县级财政合理分担，省财政给予补助。充分利用公共信息资源，促进资源广泛共享和深度开发利用。

科学先进、适度领先。充分利用现代科技手段，全面提升洪泽湖管理装备的先进性，积极采用信息技术的最新成果，不断提高湖泊管理的现代化、信息化水平，确保管理队伍始终能够适应形势发展和实际工作需要。

3.设计建设中需注意的问题

一是方案设计单位的选择。洪泽湖管理能力建设是一个跨行业、跨专业的系统工程，湖泊管理能力建设既要掌握水利行业的政策、方针和水利基本建设的法律法规等，又要掌握计算机、网络、移动通信等软硬件的功能、技术指标以及设备选型要领，更要具备河湖生态、遥感监测以及水质监测的专业知识等，因此要慎重选择方案设计单位。

二是公共资源的使用。现代科技的发展为提高湖泊管理能力特别是监测能力提供了条件和支撑，也为湖泊管理与保护现代化和信息化提供了多种途径。在洪泽湖管理能力建设

研究过程中，曾经面临对于视频监视、无线对讲以及视频会议等系统建设，是自建还是使用公共系统资源的选择问题。这些选择牵涉初期建设投资规模和后期系统运维的经费问题、系统组成复杂程度问题以及系统运行后的维护问题，越多使用公共资源就意味着系统组成的简化、系统运行维护费用的增加和自行维护工作量的减少，但不利于湖泊管理单位管理水平的提升、管理人员业务能力的提高以及今后系统功能的进一步开发利用。

[1]洪泽湖志编撰委员会.洪泽湖志[M].北京：方志出版社，2003.

[2]刘劲松，戴小琳，吴苏舒.基于河长制网格化管理的湖泊管护模式研究[J].水利发展研究，2017（5）.

[3]唐荣桂，郑福寿，吴晓兵.洪泽湖网格化管理探索[J].江苏水利，2017（3）.