国外公共图书馆理事会制度对我国的启示研究述评

2018-01-29吴凯

图书馆研究与工作 2018年3期

吴凯

（中国国家图书馆北京 100081）

1 引言

理事会制度是公共图书馆法人治理结构的核心。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》明确要求公共图书馆等公益性文化事业单位建立以理事会为主要形式的法人治理结构。《中华人民共和国公共图书馆法》第二十三条“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，就我国公共图书馆管理体制改革提供了指导意见。最早的图书馆理事会制度始于1848年的美国波士顿公共图书馆，从国外百余年来的实践经验来看，建立理事会制度是最能够“吸引有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”的法人治理结构。而国内公共图书馆理事会制度的试点才刚刚起步，以副省级以上公共图书馆为例，截止到2017年10月，我国47个省级和副省级公共图书馆中，仍有四成以上的图书馆未建立理事会，已建立理事会的图书馆普遍存在运行效果欠佳、实际作用有限等问题，仍需进一步借鉴国外公共图书馆理事会制度设计和运行实践中的有益经验，探索出既符合我国公共图书馆事业发展需要，又具备管办分离、精干高效、规范合理等特色的理事会多元治理运行机制。

近年来，国内学术界已就该议题进行了相关研究，一是关于国外公共图书馆理事会制度设计的研究，着重介绍国外公共图书馆理事会的立法依据、职能定位、组织框架、议事程序，理事会成员的任免与构成、责任与义务等；二是关于国外公共图书馆理事会制度的运行实际与履职情况研究，从理事会对外发布的理事会章程、理事名单、理事会议的召开频次与会议纪要等内容入手评价其实际运行效果；三是关于中外公共图书馆理事会制度设计与运行特点的比较分析；四是关于国外公共图书馆理事会制度治理经验的归纳总结及其对国内的启示研究。本文将重点梳理有关国外公共图书馆理事会制度对我国的启示研究类文献，从制度认识、法律保障和设计运行等层面展开分析，以期对国内公共图书馆理事会制度设计和运行实践产生一定的借鉴作用。为全面收集有关国外公共图书馆理事会制度对我国的启示研究类文献，笔者利用中国知网（CNKI）网络期刊总库、优秀硕士博士学位论文库、中国重要会议论文全文数据库和中国重要报纸全文数据库作为文献源，以“图书馆”并含“理事会”或者“理事”或者“法人”或者“治理”或者“启示”等关键词的组配为主题检索词，在获取全文的过程中，通过浏览题名、摘要、关键词、正文和引文信息对检索结果进行筛选，最终获得中文研究文献共计30篇（截至 2017 年 11月30日）。

2 制度认识

部分文献重点研究了国外公共图书馆理事会制度的起源、成因、演变与发展，从历史溯源角度分析了政府、图书馆、社会力量等利益相关方在公共图书馆理事会制度的创立与发展过程中观念的演化与角色的转变，可大体归纳为如下几点启示。

2.1 立足于我国现实需要

刘晓玲[1]认为对国外公共图书馆理事会制度的借鉴应回归到改革的初心，不能简单照搬国外模式，要立足我国现实，确保制度理论的科学性和实践的可操作性。蒋永福[2]归纳了图书馆理事会制度在西方国家运行成功的首要原因便是牢固的观念传统。他认为理事会制度兼具民主精神和民意基础的特点迎合了国外民众摆脱政府直接行政控制的观念取向，是被普遍接受和认可的管理决策模式，而这一点与我国现实情况并不相符。胡海荣[3]认为美国公共图书馆理事会制度与美国国情相适应且具有自身历史传统，对我国公共图书馆而言，理事会制度的设立要以发挥公益属性和社会效益为最终目的，分析其特点，结合其优势，坚持循序渐进原则，从易到难，逐步改革试点理事会制度。杨瞳[4]通过中美图书馆理事会制度比较研究认为我国图书馆应根据国情，结合各地的具体情况，设置有特色的图书馆理事会制度。

2.2 明确相关方的职责

许蕴茹[5]参考波士顿市政府对图书馆的管理模式，建议理事会处理好与政府和图书馆的关系。政府方面，认为政府的职能转变与角色定位是理事会制度设立的关键，建议在政府与图书馆之间设立理事会管理机构。图书馆方面，认为当前我国公共图书馆“行政化”思想过重，一方面要转变观念认可理事会的价值，另一方面要积极在理事会机制下提升图书馆服务的水平与质量。曲蕴和马春[6]认为要认清理事会制度下，政府与理事会之间是一种以政策和法律为纽带的契约关系，并非纯粹的领导与被领导关系。其还建议理事会要与图书馆执行层明确划分权责，各司其职。孙慧明[7]分析了新加坡国家图书馆管理局特殊的法人治理及其理事会，认为理事会存在的必要性基于如何界定我国各地公共图书馆事业主管单位和图书馆之间的关系。路阳和张雪峰[8]以埃及亚历山大图书馆为例，建议借鉴该馆的管理模式，由政府授予理事会、馆长和监事会相应的决策权、执行权和监督权，实现图书馆的有效管理。

2.3 重视社会力量的参与

马玲[9]认为图书馆理事会的成长离不开良好的社会环境和坚实的民意基础，政府有责任强化公民的图书馆意识，提高对图书馆的认知度与支持度。如新加坡社会对普遍实行法人治理机制的公共图书馆热情度较高，从人才、技术、资金等方面给予支持，美国联邦和地方政府则通过实施税收政策引导社会力量资助图书馆。王铮[10]介绍了美国早期城镇图书馆发展历程中个人、社团、协会等社会力量参与图书馆建设的情况，认为理事会制度设计要根植于具体的社会环境之中，广泛吸纳社会民间力量。杨瞳[4]建议政府应加强社会宣传，普及图书馆相关的文化知识和公民享有的文化权利，使民众能主动参与到图书馆的管理之中。冯佳[11]以波士顿公共图书馆为例，认为该馆理事会的发展与社会力量的支持紧密相连，民间的捐助能有效发挥理事会相关委员会成员的才能，更能有效解除图书馆发展的后顾之忧。胡海荣[3]则重点介绍了美国公共图书馆基金会制度的成功经验，认为图书馆设立基金会是促进事业可持续发展的有力举措。

3 法律保障

部分文献从国外公共图书馆理事会制度的立法基础研究入手，介绍了有关国家公共图书馆理事会制度立法保障体系的组成内容、演变过程和本土化特征，并总结出以下若干启示。

3.1 加强图书馆立法建设

刁霄宇和高波[12]以美国犹他州图书馆法为例，认为该法内容全面、可操作性强且不断修订完善，建议我国借鉴其做法，建立以图书馆基本法及相关法律条款为核心，以地方图书馆法及行政法规为辅的图书馆法律法规体系，同时该法明确规定图书馆理事会是犹他州图书馆的管理机构，对理事会相关的条文规定十分细致。赵益民和普蕊[13]调研了美国、英国、法国、澳大利亚、日本和韩国图书馆理事会制度的政策法律保障体系，建议我国尽快制定图书馆专门法，将设立理事会制度明确写入法律并作详细的阐释。冯佳[14]分析了美国各州图书馆理事会制度有关的立法依据，该国从联邦到州建立起了一整套完善的法律体系，确保了理事会的行为有法可依，建议我国一方面积极倡导专门法的出台，另一方面从其他行业相关法中寻求完善理事会治理的依据。马玲[9]分析了英国和新加坡国家图书馆法定机构的性质，认为法定机构是图书馆进行法人治理的强力保障，建议通过立法赋予图书馆法定机构地位。

3.2 制定配套政策法规

赵益民[15]介绍了美国、印度、日本等国的图书馆管理模式，认为除图书馆专门法的必要保障之外，还应重视图书馆有关的规章制度的建设，如制定各级各类图书馆章程、行业规范、组织规程、治理准则等来指导并提升图书馆的管理水平。冯佳[14]介绍了美国新泽西州等图书馆理事会专门制定理事会操作规章的做法，认为精细化建章立制的图书馆管理理念为理事会相关工作的开展奠定了坚实的基础，值得我国图书馆理事会借鉴学习。刘晓莹和陈汝南[16]对比分析了中美两国地方性图书馆法规或行政规章的情况，建议我国应重视制度条款的可操作性，如细化理事会成员的构成，明确其责任与义务等。同时还建议我国已成立理事会但未出台理事会章程的图书馆，在有关部门和专家的指导下，尽快将制定图书馆理事会制度实施细则提上议程。叶旻[17]以美国马萨诸赛州为例，介绍其州图书馆理事会制度的法律保障，除州图书馆法外，州图书馆理事会还通过制定理事会法规来规范图书馆资源服务和项目标准，制定图书馆工作相关政策来调控和引导系统的运作和发展。

3.3 修订完善法律法规

杨家骆[18]分析了美国布鲁克林公共图书馆理事会立法保障体系，认为其图书馆立法高度重视立法实施效果的做法值得借鉴，建议根据图书馆事业的发展趋势和民众需求来及时调整立法。王铮[10]回顾了美国公共图书馆从19世纪中期出现后运行至今经历的立法层级不断提升、法律体系不断健全、法律效力不断扩大的历史过程，认为图书馆的法律规范需不断调整以满足图书馆的现实需要。杨琪[19]介绍了美国公共图书馆理事会在引入战略管理、科学制定战略发展规划方面的做法。以美国公共图书馆协会编制的《公共图书馆战略规划指南》为例，其从20世纪80年代开始至今已编制了6版，体现了图书馆战略规划的制定紧跟时代发展、不断调整完善并兼顾前瞻性和可行性的特征。冯佳[20]则以俄亥俄州图书馆理事会制度的发展为例，介绍其经历了170年的漫长历史，屡次变更并最终形成当下较为成熟的制度。

4 设计运行

部分文献侧重于研究国外公共图书馆理事会制度设计与运行实践，详细概述了国外公共图书馆理事会制度的职能定位、组织架构、议事规则、决策监督机制，理事的任免与构成、责任与义务、评估与培训，理事会制度下决策层、管理层与监督层之间的关系等内容，并得出几点启示。

4.1 明确理事会职能定位

赵益民[15]认为图书馆理事会制度的实施首先要解决的是理事会定位问题。目前国内已设立理事会的定位处于多样化状态，应进一步加强对理事会制度的认知，明确其定位。徐引篪、盛小平和黄颖[21]认为借鉴美国图书馆理事会管理经验，我国各种类型图书馆应该分别建立相适应的图书馆理事会，其职能定位是对图书馆进行管理和监督。张汝昊、魏凌煦和江向东[22]通过研究大英图书馆法人治理，建议在设定理事会的性质与相关权力时，确保其在整个图书馆运行和发展决策中占据主导地位。

4.2 合理设置理事会架构

蒋永福[23]认为合理设置理事会组织机构是理事会开展工作的基本组织保障，他以美国波士顿公共图书馆理事会为例，介绍了理事会执行委员会、咨询委员会和各类型专业委员会设置的模式。崔丽[24]以新加坡国家图书馆管理局良好运作的组织机构为例，介绍了其理事会设置编制委员会、财政委员会、国家图书馆咨询委员会、公共图书馆咨询委员会、创新及科技咨询委员会、国家档案馆咨询委员会等的经验做法。王晴[25]则介绍了国外图书馆理事会常务委员会和特殊委员会的组成模式，常务委员会负责图书馆日常事务的决策管理，特殊委员会根据特殊事务增设以应对突发事件。李大玲和杨琪[26]介绍了英国国家图书馆的组织架构，其通过设立建设项目委员会、薪酬委员会、审计委员会等机构来保障理事会的专业性和高效运作。

4.3 完善理事会人员结构

许蕴茹[5]通过分析美国公共图书馆理事会人员组建情况，建议理事会的组建遵循几个原则：一要广泛代表社会各阶层利益；二要有责任心，热衷于图书馆事业；三要按程序和标准选人。柴赟[27]介绍了南澳大利亚图书馆理事会理事人员组成来源广泛、决策科学合理、公益性和独立性强等特征，建议大力倡导奉献精神，吸引管理经验丰富、专业素养高的人才加入图书馆理事会。徐引篪、盛小平和黄颖[21]建议严把图书馆理事关，明确理事的人数、构成与个人素养，还应加强理事的继续教育培训和自我评价体系建设。冯佳[14]介绍了美国许多州通过发布“理事指南”来明确理事的职能定位，规范理事相关工作的做法，为图书馆理事队伍如何提升科学决策水平提供了参考。冯佳[28]还专门介绍了美国公共图书馆理事教育培训机制与内容，建议我国公共图书馆在推行理事会制度中，应高度重视理事的教育培训，加强区域间联动，博采众长，共同提升理事的能力与水平，从而实现图书馆的高效治理。

4.4 规范理事会议事流程

张汝昊、魏凌煦和江向东[22]认为理事会会议的有序进行重点在于规范议程设置。建议一要规范会议频次，二要规范会议准备程序和会议内容结构，从而提高会议的效率和质量。赵益民和普蕊[13]认为图书馆理事会制度应追求科学、民主的议事决策模式，可采取“会议商讨、投票决议”的形式，做好会前、会中和会后3个阶段的充足准备。蒋永福[23]建议理事会会议制度必须遵循平等协商、自由发言和程序民主原则。会议决议实行多数表决原则，会议形成的决议文件须由会议召集人签名生效。

4.5 健全理事会内外监督机制

杨家骆[29]认为理事会制度的实施应逐步建立和完善失误追究制定、绩效考核制度和信息公开制度，拓宽社会公众参与公共图书馆管理、运行和监督的渠道，构建内外结合的图书馆理事会监督机制。赵靖[30]介绍在美国公共图书馆中，理事会既是监督者也是被监督者，内外监督机制的构建将为我国公共图书馆理事会的稳定发展提供保障。马玲[9]以大英图书馆为例，介绍该馆理事会每3年与政府签订拨款协议，其中明确设定图书馆重要产出和考核评价标准。此外，每年还向议会递交财务报表、接受外部审计等，建议借鉴其经验，注重理事会绩效评价和内外监督体系的构建。路阳和张雪峰[8]介绍了亚历山大图书馆在财务审计、薪酬分配、人事制度等方面开展绩效评价与内外部监督的做法，建议我国公共图书馆理事会注重信息公开、财务审计、绩效考评和奖惩等方面的制度化建设，接受来自理事会、政府、社会等各方面的监督。

5 结语

结合制度认识、法律保障和设计运行3个层面的研究主题分析，有关国外公共图书馆理事会制度对我国的启示研究类文献呈现出几大特征：一是从研究视角上，重视运用历史学、经济学、管理学、社会学多学科来透析国外理事会制度的历史、现状与未来发展；二是从研究维度上，既有纵向分析理事会与政府、社会各界等各层级的关系，又有横向分析理事会制度环境下图书馆决策层与执行层、监督层之间的关系；三是从研究方法上，注重综合国外单个或多个公共图书馆理事会制度设计的案例分析、国内外相关公共图书馆理事会情况的比较研究、国外公共图书馆理事会实施运行的经验总结等方法。基于此，有关国外公共图书馆理事会制度对我国的启示研究成果较为丰富、内容较为详实，具备一定的参考价值。

从研究的发展趋势来看，应进一步拓宽研究主题的覆盖面，建议从这几个方面入手：一是加强已建立理事会制度的国内公共图书馆的情况调研，全面分析各馆理事会制度运行的问题与不足，为进一步开展国内外比较研究奠定基础；二是深入加强国内外理事会制度设计与运行实际的比较研究，尤其注重国内外情况现状差异背后的成因分析；三是引入国外公共图书馆其他管理制度与运行机制的启示研究，如分析公共图书馆总分馆制本土化的经验；四是将研究对象从美国、英国等研究较集中的国家适当转移至金砖国家和“一带一路”沿线主要国家，参考与我国发展阶段相近和地缘环境相似的有关国家的公共图书馆理事会制度设计与运行情况。

[1] 刘晓玲.我国公共图书馆实行理事会制度探析：以中美对比为视角[J].图书馆建设,2014(8):17-20.

[2] 蒋永福.论公共图书馆法人治理结构[J].图书馆学研究,2011(1):40-45.

[3] 胡海荣.美国公共图书馆的理事会制度与基金会运作[J].图书馆研究与工作,2017(6):9-12.

[4] 杨曈.中美图书馆理事会制度比较研究[D].哈尔滨:黑龙江大学,2016.

[5] 许蕴茹.谈我国公共图书馆法人治理结构的建立和完善：基于中美公共图书馆治理结构的比较分析[J].图书馆,2015(1):59-63.

[6] 曲蕴,马春.国外公共图书馆法人治理政策研究及运行实践[J].图书馆杂志,2016,35(11):9-13.

[7] 孙慧明.新加坡国家图书馆管理局法人治理结构观察与思考[J].图书馆理论与实践,2016(9):11-13.

[8] 路阳,张雪峰.亚历山大图书馆法人治理结构研究[J].图书馆建设,2016(10):13-16.

[9] 马玲.国外图书馆法人治理结构建设特色与启示[J].图书馆工作与研究,2015,1(9):53-56.

[10] 王铮.美国早期城镇图书馆组织治理制度考察[J].情报资料工作,2016,37(5):17-22.

[11] 冯佳.国外公共图书馆理事会制度及启示：以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例[J].图书馆建设,2010(6):93-97.

[12] 刁霄宇,高波.美国地方性图书馆法研究：以《犹他州图书馆法》为例[J].图书馆学研究,2015(23):74-79.