高校自治背景下贫困资助政策体系的问题研究

吕思菁

（上海立信会计金融学院，上海 201209）

一、背景

自国务院发布《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》以来，教育改革的呼声强烈，其目的是建立健全各高校、中职校贫困生资助政策体系。《意见》内容涵盖了“奖、助、贷”等多元资助手段，其中“奖”指国家奖学金与国家励志奖学金，涉及的行为主体是行政机关、学生与学校，“贷”指的是国家助学贷款，另涉及银行。近年来，各项改革文件表明政府简政放权、大学自治、保障学生权利的内容达到空前的高度。在校府关系转型的背景下，如何规范贫困资助政策及其落实有待解决。由于在资助过程中涉及多方主体，相关文件繁杂又多为概括性规定，导致各主体的权利与义务紊乱，在实施过程中产生诸多问题——如高校权责比例不当、贫困生权利得不到救济。从理论层面界定该体系中各方主体的法律关系变得尤为重要。

因此，本文就贫困资助政策体系的若干问题，基于高校法律地位的变化，结合法理与法律文本，以法益、法律关系、权利与义务的实施为逻辑脉络展开论述。

二、高校贫困资助的立法现状

首先，从宪法上来看，高校贫困生受助的权利是一项综合性的基本权利。《宪法》第十四条、四十六条规定确定了贫困生受教育权、物质生活与文化生活应予保障。基本权利是公民应该享有的对生活的最低限度的保障，其内涵随时代的发展也在不断变化。近代资产阶级革命时期，基本权利被认为是对自由权的保障，20世纪初期向平等权、社会权发展。因而，贯穿始终的该种法益的背后是对人之所以为人的尊严的恪守，越过历史发展之初对人类物质生存的保障，贫困资助应是现阶段实现基本权利核心价值的必要保障之一。

其次，从立法现状来看，上位法精神难以落实。在法律方面，法律仅作出了原则性规定，各级政府无法依照具体法律规定予以落实，如《教育法》第三十八条：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。”在行政法规方面，2014年《社会救助暂行办法》的颁布属立法上的进步。然而单独一章的“教育救助”未对贫困生救济途径予以规定，也未明确各方权责。在政府部门规章方面，2017年9月实施的《普通高等学校学生管理规定》为规范学生与高校权利、义务方面做出了重大贡献，该规定明确赋予贫困生受助的权利与救济的权利。然而从“管理法”向“控权法”转型的过程中，规定存在一些局限性，诸如部分指导性条款缺乏法律强制力，权利救济方面渠道狭窄、难实施等问题有待解决。在行政规范性文件方面，也存在同样问题。

最后，值得注意的是，随着高校职权的扩大，高校依照学校章程治校，大学章程法律效力之变化产生争议。基于大学自治的立场，有学者认为，由于高校章程具有法的权威性与法的可诉讼，因而具有“法”的属性。由于章程并非法律渊源的一种，虽然以学校为范围具有普遍的约束力，仍不能被认为有法律地位。只有当高校独立的自治地位被确立，章程负有法律效力才成为可能。目前来看，能够在一定程度上保证章程合法合理的途径是学生申请对学校具体行政行为予以救济的同时做一定的审查。

综上所述，高校贫困资助作为基本权利的保障与国家重要政策，体现了贫困生资助立法健全的必要性。由于目前没有单独的部门法，贫困资助又分散在各位阶不同的法律规范当中，存在高位法没有规定权利如何救济、低位法中各主体权责不协调的问题，须建立健全宪法与司法上的救济途径。从宪法层面来说，应当积极建立以法律为主的制度体系，并设立专门的违宪审查机构。从法律层面来说，贫困生资助的行政立法、行政给付行为与行政救济应正当化、制度化。

三、资助政策中各方法律关系与权责

（一）高校、政府与学生之间的基本法律关系

1.高校与政府间贫困资助法律关系

校府关系的演进从计划经济背景下的校府一体化，至改革开放后的领导与被领导的关系，至“十三五规划”以来，政府简政放权，高校依法自治。

根据《财政部、教育部、中国人民银行、银监会关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》及相关文件，政府为高校完善校内配套政策措施提供了指导性的意见。虽然政府要求建立校内的教师监管与问责制度，但是具体落实的自由裁量权已交由高校，政府仅在该过程中起到引导与监督的作用。以学生申诉委员会为例，根据2017年《普通高等学校学生管理规定》，学校就助学贷款与奖助学金申请纠纷可以经由这种途径解决，而行政复议与诉讼不予受理。且不论这种处理的适当性，事实上，法律已赋予了高校依法自治的权利。

由此，在基本的受教育权乃至教育资助问题上，国家对高校授权的传统理论无法适应发展现状，“自治性行政主体”的概念应被确立。“自治模式”下的高校所享有的权力来源于一定范围内成员的让渡，这种让渡的权力通过学校的章程体现，因而从本质上不同于国家权力。在各项资助政策中，基于高校自治的理念，政府与学校间的法律关系应当为监督与被监督的关系,学校也应当享有独立承担行政责任的地位。

2.高校与学生间贫困资助法律关系

没有救济便没有权利，通过贫困生权利救济的视角，能够发现现行高校的法律地位。从法律法规方面，法律及司法解释没有对受教育权的救济途径作明确的规定。如《行政复议法》第六条第九款：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。”另外，《关于规范行政案件案由的通知》将“教育行政管理”列为行政案件案由的一种，但在受教育权上并未作进一步的规定，贫困生受助权方面的界线更加含糊。从司法实践方面，法院将学校作为行政主体的情况集中在“决定录取、决定退学、开除、学历与学位证书”。在与学生受教育权有直接联系的问题上，高校与学生之间就受教育权的核心问题当属教育行政关系。目前就“奖、助、贷”方面的纠纷，学生可以通过向学校申诉的途径，或向学校所在省地级教育行政部门投诉，但不得行政复议和行政诉讼。如：2012年，中国政法大学学生就奖学金纠纷向法院提起行政诉讼被驳回。因此，高校与学生实际的法律关系有待完善，从应然的角度，高校与学生间贫困资助法律关系当属行政法律关系。这种行政法律关系是一种特殊的行政法律关系，在高校自治的范围内，如何使校内救济公正化、司法化是接下来的现实问题，在校内救济无法完全保障学生权益的情况下，仍应给予学生行政诉讼的权利。

3.政府与学生间贫困资助法律关系

政府与学生之间的关系与高校、学校之间的关系发展状况恰恰相反，传统的政府完全掌握教育行政权，而今起引导、监督的作用，教育行政机关仅处理核心的受教育权问题，对于贫困资助，行政给付法律关系被淡化，一般不与学生产生直接的纠纷问题，更多是作为监督行政法律关系的主导一方。

（二）具体制度中的各方权责

1.贫困生认定制度

贫困生认定是各项资助的前提，也是整个体系中的基础。贫困生认定制度中涉及学校、学生与民政部门。家庭经济困难学生的认定不同于贷款问题与资金发放问题，不涉及拨款问题，主体相对清晰。在认定程序中，虽然各法律法规未明确学校对贫困生认定的主体资格，但从规章的其他类兜底条款，以及学校实际享有并对后续的资助经费管理与发放权来看，应推定学校完全享有这项行政确认权。在这一过程中，学生家庭经济情况证明由民政部门出具，民政部门的行政确认是高校进一步认定的前提，两者的职能紧密联系。

因此，由于各地方学生资助管理中心已初步完成了高校与地方政府一体化逐级评级，贫困生认定机制可以做如下优化：民政部门与高校建立贫困生档案信息共享平台。可以进一步纳入各高校与民政部门关于贫困证明情况的网络对接。在推动简政放权的同时，一方面作为行政确认主体的双方能够明确各自责任，另一方面操作透明化可以减少不公允现象。

2.奖助学金制度

这里的高校奖助学金主要是指由中央与地方政府共同承担的国家奖学金、国家励志奖学金与国家助学金。在奖助学金制度中应厘清如下问题：（1）政府财政拨款是否属于行政给付，高校是否受行政委托。（2）高校在自治过程中对学生的资格认定是否界定为独立的行政确认。（3）高校如何承担相应的责任，即学生权利如何救济。概言之，所有问题都指向高校“自治权”与责任的限度。

首先，政府为行政给付主体，高校受政府行政委托。传统的奖助学金的行政给付权由政府持有，高校的奖助学金管理权由政府授予。实际情况是高校在学生筛选上有相当的自由裁量权，高校可以在法律法规规定范围内进行认定，法律法规又未作出明确的规定。如：国家助学金的基本申请条件为热爱祖国、遵法守纪、诚实守信等。由于中央与地方政府部门自始决定奖助学金分配名额与预算，因而这种行政给付属于政府部门，高校根据政府的指示向下评定与分配，是政府这方面职能的衍生，不具有行政给付的主体资格。

其次，高校应为独立的行政主体。根据现行相关规定，国家励志奖学金申请与评审工作由高校组织实施。高校要根据本办法的规定，制定具体评审办法，并报中央主管部门或省级教育行政部门备案。由于政府部门在这一过程中仅做备案，没有任何实质性的干预，监督职能也体现在救济方面，因此，认定高校享有独立的行政确认权无异议。

最后，问题的争议在于，在奖助学金纠纷中，学校应作为行政确认的独立主体，还是行政给付行为的受委托对象。这种局面也使得立法不能对学校作出行政复议被申请人、行政诉讼被告的规定。学生目前只能通过校内的学生申诉处理委员会以及所在省地级教育行政部门。更疑惑的是，学生申诉处理委员会仅有建议权，最终决定权在校长办公室或专门会议处。

因此，应当明确的是，高校的“自治权”止于法律授权的部分，从政府拨款给高校起，至学生不服结果的处理。在这一过程中，学校权责一致是首要的目标。目前正处于政府管理到高校自治的过渡期，理想的方式是确立高校独立的行政地位。在过渡期中，完善学生申诉处理委员会是个可行性较高的选择。作为学生救济的主要途径，申诉委员会应负有一定的决定权；若保持校长的决定权，应建立相应的校长主导的负责制。教育行政部门在救济中暂为学生申诉的最终决定部门，虽然法律效力不及复议与诉讼，但是其优点在于能处理两者所不能管辖之处。如前所述，高校章程作为校内的“宪法”，在教育行政部门接受书面申诉时，可以就有争议的高校章程的合法性、合理性予以审查。高校章程虽不具有法律效力，它仍是学校行政自治的执行规则，应根据行政法原则，若学校相关人员在执行上明显违反校内章程，也应责令其按照章程接受处罚。作为“被申请人”的学校，也应承担一定的举证责任，证明具体行政行为的合“法”性与适当性。

3.国家助学贷款制度

我国国家助学贷款政策变迁经历了四个阶段：1999年到2000年的试点阶段、2001年到2003年的探索阶段、2004年到2006年的逐步完善阶段、2007年以后的深化阶段。伴随一系列政策的出台，主要变化有：政府对贷款学生的贴息从50%至全部贴息，经办银行由国家指定至招标确定，以及由商业银行经办至商业与政策性银行并举，要求高校与银行各负其责，完善高校与政府的监督与救济机制等。国家助学贷款制度涉及政府、高校、学生、银行诸多主体，在高校法律地位演变过程中，需围绕学校定位变化，探讨现行国家助学贷款制度的问题与优化。

首先，需明确各方主体在制度中的基本定位。根据贷款制度实施的过程来看，政府在这一过程中是各项政策发行的主体，起主导性作用。政府按照隶属关系，委托中央与地方助学贷款管理中心以招标方式确定贷款银行，政府与银行之间成立行政合同关系。据政策规定，学校负责认定学生资格，银行、学校、学生签订三方商业贷款合同，银行与学生成立民事借贷关系，学校作为信用贷款的担保人。在放贷还贷程序中，学校又负有监督学生与告知银行的义务，并受到政府监督。因此，在履行这一系列职能的过程中，产生的主要问题可以分成以下两个方面：（1）学生贷款申请至审批环节，涉及政府、高校在认定学生资格中的主体地位与权责，高校与银行是否建立单纯的民事法律关系等。（2）学生贷后管理环节，涉及高校在国家助学贷款还款救助机制中的权责问题、权利保障问题等。

第一，在学生贷款申请至审批环节中，与奖助学金制度相似，高校应被推定为认定学生助学贷款资格的行政主体，而在与银行订立合同至合同消灭的过程中，没有行政主体资格的衍生。

根据现行规定，高校作为贷款合同中的介绍人，与学生、银行地位平等。对于学生，高校负有民事担保与行政管理人的双重身份；对于银行，高校是否仅为民事法律关系值得推敲。从实际状况来看，高校过多地负有义务。很多学者认为，高校在审查和管理国家助学贷款方面已投入了较多的人力与物力，与银行签订担保协议并交纳风险补偿金，更是与法相悖。根据《担保法》，学校作为以公益为目的的事业单位，不得为保证人。基于银行贷款风险与贫困生群体得以受助的考虑，高校承担了原先银行与政府须承担的义务：建立信用档案、监督贷款偿还、坏账补偿。在这一过程中，受益方为学生与政府而非高校，应由政府承担相应的信用风险与补偿金，并积极建立符合我国现状的信用系统和担保系统。在政府权责转移的过程中，由于贷款问题涉及银行商业利益、高校的公益性之根本性质，不同于贫困生认定、奖助学金管理上的问题，高校不应承担政府的担保责任与信用责任，这种责任也不得授予。

因此，高校与银行之间的关系目前涉及行政因素，但高校就其须承担的民事责任应被确定，该责任应以过错程度来确定，在认定、审批过程中对学生监督不力，应承担相应的补偿责任，而这部分资金应来源于高校的非公益性资金。但这种资金的渠道问题尚需政府解决，政府也应在与银行的行政合同中规定其经济责任。

第二，在学生贷后管理环节中，学校对学生有管理与监督权、救济义务，对银行负有告知、监督的义务。学生权利的救济涉及高校在监督管理过程中对学生权利侵害的救济，学生因客观原因无法偿债的救济。对于前者，主要问题在于高校监管过程中的程序正当性。如一些高校通过扣押学历学位证书促使学生还款，属于行政权的滥用。就高校的监督义务，须符合正当程序原则，高校应建立健全校内的合议制度，赋予学生听证的权利，在合理范围内信息公开，最后对程序中的行政行为予以记录备案。对于后者，建立助学贷款还款救助机制是近年政策中的新机制。根据2015年发布的关于完善国家助学贷款政策的若干意见，各省级学生资助管理部门、各高校要合理利用国家助学贷款风险补偿金结余奖励资金、社会捐资助学资金或学生奖助基金，建立国家助学贷款还款救助机制。符合情况的学生或代理人可以向地方学生资助管理部门或高校申请救济。

由此可见，高校在合同中不负有行政主体资格，在后续协助过程中，高校独立行使监督权，由于政策本身的不完善，导致了高校与政府在贷款制度中的权责总和构成了完整的行政权力的行使，而当校府分离时难以界定高校的权责。在这一过程中，迫切需要相关法律法规的制定，否则将校府两难。

三、总结

在贫困资助政策体系中仍有诸多法律问题有待解决，本文为政策体系问题的研究提供了新的视角，并大致厘清了学校与政府在职能转型的过程中权责的现状以及预期。

从政策的法律位阶而言，主要问题集中在规范性法律文件极多并冲突，法律与行政法规稀少，这是在学校自治过程中出现无法可依、权责不明问题的首要原因，加快立法以及转变高校章程的法律地位是可以考虑的路径。从内容上而言，该体系涉及奖助学金、助学贷款、勤工助学等多个方面，“奖、助、贷”是本文讨论的对象，在奖助问题上，确立了高校自治权的行使范围，行政给付的权利义务属于政府，奖助学金管理权由高校独立行使，因此，在此基础上进一步完善学生申诉制度是对高校行政权的约束以及对学生基本权利的保障。在贷款问题上，须经政策改革解决高校行政权、主体资格与义务失调的问题。从法律关系主体上而言，涉及政府、高校、学生与银行等，随着政策变革，学生基本权利逐渐得到应有的保障。在教育资助领域，明确政府不得转移的核心职能与依法授予高校合理限度的权利是可以展望的未来。

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