农村集体经营性建设用地土地增值收益分配机制探析——以甘肃省定西市陇西县为例

坚德慧

（天水师范学院 商学院，甘肃 天水 741001）

城镇化的快速发展带动了我国农村土地市场的形成，农村土地制度改革则是加速推进城镇化进程的关键。经原国土资源部①的批准，我国自1998年以来先后在三十多个地区进行了集体建设用地使用权流转的试点。[1]由此形成的芜湖模式、广东模式、重庆模式、甘肃土地股份合作社模式等既为集体建设用地使用权制度的建立和完善提供了实践经验，同时亦反映出流转过程中存在的一些问题。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年1月中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中正式提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”由此，农村集体经营性建设用地的概念得以明确化，与宅基地、公益性公共设施用地一起构成农村集体建设用地的三块内容。具体指的是以营利为目的，在符合乡村土地总体利用规划情况下，进行非农业的生产经营活动所使用的农村建设用地，例如乡镇企业用地，开办企业、工厂或以入股的形式开展商业、旅游等各类经营性活动用地。[2]它既区别于农业用地，又不同于非营利性的宅基地、公益性公共设施用地。随着前述两个文件的发布，当前理论研究和实践探索的重点也由农村集体经营性建设用地能否入市转向了更深层次的探讨，即如何在法律制度层面规范其入市，具体包括入市模式、入市程序、土地增值收益分配机制等关键问题。其中，土地增值收益分配机制因事关农民切身利益而备受学界关注。实践中，土地增值收益来自于农村集体经营性建设用地的入市收入（一级市场）和再转让收入（二级市场），本文探讨的对象仅限于前者。

为了进一步完善农村土地制度改革，推进中国特色农业现代化和新型城镇化进程，全国人大常委会于2015年2月27日通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。该决定授权国务院在全国范围内选取的33个有条件、有基础的县级行政单位进行有关农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的试点改革，《土地管理法》、《城市房地产管理法》中的相关规定暂时调整实施，授权期限至2017年12月31日届满。试点地区在农村集体经营性建设用地入市的主体、方式和收益分配等方面积累了经验，取得了一些阶段性成果。截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。[3]为了系统总结试点经验，为完善土地管理法律制度打好基础，全国人大会常委会于2017年11月4日决定将试点期限延长一年至2018年12月31日。陇西县是甘肃省以及西部地区唯一列入农村集体经营性建设用地试点的行政区域，研究其在入市试点过程中形成的土地增值收益分配机制，对于将来相关法律法规的修改和制定具有重要意义。

一、陇西县集体经营性建设用地土地增值收益分配机制的现状分析

陇西县位于甘肃省东南部，入市试点所涉及的集体经营性建设用地在其所辖10镇7乡、215个行政村均有分布。经调查，全县共有农村集体经营性建设用地5094宗346.33 hm2，具体包括：工矿仓储用地1471宗220.80 hm2，商业用地3623宗125.53 hm2.[4]截至2017年7月，陇西县集体经营性建设用地共组织入市85宗，面积420.5亩，总成交价款7693万元。[5]随着改革的逐步深入，如何构建土地增值收益分配机制，平衡不同利益主体之间的利益关系，成为事关农村土地制度改革成败的关键。在农村集体经营性建设用地土地增值收益分配制度的形成上，主要有国家层面的指导性规定和试点地区的制度探索两个体系。

（一）国家层面的指导性规定

为推进新一轮农村土地制度改革的顺利进行，《土地管理法》、《城市房地产管理法》中的相关规定暂时调整实施，但其中并未涉及与集体经营性建设用地土地增值收益分配直接相关的内容。由财政部、原国土资源部于2016年4月18日联合制定的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）则是我国当前有关土地增值收益分配的主要制度依据。①《暂行办法》第二十四条将该办法的执行期限规定至2017年12月31日。由于试点期限延长一年，故财政部、原国土资源部联合发文（财税〔2017〕95号）将《暂行办法》的执行期限也相应延长一年，即至2018年12月31日。

第一，《暂行办法》确定了参与土地增值收益分配的主体。该办法第一条明确规定了“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的宗旨，以确保农民共享土地改革成果。由此可见，农村集体经营性建设用地土地增值收益分配的主体包括国家、集体和个人。这一宗旨在《暂行办法》的其他条文中也得以印证：如第四条第二款规定国家通过征收土地增值收益调节金的形式参与分配；第十六条第一款规定以现金形式取得的土地增值收益在留足集体后，由农村集体经济组织的成员公平分配。

第二，《暂行办法》界定了土地增值收益的概念和范围，有利于土地增值收益的准确计算。同时，从《暂行办法》第十六条的规定可以看出，土地增值收益的形式可以是现金，也可以是非现金，如股权。后者显然更有利于长远保障农民权益，这就为试点地区的制度探索提供了法律与政策空间。

第三，《暂行办法》原则性规定了土地增值收益分配的比例范围。如第六条规定国家按照入市的农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收调节金，具体比例则由试点地区结合土地用途、土地等级、交易方式等因素，遵循国家和集体之间分享比例大体平衡、保障农民利益等原则确定。至于集体和集体经济组织成员之间的分配比例，则留给试点地区按照实际情况确定。

第四，《暂行办法》还提及到土地增值收益分配和使用的监督制度，这主要体现在第十六条的规定之中。

（二）陇西县集体经营性建设用地土地增值收益分配的具体制度

《暂行办法》的出台对于推进农村集体经营性建设用地入市改革试点工作具有重要意义，各试点地区也以此为依据展开了制度探索。陇西县在试点过程中，结合本县集体经营性建设用地总量小、面积小、分布散的特点，制定了与土地增值收益分配相关的各项制度。

第一，为更好地推进入市改革试点工作，陇西县先后制定了《陇西县农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》、《陇西县农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》等规章制度，其中就包括有关入市土地增值收益分配的规定。

第二，确立农村集体经营性建设用地土地增值收益分配机制的总体思路，即“国家合理进行调节，集体拿足土地收益，个人分享改革红利”。[6]不难看出，陇西县参与土地增值收益分配的主体仍然是国家、集体和个人，且明确提出保障农民能分享改革红利，这与入市试点目标也是相一致的。

第三，确立农村集体经营性建设用地土地增值收益分配机制的基本原则，即“国家集体之间分配定制度，集体个人之间分配定原则”。[6]具体而言就是根据土地区位和用途的不同，首先确定国家收取土地增值收益调节金的比例，再确定一个集体留存部分的原则性比例，剩余部分则在集体经济组织成员之间分配。

第四，进一步细化土地增值收益分配机制的基本原则。在国家收取的土地增值收益调节金方面，有学者将其总结为“三区域、两用途、一比例”的标准。[7]即陇西县根据土地区位将其集体经营性建设用地划分为城市规划区内、乡镇规划区内和乡镇规划区外三个区域，商服用地和工矿仓储用地两种用途，确定了一个20%-50%的土地增值调节金收取比例区间。这样，土地的区位和用途不同，调节金收取的具体比例亦有所不同，从而反映出土地资源的特性。在集体内部分配上，规定原则上集体留成部分不得少于收益的60%，主要用于发展壮大村集体经济和集体公共服务体系建设；剩余部分则在集体成员之间进行分配，同时积极引导村民以股份权能的形式获取更大的、持续性的经济收益。如首阳镇南门村集体获得土地增值收益320万元，其中60%用于村基础设施及公益性建设等领域，剩下的40%将根据股份权能界定出的成员按人头分红，每人平均分到150元。[8]

陇西县在农村集体经营性建设用地土地增值收益分配机制的构建和运行方面取得了一定成效，也切实提高了农民收入。但正如前文所述，该县只是全国33个试点县（市、区）中西部唯一的试点地区，其改革成果并不一定具有普遍适用性，故国家在改革之初便要求要形成可复制、可推广、利修法的制度性成果，而如何真正把这些成果转化为具有普适性的立法，则是当前更为迫切的任务。

二、陇西县集体经营性建设用地土地增值收益分配机制的启示

由于经济发展不平衡，我国东部地区集体经营性建设用地所占的比重远远高于中西部地区，如陇西县的农村集体经营性建设用地就仅占集体建设用地的3.1%。[4]加之受土地资源区位性、稀缺性、用途等因素的影响，实践中城市郊区的集体经营性建设用地要比偏远地区更容易入市流转。因此，欲真正达到保障广大农民公平分享改革成果之目的，就必须及时总结试点成果，注重地区差异，将其中可复制、可推广的制度反映在《土地管理法》等相关法律的制定和修改之中。

（一）明确参与土地增值收益分配的主体

国家、集体、个人是参与集体经营性建设用地土地增值收益分配的主体，这在制度层面和实践中已无争议。而三类主体中，“国家”一般为地方政府；对“集体”该如何认定则在现行立法中不甚明确。《土地管理法》第十条规定了村农民集体是集体土地的所有权人，并将村集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织确立为经营和管理的主体。2011年11月10日颁布的《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》将农村集体土地所有权的主体进一步认定为乡（镇）、村和村民小组农民集体三类。依据物权法理论，所有权包含了占有、使用、收益和处分的权能。因此，“集体”的范围应当包括乡（镇）集体、村级集体和村民小组，他们在不同情形下均有权参与集体经营性建设用地土地增值收益的分配。此外，农民集体内部成员，即“个人”的范围认定可以借鉴农村征地费用的分配方式，按照本集体现有的户籍人口数进行分配。

（二）确定合理的土地增值收益分配比例

目前，农村集体经营性建设用地入市仍处于试点阶段，土地增值收益在政府、集体与个人之间如何分配均由各试点地区结合当地实际确定，并未形成统一的分配比例。有学者对此作出总结：一方面，政府参与分配的比例在不同试点不尽相同；另一方面，集体内部的分配，有些地方规定了分配比例，有些地方则没有明确的规定。[9]从理论上来说，明确的分配比例有利于集体与个人利益的保障；但各地方土地价值的差异又决定了立法上不宜对分配比例作出“一刀切”的规定。

1.各试点地区土地增值收益调节金的收取比例有所差异符合实际情况。我们将陇西县与同为试点的四川郫县、浙江德清县的调节金征收比例进行比较：陇西县根据土地区位和用途的不同，将政府收取的土地增值收益调节金的比例规定为20%-50%.四川郫县调节金的征收标准主要是根据入市方式和入市土地用途在收益所得的13%至40%之间浮动。[10]浙江德清县根据不同用途、不同规划的地块，确定了“按类别、有级差”的土地增值收益调节金收取模式，具体比例为收益所得的16%～48%.[11]分析上述数据，可以得出以下结论：第一，三地在确定土地增值收益调节金的征收比例时均考虑到土地用途、土地区位等因素，且比例符合《暂行办法》中规定的20%～50%的区间范围。第二，三地在具体地块调节金的收取比例上是有差异的，即使是类似区位、相同用途的地块仍会存在差异，如三地征收比例的上限（50%、40%、48%）均适用于建成区或城镇规划区内的商业用地。这种差异实属正常，毕竟不同地理位置、不同经济背景下的土地价值是不同的。第三，三地规定的土地增值收益调节金的收取比例有利于让集体和个人成为主要的收益分配主体，这也符合入市试点改革之目的。可见，各地土地调节金比例略有差异是合理的，也符合《暂行规定》中征收比例的区间范围。

2.立法中应当以税费制度取代土地增值收益调节金

与国有建设用地一样，农村集体经营性建设用地入市也需缴纳因土地增值而获得的部分收益，故调节金的性质类似于土地增值税。但由于我国农村土改的过程中减免了很多税费，故《暂行办法》规定由政府征收土地增值收益调节金。因此，调节金具有临时性的特征。随着改革的深入，在立法中代之以稳定的税费制度无疑是最佳方案。国家有关部门近期也表示，支持有条件的试点地区开展土地增值收益调节金转税费制度的研究和探索。

3.土地增值收益在集体内部分配比例的确定

《暂行办法》对此并未明确规定，只是要求各地遵循“国家和集体之间分享比例大体平衡、保障农民利益”的原则。如陇西县规定原则上集体留成部分不得少于收益的60%，剩余部分在集体成员之间分配。四川郫县统一以“二八”分成作为指导性分配比例，即将不高于入市净收益的20%用于村民分红，剩下由集体经济组织统一分配使用。[12]浙江德清明确村集体经济组织入市收益统一列入集体公积公益金进行管理，收益资金作为经营性资产，以股权增值方式追加量化成员股权；村内其他集体经济组织入市收益采取“一九”分成，10%作为村集体提留，其余在该集体经济组织成员之间公平分配。[12]可以看出，三地对土地增值收益在集体内部分配的比例规定差别较大。目前尚处于进行制度探索的试点阶段，可以由各地根据实际情况自行确定；一旦进入到统一立法阶段，则需确立一个相对比较确定的比例范围，以更好保障集体以及农民个人的合法权益。

（三）规划科学有效的土地增值收益分配方式

土地增值收益在集体内部的分配反映了集体与集体经济组织成员之间的关系。农民集体是农村集体土地的所有权主体，集体成员也应该是集体经营性建设用地入市的最终受益者。各试点地区依据《暂行办法》规定，土地增值收益（扣除调节金后）由集体按一定比例提取之后在集体成员之间进行分配。其中，集体提留部分由集体经济组织统一使用和管理，主要用于壮大集体经济等用途。由集体成员分配的剩余部分在实践中主要表现为一次性货币补偿和持续性分红的形式。两种形式各有优势，前提是应由集体成员共同决定。总之，到底采用何种分配方式，法律首先应当尊重农民集体的自主决定权；同时，考虑到农民长远的生活保障问题，立法中可指导（而非强制性规定）农民集体采用多元化的收益分配方式，以实现土地增值收益分配机制的可持续性。

（四）健全完善的土地增值收益分配监督体系

第一，明确监督对象。具体包括土地增值收益的分配是否合法、集体提留部分的使用是否符合壮大集体经济之用途、资金管理是否公开透明等内容。第二，明确监督主体，完善监督方式。依据《暂行办法》第十六条第二款之规定，农村集体经济组织取得的收益要接受来自于审计、政府和公众的监督。其中的关键在于如何使公众监督切实可行，集体经济组织的成员显然是最主要的监督主体。具体的公众监督方式包括实行村务公开制度，定期将资金的使用情况进行公示，接受村民监督；赋予村民查阅相关资料的权利等。第三，明确权利救济措施。集体成员的合法权益受到侵害该如何寻求救济？我国《物权法》第六十三条第二款有明确规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”

三、结束语

习近平总书记多次强调，凡属重大改革都要于法有据。农村集体经营性建设用地入市改革试点工作现已进入最后的攻坚阶段，其目的正是要通过总结制度性成果，形成统一的规范性法律文件，以此推进和规范更深层次的农村土地制度改革。立足于试点地区实践探索的考察，更有利于在法律上构建一个科学合理、切实可行的收益分配机制，具体包括确定的收益分配参与主体、明确的收益分配比例和方式以及完善的收益分配监督制度等内容。当前，《土地管理法》的修改工作已经全面启动，原国土资源部也公告了修改草案并面向社会公开征求意见，试点地区形成的相关制度和经验对于法律修改工作无疑具有重要的参考意义。