再论留置适用应遵循之基本原则与应有之司法衔接——以《刑事诉讼法》修正案为参照

王 译

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

一、《监察法》确立了留置作为限制人身自由的监察调查措施

2018年3月第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，其中明确列举了12种调查措施，第22条正式以法律文本的形式确立“留置”作为监察调查过程中限制人身自由的强制手段[注]2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)，上述两个文件是三地最早推行国家监察体制改革的试点依据。。从三地试点到《监察法》的颁布仅用了1年零5个月的时间，期间试点地区停止适用行政监察“两指”之规定，在《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)修订之前也停止适用关于职务犯罪侦查的刑事强制措施。习近平总书记在党的十九大报告中旗帜鲜明地强调，要用“留置”取代“两规”措施。正是基于国家监察体制改革的需要，监察委整合了集中统一高效的反腐职能，以“留置”替代“两规”“两指”乃至部分刑事强制措施，既可确保党内纪律检查与国家监察有效分隶，将原行政监察职能回归其应有法治轨道上，还能将预防与惩治职务犯罪之职能高度集中，以避免以往先由党的纪律检查部门先行采取“两规”措施，再移送检察机关立案侦查的情形[注]尽管我国行政监察职能中原有的政务处分等相关职能转隶至监察委，但专项监察职能仍予以保留，例如劳动监察、土地监察等。。因《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第8条明确了“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能制定法律”，不论《试点规定》还是《试点办法》均非基于法律文本层级的效力规范，因而亟须由法律规范明确其权力属性。

《监察法》的颁布尽管解决了留置的启动条件、适用范围及效力后果等方面问题，但实践中仍存在着对不同类型案件适用统一之“留置”情形。检察机关“两反”部门整体转隶至监察委，直至《刑事诉讼法》修订前，转隶后的检察机关脱离了职务犯罪侦查职能而成为监察调查之覆盖对象。因此，即便存在移送审查起诉，其刚性约束力大为降低。又因2018年3月《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)修正案第3条第3款、第67条及第126条等内容，人民代表大会作为监察委的产生及监督机关，其工作报告监督、任免监督、法律实施监督等形式无法从常态上就具体个案对“留置”措施适用提出相应建议之实效监督，乃至“留置”从权力客观运行之层面成为几乎不受监察委以外的主体能有效制约其适用的强制手段。因“留置”的启动原因涵盖了严重职务违法和职务犯罪两种类型，未来完善监察立法的过程中须根据不同情形下的启动条件、强制程度及实施效果予以区分对待，更须考量留置同其他具有人身自由限制效果之强制手段关联与差异所在，以期在《监察法》实施过程中不断完善适用路径以保障被调查人应有之法律帮助权。

二、《刑事诉讼法》修订后对“留置”措施本质属性之理解

《监察法》从规范上呈现为程序法之特质，关于监察委组织机构设置之部分已在《宪法》修正案中体现，未来完善监察法律体系中亟须解决的主要表现为对监察官的职业及其身份属性予以明确的“监察官法”。《十三届全国人大常委会立法规划》中的116件草案中，《监察官法》已被列入十三届全国人大立法规划中的第二类立法项目之一，即属需要抓紧工作待条件成熟时提请审议的法律草案[1]。由于监察委整合了监督、调查与处置三项权力，其独立行使将“侦查、起诉、审判”的“三元流水作业”调整为“调查或侦查、起诉、审判”的“四元立体制约”刑

事司法格局，国家治理体系亦由“四权分置”转为“五权分隶”[2]。尽管有学者认为，监察权作为独立的国家政治权力仅是原有不同机构职能之整合，并未超出“一府两院”的权力架构，是行政与司法权力的延伸[3]。在《监察法》颁布以前，现行法律文本中尚未找到相关表述对应“留置”之性质、效力、适用路径及救济手段。较之其他监察调查措施显见于不同法律文本之特点，对于现有的法律框架来说，“留置”无疑是一种新型的权力。笔者认为，既然《宪法》与《监察法》已经明确了监察机关的性质、职权范畴及权力行使依据，因此须得从已涵盖监察组织、监察行为、监察程序与监察救济内容的现有规范中考量“留置”根本属性，此关乎监察权独立运行之效力乃至监督权威。

(一)职务违法调查中的留置从功能上已经取代“两规”“两指”措施

“留置”一语出现在法律文本当中的最早记录应为《德国民法典》，其内涵罗马法之法定担保物权，由《中华人民共和国物权法》第十八章内容予以具体化，乃为民事法律概念之范畴[4]，行政法概念上仅见于《中华人民共和国警察法》(以下简称《警察法》)“留置盘查”之规定[注]又称为“留置盘问”，参见《警察法》第9条。。从回应集中反腐的需要审视，用“留置”取代“两规”“两指”是历史发展之必然[注]“两规”肇始于1994年3月《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3项之规定, 纪委在调查取证时可“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”；“两指”来源于1997年《行政监察法》第20条规定，“检察机关责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明, 但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。。国家监察体制改革前，我国对于大多数职务犯罪实际上采取的是党纪处理、政纪调查与刑事侦查的双轨并行制，负责党纪政纪调查的部门实际上同现在的监察委一样不受刑事诉讼法管辖。尽管有学者认为，监察法创设“留置”不会影响到党纪处置中适用“两规”手段，但未对将来能大幅降低“两规”手段的适用频率仍作必要肯认[5]。立法明确设置“留置”措施，其真实目的乃为将“两规”“两指”等超出合理比例之党纪、行政监察手段纳入了统一的法治化轨道上。我国的政治传统隐喻了监察改革将“两规”转变为留置，实则体现为党领导下国家性质权力之外在体现[6]。以往职务犯罪办案实践中，“两规”“两指”发挥超强的政治威慑力，超出党员身份之群体同样适用。鉴于“两规”“两指”期限上的相对不固定性，极易造成对被调查人人身自由等权利之侵犯[7]。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3项“要求有关人员在规定时间、规定地点就案件所涉及的问题作出说明”是“两规”的实施依据，规范性质上属党内法规，有别于人大制定的法律。“两规”较之“留置”在程序运行上相对粗糙，在提请、批准、决定及执行过程中不可控因素过多，除同级党委、纪委上下级之间可形成实际制约外，缺乏有效的外部监督机制，而“两指”基于行政监察职能亦难以同“行政处罚”或“行政强制措施”之实施效度进行关联[8]。可见，“留置”法治化不仅满足《立法法》第8条之法律保留原则，更表现了党和国家用法治思维惩治腐败的立法决心[9]。

因《监察法》颁布《行政监察法》得以废止，“留置”从国家权力设置与运行上已将行政监察职能中的“两指”措施予以覆盖，但对能否继续沿用“两规”仍存在少数争议。赞成方认为，《监察法》乃为国家权力性质层面之规范，不与党纪审查相冲突，既然法律已经明确了“留置”适用之对象、范围及其限度，应根据“党纪严于国法”对具备党员身份之国家工作人员仍可保留“两规”；反对方认为，“两规”作为党纪审查手段即便仅针对党员干部亦已超出必要限度，在期限上甚至可同业已废除之“劳动教养”相提并论。笔者认为，根据党的十九大精神，“留置”不仅应为原行政监察职能中“两指”之根本替代，更是党纪审查“两规”之替代。从党内法规体系之健全与发展角度审视，2015年已通过《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》将党纪手段之种类、范围与幅度予以必要限定，除党纪处分外属政务处分之情形应及时移送监察委予以调查和处置，属职务犯罪的亦应以职务犯罪调查之形式予以解决，“两规”等超出必要限度之人身自由限制措施不应在党内法规中再次出现。

(二)职务犯罪调查中的留置符合刑事强制措施的基本属性

三地试点前，除检察机关自行立案侦查职务犯罪案件外，由纪委先行立案移送至检察机关侦查是一般做法[注]通常实践做法往往是检察机关根据纪委移送的案件的实际办案需要决定是否立案侦查。。党纪检查与刑事侦查最为显著之区别在于后者必须严格执行《刑事诉讼法》中关于强制措施之期限的规定。超出法定期限犯罪嫌疑人仍处羁押状态的，存在因违法采取刑事强制措施适用《国家赔偿法》之情形。因《监察法》横跨立案、侦查两大刑事诉讼阶段，监察调查直接移送检察机关审查提起公诉后方可适用刑事强制措施。因刑事强制措施在功能上具有保障、预防、保护和教育的特点，对于具备羁押属性的留置应采取同等的方式严格限制适用条件和期限[10]。“留置”适用之法律依据乃为《监察法》第22条，其条件从规范上形成三重内涵：其一，防止被调查人脱离控制；其二，确保调查中证据收集不被妨碍；其三，保障刑罚权实现。从前二者之目的，留置与刑事强制措施一样在限制自由本身上不具备惩罚性，是为保障真实探明及诉讼目的的实现。在《监察法》第43条第2款、第44条第1款与《刑事诉讼法》第85条、第91条内容上几乎保持一致，均规定24小时的通知义务及自由限制期限，但未对留置之通知方式作必要说明。有别于《刑事诉讼法》第79条，鉴于职务犯罪主体之特殊并未将某些情形列入留置条件中。对《监察法》第22条第2款“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”可适用留置实际上超出了第15条规定之对象范围。因此，涉及职务犯罪之留置，其条件几近逮捕而严于刑事拘留[注]参见《刑事诉讼法》第82条。。从类型上可知，职务犯罪调查过程中并无对取保候审与监视居住进行替代之内容。从强制措施之预防性功能出发，留置与刑事强制措施存在内容上之重构。因此，严重职务违法之留置性质上有别于职务犯罪之留置，从职务犯罪预防之层面应将其视为“准行政强制措施”。

三、以《宪法》修正案为依据明确留置适用应遵循的基本原则

刑事强制措施在内容上呈现为以类型与强制力为标准而形成的差异组合，表现为人身自由限制与强制效果的双重要素集合[11]。基于不同调查程序责任形态之间的差异，留置适用之强度、效度及限度不可混同，否则区分程序启动界限便无立法意义。在二者共有属性中，前者涵盖拘留、监视居住等羁押或替代性羁押措施，均以限制或剥夺人身自由为目的。因此，对于不同程度之情形应严格遵照以人身自由限制程度与强制效果为检验标准的启动条件，此谓之以比例原则为基础适用“留置”的正当性所在。比例原则通常包括妥当性、必要性及均衡性三重内涵。其一，妥当性指采取任何类型之强制措施必须能以正确手段促成目的实现；其二，必要性指以正确手段采取，不可超出目的实现之必要限度而应为最小侵害；其三，均衡性乃指狭义比例原则，强制手段之采取乃为目的实现所不能避免，应与其强度效度保持相称之比例[12]。

(一)基于不同案件性质应遵循内部分工原则

首先，调查程序之启动应坚持内部分工的原则。《监察法》第69条已明确废止原《行政监察法》，职务违法调查职能之行使主体应仍由原行政监察职能之部门承担，而职务犯罪调查承继刑事犯罪侦查，整体转隶的“两反”部门承担此项职能亦在情理之中。笔者认为，职务犯罪监察调查因横跨刑事立案、侦查两大阶段，职务违法调查缺失此项特征，由不同调查部门分别立案体现分工负责与互相监督，其要义有二。其一，《监察法》第20条第1款就“询问”和“讯问”作表述差别以明确职务违法与犯罪之效果差异，意指此“留置”非同彼“留置”。“讯问”须以监察机关已掌握相当之犯罪证据为前提，乃为因涉嫌犯罪受到的“严厉盘问”。其二，职务违法采取的留置若最终不存在转换为职务犯罪调查程序之可能，其结果至多为政务处分，有别于职务犯罪移送审查起诉之后果。内部分工可确保程序运行上适用留置之相对独立性。

其次，留置之审批与执行应由不同部门负责。因《监察法》赋予各级监察委留置之批准、决定与执行权，移送审查起诉决定权及量刑建议权存在“类司法”功能。因顶层设计上早已否定“留置”期间之法律帮助权，阻却刑事司法救济以确保反腐败斗争之效果。然从刑事诉讼程序构造上无法回避职务犯罪调查具备之刑事侦查本质属性，有学者提出，不论哪个国家的刑事公诉案件都须历经侦查而不存在未经侦查直接提起公诉之情形，其依据在于职务犯罪移送审查起诉乃为天然之司法职能体现[13]。然而笔者认为，不论基于侦查权还是调查权之争论并不能从立法层面对留置适用之具体化、类型化起到实际帮助。试点期间，北京市适用留置须报同级党委主要负责人批准后予以立案，对局级及以上公职人员采取留置的还须报市委主要领导批准[14]；浙江省规定适用留置须报同级党委书记签字；山西省则采取留置后报中纪委备案的做法。由此可见，《监察法》出台以前由同级党委介入留置审批或报送纪委备案成为不成文之规矩，党纪政纪混同痕迹明显。

当《宪法》修正案明确监察委作为独立的国家机关后，《监察法》第43条“由监察机关领导人员集体研究决定”回应试点期间由不同主体对留置审批的党政混同局面。质言之，留置由谁批准或决定很大程度上决定调查效果与部门的权威。尽管立法粗线条式地就留置作提级批准限制，但未就提请主体、材料审核、执行程序等具体问题作进一步规范，这其中包括两个方面。其一，留置提请和批准分别由谁负责。根据前述调查程序启动分工负责之原理，提请留置应于调查负责人交由分管领导签字后方可进入集体研究程序[15]。对提请材料签字应明确究竟适用《监察法》第22条中哪一类妨碍调查之具体情形，即须对提请材料之真实与合法根据不同层级负责人签字顺序与审批阶段，决定哪类主体承担相应责任。其二，留置执行由谁负责。根据《刑事诉讼法》对公安机关的职责定位可知其为刑事强制措施的主要执行主体。尽管《监察法》就第28条与第30条对技术调查和限制出境允许公安机关协助进行规定，但对留置的执行却仍交由监察委负责。笔者对此认为，基于程序正当性之原理与“司法令状主义”之要求，须进一步规范为“执行留置须由二人以上进行，并应出具上一级监察机关批准的留置决定书”。留置提请、审批与执行分离基于权力控制与平衡之需要，分属不同部门负责可形成调查权力内部监督之合理架构，从而实现程序运行之正当性[16]。

(二)根据案情实际采取留置应符合比例原则

《监察法》第44条第3款规定留置后科处刑罚之刑期折抵，严重职务违法之留置仅在违法调查过程中发现新的犯罪事实方可存在折抵可能[注]尽管监察调查过程中存在职务违法转换为职务犯罪调查的时间节点，但对于留置折抵刑期的规定不因调查程序转换而均可适用，其依据可参照《行政处罚法》第28条。。《监察法》第43条较之“两规”尽管对留置作3至6个月之限定，但并未对职务违法和职务犯罪之具体情形作进一步细分。基于程序相称性之原理，留置适用必须综合考虑与平衡职务违法或职务犯罪的严重程度、被调查人与案件的关联程度、证据固定价值，以及对被限制人身自由的伤害程度等方面[17]。从比例原则之本质考量，统一适用留置存在必要性与均衡性的偏离。因严重违法而采取留置倘若在过程中无转换为职务犯罪调查之可能，适用3至6个月的留置期限远远超出同位阶之“行政处罚”或“行政强制措施”之必要时间限度，存在以“刑”代“罚”之弊；从救济路径上，尽管《监察法》第60条列举了超期留置在内的诸多情形，但在申诉渠道上呈现出封闭与单向类似于行政复议。对于尚未超出法定期限但明显超过必要限度之留置，尚不能从《监察法》中寻求确定规范对该漏洞予以补足，其呈现之较大裁量空间亦无从以其他方式予以救济。因采取留置既非刑事诉讼范畴，又非具体行政行为，既不允许法律帮助的介入，亦未就第三方听证、国家赔偿乃至诉讼救济途径作必要补充。

笔者认为，应从立案时确立以案件性质为标准的留置适用限度，上级监察委或同级检察机关对留置期限应进行必要性审查，这涵盖两层要义。其一，对严重职务违法之留置进行必要性审查。有学者以2004年公安部第75号文件《公安机关适用继续盘问规定》中第11条内容为参照，认为针对职务违法的留置可在“留置盘问”的基础上限缩至48小时[18]。鉴于该条以治安管理为背景无法满足职务违法调查之实际需要，可以《行政处罚法》第8条、《治安管理处罚法》第16条关于行政拘留的顶格处罚期限20日为参照，职务违法调查之期限应以不得超过30日为原则，仅在发现其他犯罪事实前提下转为职务犯罪调查程序适用3至6个月为例外，在审批程序上应符合逐级上报与责任共担之要求[注]根据原《行政监察法》第33条可知，行政监察立案调查期限较之《监察法》的现有规定更为漫长。6至12个月的调查期限不仅无法从行政处罚、行政强制措施规范中寻找依据，更足以反映其对人身自由的限制程度超越了任何单一类型的刑事强制措施。。其二，对职务犯罪之留置期限进行必要性审查。尽管留置存在刑期折抵，但属刑事诉讼之“未决羁押”，应尽可能减少未决羁押之期限以避免刑罚少于留置时长之尴尬局面[19]。职务犯罪调查可比照原职务犯罪侦查之拘留期限，以是否符合移送审查起诉条件为基础，对是否存在补充调查之预期进行评估。对完全符合移送审查起诉条件而无继续留置之必要的，应当及时移送起诉并解除留置，此种情形下留置期限原则上不得超过3个月。对不完全符合移送审查起诉条件甚至还存在关键证据缺失，证据链条尚未形成且无法排除一切合理怀疑，证据调查与收集的手段之合法性存在漏洞的，经检察机关审查后还存在退回补充调查或自行补充侦查之可能的，监察委应根据案件性质、案情影响乃至可能判处刑罚的情节轻重方可适用6个月之期限。此种分类一旦处理不当会存在调查迟延之弊，因人为拖延或外部干预等因素，留置超出6个月以上的可先行移送检察机关，审查起诉后变更为监视居住、取保候审等其他刑事强制措施。

四、基于检察机关职能对如何规范留置的理解

2018年11月《中华人民共和国检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)修正案第20条明确规范了检察机关的各项职责，其中第1项至第3项为刑事检察业务范畴，第21条更加明确了法律监督职能行使之方式及限度。因组织法就法律监督职能实施方式予以具体限定而不可将刑事司法审查与其等同视之。对留置之合法审查乃为检察机关职责应有之义，留置适用亦得避免权力运行之单一封闭。检察机关的刑事司法审查作为外部监督形式与我国台湾地区“公务员惩戒委员会”惩戒应依审判程序为之有异曲同工之处。台湾地区监察机关若认为公职人员有违法或失职行为应付惩戒者，应将弹劾连同证据移送公务员惩戒委员会审议，足见司法之对抗性[20]。因此，未来应立基于程序运行之对席构造与救济渠道之保障层面对留置之必要性审查予以立法完善。

(一)留置场所应单独设立

中央多次强调监察机关非司法或行政机关而属特殊的政治机关，从制度顶层设计否认监察调查本应有之刑事侦查属性。因辩护律师不得介入职务犯罪调查之留置，《刑事诉讼法》赋予之法律帮助权形成效力缺失[21]。因监察调查区别于刑事诉讼，留置场所能否准用参照看守所之规定尚且存疑。《监察法》第22条第2款未对留置场所作必要限定，以至于有学者认为基于司法资源之有限与羁押场所设立之中立，应将留置场所设于看守所之内，乃至不区分调查程序性质，应将留置场所统一为看守所[22]。被留置人属特殊群体，从受教育水平、工作性质等均有别于一般刑事犯罪，将其置于看守所羁押存在职务违法刑事化之虞[23]。因此，留置场所显然不应套用《刑事诉讼法》之看守所规定或《行政处罚法》之拘留所规定。仅在监察委移送审查起诉后将已解除留置之犯罪嫌疑人移送至看守所方可形成理论自洽。从监察调查权之独立与专有性出发，为集中办案推进设置专门之留置场所，可在监察调查缺失，取保候审与监视居住之前提下，防止被留置人串供、自杀或逃跑等情形出现。

(二)证据调查与收集应准用刑事诉讼标准

第一，职务违法调查之证据资料应符合刑事证据类型。对照《刑事诉讼法》第52条第2款行政机关执法与办案过程中证据资料仅限于“物证”“书证”“视听资料”和“电子数据”四种类型。因《监察法》第33条第2款、第40条确立调查之证据规则须得符合刑事诉讼证明标准，即“排除一切合理怀疑”且应满足“非法证据排除”规则，但仍存在其他类型之证据资料无法衔接之情形。从结果反推《监察法》第45条第4项之情形，即便职务违法留置后不存在转为职务犯罪调查之可能，在证据收集与固定上亦得遵从更高位阶之要求，从而避免证据资料类型衔接欠缺之情形。例如《监察法》第41条对视听资料获取过程尚未细化，不连续或伪造之询问仍得存在。第二，职务犯罪之证据调查应符合检察官客观义务要求。检察官客观义务源于大陆法系刑事诉讼理论，又为客观呈现义务，即检察机关基于刑事诉讼公诉人地位，在证据调查过程中不可只收集对被告人不利的证据，而应在质证环节中将对被告人有利之证据客观、全面、真实地呈现。基于刑事诉讼构造之对抗，从职权进行主义视角，以真实发现为目标，理应不可违背客观诉讼义务。职务犯罪证据调查基于后果之刑罚期待须得从被留置人权利保障视角避免因调查过程之信息封闭阻却有利于被调查对象之证据收集之一切可能，该项义务亦可在检察机关审查起诉阶段时予以补足。

(三)留置变更刑事强制措施后确立检察机关补充侦查之优先顺位

《监察法》第47条规定监察委移送检察机关审查起诉期间可进行补充调查，《刑事诉讼法》第170条亦规定了检察机关“在必要时可自行补充侦查”，上述二者规范形成补充调查阶段程序适用之重叠。在转隶后的检察内设机构改革实践中，陕西设置了三级“诉讼监督部”，浙江与湖南成立“职务犯罪检察部”，专职负责监察委职务案件的办案协助。在其职责中甚至还存在“提前介入职务犯罪案件调查工作”的相关表述[24]。“职务犯罪检察部”之设置乃是为平复自侦部门转隶后的“落差感”，但因受《检察院组织法》之刑事司法审查职能限制，实践中存在着留置必要性审查之时间节点。笔者认为，应从《刑事诉讼法》第19条保留的有限自侦权视角以明确留置适用之必要性审查节点不可提前至调查期间，其内容有二。

其一，移送审查起诉期间禁止留置的再次适用。从监察委移送审查起诉之日起，即应停止适用留置。根据移送后之三类情形，即检察机关决定逮捕、转为取保候审或监视居住、决定不予逮捕。对于第一种情形，应当变更为刑事拘留；第二种已经明确变更措施种类；针对第三种情形，即存在退回监察委补充调查之必要的，须得严格遵照退回程序说明理由，此时在补充调查期间再由监察委采取留置的，留置期限不得重新起算，此乃学界之共识。从刑事诉讼程序构造上论，职务犯罪调查终结后一经移送审查起诉即已标志进入刑事司法程序。因刑事诉讼程序衔接为不可逆，即便存在退回监察委补充调查之可能，亦不可重新适用留置而应采取刑事强制措施。还需明确一类特殊情形，即在职务违法与职务犯罪调查程序之间是否存在两类性质之调查相互转换？通常从后果反推调查启动之类型，即可明确在理论上尽管存在程序倒流之可能，但从留置审批的责任承担后果分析中，几乎不存在从职务犯罪向职务违法调查程序回转之必要。

其二，检察机关应享有对移送案件补充侦查之优先权。正如前述，因立法尚未对留置作阶梯式区分，倘若允许上述第三种情形之广泛存在，意即为调查部门为获取更长之留置期限存在故意拖延之情形。此时立法缘何须在《刑事诉讼法》第170条中作出“必要时可自行侦查”之新规定？笔者认为，正是基于《监察法》将检察机关原有自侦权大幅度削弱，《检察院组织法》修正案中才将侦查职能列为职责范畴之首要。从新法优于旧法之原则出发，检察机关基于对“侦查便宜主义”存在保留有限自侦权之必要，即可形成对监察委以“调查”为中心之权力运行进行外部监督。从法律帮助权视角审视，由检察机关补充侦查恰可证成刑事诉讼法律帮助权运行之正当逻辑，适用监察委补充调查则无此殊途。尽管《刑事诉讼法》用“可以”之委婉表述对补充侦查作必要赋权，还在于平衡不受管控之调查权。在尚未厘清有待证据补足之真实补充顺位前，作为监察调查覆盖对象之检察机关亦无法从权力运行层面突破监察委优先启动补充调查之决定，以抗诉、检察建议与纠正意见等弱强制方式难以实现法律监督之应有效能。从《刑事诉讼法》第170条“必要”背后隐喻之立法价值考量，设计“补充侦查”根本目的乃为保障刑事诉讼程序衔接连贯与逻辑周延。综上，此处对《刑事诉讼法》规定“必要时可自行侦查”之正确理解应为“移送审查起诉时对证据需要补充的，应由检察机关补充侦查为原则，由监察委补充调查为例外”。仅在监察委补充调查实属必要且不影响诉讼效率，则允许立法技术上对诉讼回转作必要填补但应避免成为常态。

五、结语

当《监察法》第67条以“依法予以赔偿”之模糊规定涵盖留置错误之全部情形时，未能确立责任承担之相关主体，此为重要制度的缺憾。囿于篇幅，涉及违法、错误或超期留置之国家赔偿立法本文不再赘述。留置属权力内外部监督机制，是制约该项权力的重要途径，除监察委基于分工原则与集体讨论形成的内部权力制衡，外部监督多体现为人大立法监督、检察机关的刑事司法审查与法律监督、媒体与社会监督，甚至还包括“党政合署”下同级党委之有效监督。被调查人留置期间的有限申诉渠道之立法完善还参照大陆法系未决羁押之“司法保护令”制度，设置诸如陈述申辩、不被逼供诱供、申请检察机关提出建议或纠正意见等涵盖申诉在内的多项保障型权利[25]。有学者基于对监察委监督效能之隐忧，建议在其内部设立由人大代表、学者、律师等人员组成的投诉委员会，专职负责对监察委办案人员的投诉举报[26]，但仍然未能逃脱“灯下黑”的窠臼。 从“监察调查移送必起诉，调查证据移送不审查”的办案实际审视，立法应着力从留置具体期限的限定上予以类型化区分，肯认检察机关移送审查起诉阶段对留置合法性审查之义务及畅通留置变更后的法律帮助渠道。