数字治理角度看“四个平台”建设的核心要义

文∣傅荣校

基层治理体系的健全与完善，是国家治理能力与治理体系现代化的基础。乡镇（街道）作为基层治理体系的中间层，起着承上启下的作用，如果作用发挥不充分，或者本身成为问题角色，则往往会成为基层社会冲突、社会问题与社会矛盾的交汇阻梗点。2016年浙江省颁布的关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见是省委省政府助力改革的一种路径设计，是一场信息化背景下利用信息技术完善基层治理的数字革新。

基层治理的难度在于对象的复杂性，基层群众的诉求与问题呈现多、小、散、乱的特征，基层干部身处无可诿过的第一线，是行政分部制、向上集权的传统体制弊端的直接承受者，是政府改革风险的直接承担者，面临条块分割下的事权不对等，权责不对等、权利与义务不对等，力不从心又无可逃遁。同时，我国电子政务建设在实现进程上走了不少弯路。从政府上网（1999年）到“十二五”初，我国电子政务都围绕着行政分部制模式建设部门信息化，结果是从信息孤岛上升到信息烟囱进而形成数据壁垒，不仅给国家宏观经济调节、市场监管、公共管理带来问题，更是给县（市、区）乡（街道）的基层治理造成了更大困难。因而，综治工作、市场监督、行政执法、便民服务四个平台的建设，其积极意义在于：

一是在于用社会问题导向与治理目标导向，一定程度上消除了传统行政的弊端，强调信息共享、流程优化和协同政务，推进了基层的三级治理层次的职责、资源、流程、体系的重新配置，进而倒逼基层政府的职能转变与组织机构的结构性调整。

二是高度发达的信息化平台，通过整合、共享、授权、协同、考核、问责，跨越政府的层级鸿沟，灵活解决了传统条块分割下存在的隔膜、孤立、各善其事、各自为政带来的效率问题。

三是借助平台形成完善的社会综合治理、市场监督、行政执法模式，一站式的便民服务，使得各种资源围绕问题、贴近群众进行有效配置，提高资源利用的有效性。

从这个意义上看，四个平台具备数字治理的基本特征。当然，从数字治理理论视野下，信息化与电子政务从提高公共服务的传统形式向数字治理新形式转型过渡，有两个关键因素的作用，仍然是四个平台建设的主要评价维度。

一是用新思维促进信息技术、数据技术的深化运用。在我国，新思维有两个层次，其一是责任政府、治理政府、透明政府和服务型政府的转型改革思维，其二是互联网思维与互联网+思维。用于数字治理的信息技术与数据技术，包括云计算、大数据、移动互联、物联网、人工智能、深度学习、区块链、知识库、数据挖掘等技术，尤其是要善于管理数据。

二是公众参与，包括电子参与（E-participation）。公众参与，是通过系统功能和技术路径的设计，形成政府部门、社会组织、行动负责单位与公众之间的双向交流，使公众能参加决策过程，了解执行过程，知晓分配结果，评价整个过程并有效监督，以防止和化解公民和政府机构与行政负责单位之间、公民与公民之间的冲突。因而，从实现模式上看，公众参与包括公众知晓、表达、参与、监督。因而，在信息化治理平台上，就不能忽视公众电子参与的双向渠道、途径设计。

这两个评价维度，第一个注重效率，第二个注重行政效能。效率与效能的区别，借用管理大师彼得·德鲁克的话来说——效率是指用正确的方式做事情，而效能则是做正确的事情。

事实上，如果把近几年来党和政府推进政府转型、加快行政改革、促进放管服看成整体行动的话，就可以从相关的文件中找到统一逻辑。从积极推进“互联网+”行动的指导意见，到加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见，从全面推进政务公开工作的意见实施细则、到开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案，都彰显着把信息化平台建设、互联网+模式，政务公开标准化规范化工作，作为政府放管服、服务群众、公开透明等行政改革的倒逼机制与助推动力。因而，如果把浙江省关于加强乡镇(街道)“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见与杭州特色的“1141”社会治理体系，放入到这个逻辑体系中理解，一方面可以发现浙江省、杭州市在政府创新管理与治理改革上“排头兵”的先行意义，另一方面也说明从数字治理角度上，需要进一步向纵深行进的必要。

可以预料，四个平台运行与应用向纵深发展，会触及到我国包括杭州在内的基层治理与数字治理的难点、痛点：

第一，行政效率与行政效能的平衡。信息技术运用与政府改革的基本行政逻辑在于提高行政效率，然而，全事务、全方位、全环节、全过程式的公众参与，与基层政治民主的深化，提升了效能但必然会影响到效率的提高。正如美国迈阿密大学政治科学与公共行政教授米拉科维奇(Milakovich)在其《数字治理：提高公共服务和参与的新技术》中指出的那样：电子政务向数字治理的转型需要有高水准的政府责任和政府绩效，这一需求给政府带来平衡其行政价值观(诸如效率和专业水平)和政治价值观(如公民参与和民主)的挑战。要实现这一平衡，“公共机构需要和公民、利益相关者及政府官员一起建立均衡的绩效标准来满足不同人群的偏好”。

第二，更深层次的整合。我国传统万能型政府，势必造就了乡镇（街道）基层政府面临“上面千根线，下面一个针”的中国特色问题，解决这种不对称的根本出路，除了充分发挥人力资源作用、信息化平台作用之外，就是进行更深入的结构性调整与改革。即整合资源，建设平台，整体进驻，转变职能，达成条块结合无缝隙、内部运行高度协调。因而，从这个意义说，乡镇（街道）为代表的基层治理结构优化，比顶层改革更为迫切。

第三，打破二元格局。尽管浙江省委省政府倡导建立政府治理与村居自治有机融合的新型治理模式，但由于我国电子政务与部门信息化工程，基本模式是政府主导，政府投资、设计、运营、绩效评估，模式上以G2B、G2C（如政府门户网站、政务服务网）为主，仍然延续管理的的二元（管理者与被管理者，服务提供者与用户）格局。从这一电子政务工程基础上形成的“四个平台”，运用于社会治理，与企事业单位、社会组织、团体、第三方评估机构、其他组织与公民，天然关联较弱，因而，在基层社会治理上，多元参与格局的真正形成尚需时日。

第四，标准化规范化。标准化与规范化是事物或者管理创新发展到成熟阶段的标志。推进四个平台建设的标准化规范化工作，可以有效减少创新治理成本，提高创新效益。因而，需要把问题导向与目标导向，与需求导向相结合，适应基层治理特点，围绕与群众关系密切的行政行为和服务事项，探索建立全省乃至全国统一的四个平台或者4+N平台建设标准体系，让群众与其他主体看得到、听得懂、易获取、好参与、能监督、可评价。