简牍所见秦汉行政法研究述评

刘 太 祥

(南阳师范学院 期刊部，河南 南阳 473061)

由于传世文献史料记载的简略和缺失，秦汉行政法的研究难以深入。近些年来，大批秦汉简牍被出土和整理，主要有睡虎地秦墓竹简、青川汉简、龙岗秦简、里耶秦简、岳麓秦简、张家山汉简、武威汉简、悬泉置汉简、额济纳汉简、银雀山汉简、武威旱滩坡汉简、居延汉简、敦煌汉简、甘谷汉简、连云港尹湾汉简、松柏汉简、长沙东牌楼东汉简、青海大通县上孙家寨115号汉墓简等。这些出土的简牍文献含有大量的秦汉律、令、科、品、式等成文单行行政法律和法规，规定了国家行政机关的组成、任务、职权范围及其行政活动的基本原则、办事规程以及官吏的选择、任免和奖惩办法等行政权力使用和运作的行为规范，是秦汉主要行政机关与行政工作人员在行政活动中的行为准则，弥补了秦汉传世文献史料的不足，为秦汉法律制度尤其是行政法的研究提供了大量可资利用的宝贵材料，在秦汉整个法律体系中占有重要的地位，为探讨这一时期的行政法形态提供了可能。目前，学术界对于秦汉行政法领域的研究，虽然还没有专门论著的出现，但在中国行政法史、秦汉法制史、秦汉政治制度史、简牍资料研究等的论著中已经取得了不少成就，主要表现在以下研究成果当中。张晋藩、李铁的《中国行政法史》，对秦汉行政立法、行政结构及其职能、职官的管理都有论述，特别是引用了睡虎地秦墓竹简中提供的极为丰富的秦律第一手资料对秦汉“官法”进行了研究[1]。蒲坚《中国古代行政立法》(修订版)，论述了中国古代从中央到地方以至基层的行政管理体制，其中第六章“秦朝的行政立法”、第七章“汉朝的行政立法”分别介绍了秦朝和汉朝的行政、司法、监察、户籍、军事各部门的行政管理，各机构的建制、组织与职权，职官的设置、选任、品级、爵秩、考核、升迁、致仕以及官员违纪的惩罚等行政法规，但很少使用简牍行政法资料[2]。栗劲《秦律通论》，充分利用睡虎地秦墓竹简中提供的极为丰富的秦律第一手资料，较为系统地阐述了法家学派的一般理论基础和有关刑法、诉讼法、行政法、经济法和民法的理论原则，其中的第七章“行政法规和行政管理”是专门研究秦行政法的，对行政组织法、官吏法、行政事务部门法都有涉及[3]。闫晓君的《秦汉法律研究》，主要利用张家山汉简《二年律令》的资料，研究秦汉的司法审判立法、汉代的刑事立法及计量法规等秦汉法律内容，其中有不少内容涉及秦汉职官职责和失职、渎职的处罚的立法[4]。张晋藩总主编的《中国法制通史》第二卷《战国秦汉》(徐世虹主编)，其中，第五章“秦朝的行政法规”、第十二章“两汉时期的行政组织法”、第十三章“两汉时期的官吏管理法”，利用睡虎地秦简和居延汉简的法律资料，对秦汉行政组织法、官吏法专门论述，其他各章也涉及行政事务立法[5]。日本学者堀毅的《秦汉法制史论考》[6]，大庭脩著、林剑鸣译《秦汉法制史研究》[7]也利用秦汉简牍法律资料研究秦汉法制史，内容涉及职官的管理立法。白钢主编的《中国政治制度史》第五章“秦汉政治制度”中，对秦汉的决策制度、行政体制及运行机制、行政机构及其职能、司法和监察制度、军事制度、财政管理制度、人事管理制度都做了专门研究，涉及秦汉行政组织法、官吏法、行政事务部门法、行政运作过程的决策、执行、监督、奖惩等的立法，但很少使用简牍中的法律资料[8]。安作璋、陈乃华《秦汉官吏法研究》[9]，汪桂海《汉代官文书制度》[10]、李振宏《西汉官吏立法研究》[11]等，利用睡虎地秦简和居延汉简的法律资料研究秦汉的“官法”，具有人事行政部门法的性质。朱红林《张家山汉简〈二年律令〉研究》对张家山汉简《二年律令》作了深入的探讨和研究，具体内容包括刑事法规研究、经济法规研究、行政法规研究等，其中第四章是“行政法规研究”[12]。高恒《秦汉简牍中法制文书辑考》[13]、李均明《简牍法制论稿》[14]在研究简牍法制资料中也涉及行政组织和官吏的立法。卜宪群《秦汉官僚制度》[15]、于振波《简牍与秦汉社会》[16]、杨振红《出土简牍与秦汉社会》[17]等，在利用简牍资料研究秦汉行政制度和社会经济制度中也都涉及职官立法和行政事务立法。薛英群《居延汉简通论》[18]、英国学者鲁惟一《汉代行政记录》[19]、刘海年《战国秦代法制管窥》[20]、徐福昌《睡虎地秦简研究》[21]、谢桂华《尹湾汉墓简牍和地方行政制度》[22]等，分别在利用睡虎地秦简、居延汉简、尹湾汉简的法律资料研究秦汉政治、社会和经济制度中也都涉及职官立法和行政事务立法。下面拟就这一领域的研究现状分类作简要论述。

一、简牍与秦汉行政组织法的研究

行政组织法是秦汉行政法的主体部分，简牍所见秦汉行政组织法的研究主要集中在职官立法的研究，不少学者利用简牍材料对秦汉职官立法进行细致入微的考察，出现了不少专门考察秦汉官制的论著。安作璋、熊铁基 《秦汉官制史稿》[23]详细介绍了秦汉中央到地方官制的设置和演变情况，重点介绍了三公、上公、丞相、御史大夫、太尉、诸卿、中朝官、宫官等中央官制的设置和发展演变，附录中还涉及秦汉郎官、博士制度，对地方官制的设置、官吏的选用考课及各项制度也作了介绍，对秦汉官制作了较为系统而全面的论述，充分实现了简牍资料和传统文献的有机结合。卜宪群《秦汉官僚制度》[15]主要利用了尹湾汉简，以个案的方式对西汉东海郡的吏员设置及官吏升迁情况作了详细的考察，并且探讨了官僚制中的选官、考绩、监察制度，总结了自秦至汉包括农民起义政权的建制，剖析了三公九卿制度、皇权在官僚制中的作用和掌控，赐爵在官僚制中形成的作用，对官僚行政中枢的演变、秦汉官僚的类型以及秦汉官僚制度的行政运作也有所研究。研究内容较为全面系统，带有总结性质。于琨奇在《尹湾汉墓简牍与西汉官制探析》[24]一文中，利用尹湾汉墓所出简牍探讨了西汉官制问题。文章第一部分是对《尹湾汉墓简牍》一书中文字考释的订补。第二部分根据简牍有关东海郡下辖长吏名籍部分的内容 ,列表呈现了他们的姓名、籍贯、原任官职及任现职的原因,并分项进行统计与分析。第三部分探讨了《集簿》和《东海郡吏员簿》中有关行政区划名称、东海郡吏员统计数的差异以及部分官吏的秩级、职能、统属关系,并对郡太守属下少府机构的设置作了重点考察。阎步克在《〈二年律令·秩律〉的中二千石秩级阙如问题》一文中，通过辨析《二年律令·秩律》中汉初有关“二千石秩级”的材料，认为作为官阶的“中二千石”为后来所增，并非汉初所有[25]。林剑鸣《秦汉时代的丞相和御史——居延汉简解读笔记》[26]，从居延汉简中的一件文书记载内容着手，探析文书所颁发对象——丞相和御史之间的关系，从中发现汉代皇帝诏书转发的顺序是先经过御史大夫再转丞相，由丞相“下当用者”。由此揭示了秦汉官僚系统的一个重要奥秘：在秦汉时代的官僚系统中，丞相排在御史大夫之前，但事实上御史大夫负有对丞相监督和牵制之责。御史大夫的出现是君权和相权矛盾的产物，是为牵制相权、维护皇权而生。周振鹤在《西汉地方行政制度的典型实例——读尹湾六号汉墓出土木牍》[27]一文中认为，尹湾六号汉墓出土的简牍，是西汉地方行政制度的宝贵资料，既有东海郡郡县两级政府极为详尽的吏员配备情况，又有部分吏员的升迁、劳绩记录，具有重要的证史、补史作用。他在文中利用一、二号简牍，以表格的形式详细考察了两个方面的内容：一是由吏员配备看乡、亭、里制度和县级行政区划的等第；二是由亭的数目看县邑侯国幅员大小与吏员总数的变化及盐铁官的性质和盐官数目。谢桂华《尹湾汉墓简牍和西汉地方行政制度》[22]分析了西汉地方行政建置，列举了太守府、都尉府、县邑侯国和盐铁官的吏员设置情况。臧知非《简牍所见汉代乡部的建制与职能》[28]一文认为：汉代的乡因辖区和人口分为不同级别，其性质是县政权的分支机构，行使民政、司法、社会治安、生产管理诸权，征缴赋税，征发徭役。杨际平《汉代内郡的吏员构成与乡亭里关系——东海郡尹湾汉简研究》[29]一文，统计了汉代内郡太守、都尉府和县、侯国、邑的属吏设置情况，说明邮亭是独立于乡、里之外的另一系统，规模比乡大，吏员却少。此外，史云贵的《西汉侯国官制考述》[30]、曹旅宁《张家山汉律职官的几个问题》[31]、高毅鸥《西汉官吏数量研究》[32]的学位论文等都对秦汉时期的官制从不同角度进行探讨。黄海烈的《里耶秦简与秦地方官制》[33]一文， 充分肯定了里耶秦简在研究秦地方官制方面的重要参考作用。里耶秦简意义和价值主要体现在：一是里耶秦简印证了传统文献中有关秦地方官制记载的基本正确性；二是里耶秦简可补充订正传统文献记载的不足。杨宗兵在《里耶秦简县“守”“丞”“守丞”同义说》[34]一文中，通过比较张家山汉简和里耶秦简，认为里耶秦简和张家山汉简县之“守”“丞”“守丞”的职权范围和职责内容不同;查阅历史文献有关记载与里耶秦简所记官制实际大相径庭；从里耶秦简本身文例分析:县之“守、丞、守丞”互见、无别。基于以上分析,可以认定:1.里耶秦简县之“守”“丞”“守丞”涵义相同 ,意指“长官”；2.秦时县一级的长官“守”“丞”或“守丞”即行“县令、长”之实 ,却无“县令、长”之名。

二、简牍与秦汉行政权力运作法的研究

简牍所见秦汉行政权力运作机制的立法研究，主要表现在行政决策、执行、监督和奖惩行政过程的研究，集中在简牍所见秦汉行政执行法的研究，而秦汉行政执行法的研究又主要集中在行政文书运行的立法方面的研究。

秦汉文书行政，在简牍资料中多有表现。汪桂海《汉代官文书制度》[10]，在前人研究的基础上，从功能、性质、结构、程序、用语、抬头制度等不同方面对汉代官文书的特点，对汉代官文书的制作、用印、收发与启封、文书传递、保密禁伪、立卷、保存等制度都作了详尽的阐述。英国学者鲁惟一在《汉代行政记录》[19]一书中，把发现于额济纳河流域的大约700枚木简文书的研究分作两个部分，第一部分是对汉简中的史料进行分类研究，探讨了汉简的价值、文书的传递、汉代行政机构、汉代兵役组织和士卒生活；第二部分主要是汉简史料的原文和翻译以及作者的释读，对于两汉研究者有很大的参考价值。卜宪群在《秦汉公文文书与官僚行政管理》[35]一文中，认为公文文书是秦汉行政管理的极为重要手段。秦汉时期各级官僚形成了以公文行事的行政运作规则：一是文书逐级下达和上呈；二是文书主发与签署制度非常完备；三是行书记录与回文。秦汉公文大体围绕着中央政府、州郡和县乡三个层次运转，包含着公文转呈、下达和批复三个核心环节。他的另一篇文章《简帛与秦汉地方行政制度史研究》[36]，以既往研究为基础，总结归纳了以简帛为中心的秦汉地方行政制度研究的学术史，并根据新材料对地方行政机构和职官设置提出了新的看法。范学辉《秦汉地方行政运行机制初探》[37]，利用睡虎地秦简和居延汉简等简牍材料，结合传统文献，对秦汉时期政令下达、地方信息反馈等行政运行机制重要的组成部分进行考察，认为秦汉时期,中央对政令向地方传达采取了一系列措施,对地方信息的反馈也辟有多种渠道、多种形式,借以保证上令下达和下情上报的时效性、完整性和准确性。但因其行政机制中隐存难以克服的痼疾,致使运行过程中不可避免地出现许多问题。日本学者藤田胜久《里耶秦简与秦代政府之运作》[38]一文，以简牍中文书材料为中心，就公文书的传送处理方式、各级政府中的担当者以及记录员的作用展开讨论,考察秦代的郡县运作制度。彭浩《读张家山汉简〈行书律〉》[39]一文，认为西汉文书传递方式有以邮行、乘传马行、以次传行等三种形式。李均明《张家山汉简〈行书律〉考》[40]33-34一文也对简牍中文书立法有深入的研究。

三、简牍与秦汉人事行政法的研究

秦汉时期行政法最大的特点就是“依法治官”，以维护国家行政机构的正常运行，简牍中有大量人事立法的资料，主要集中在对官吏的选用、考核、奖惩、待遇等管理环节的立法。严耕望的《中国地方行政制度史：秦汉地方行政制度》[41]一书，充分利用出土简牍结合传统文献，不仅对秦汉的行政区划进行了研究，而且对官吏上计、监察、任用途径、籍贯限制、任用杂录、秩绶等方面的立法作了详细而系统的研究。廖伯源先生的《简牍与制度——尹湾汉墓简牍官文书考证》[42]一书，认为西汉东海郡属吏升迁的途径除传统的荫任、富赀、纳赀、诏举、公卿举府掾属、举茂材、郡举孝廉、博士弟子甲科、军功等10种外，因功升迁也是主要途径之一。廖伯源先生还对严耕望先生的“汉代官吏之任命有籍贯限制”之命题进行补证，并得出了侯家丞及文学无籍贯限制、盐铁官有籍贯限制的新观点。邹水杰在《东汉诏除郎初探——以荫任除郎与上计拜郎为中心》[43]一文中，对东汉时期诏除郎的官职作了考察，指出诏除郎是在制度规定的拜郎之外,由皇帝临时特诏拜除的郎官。东汉官吏荫任子弟为郎非硬性规定的例拜,而是由于皇帝临时性的恩拜或特诏拜除,与西汉的任子制有异;皇帝从上计吏中拜郎与否,也全凭自己一时之兴，没有一个制度化的规定存在。因而东汉的荫任除郎与计吏拜郎均为诏除郎。诏除郎体现了皇权在郎官外朝化过程中力图保持郎官家臣性质的努力,它的存在使三署中形成了诏除郎与孝廉郎的区分,其背后的根源则来自于皇权与官僚政治的博弈。谢桂华在《〈二年律令〉所见汉初政治制度》[44]一文，通过对一条《贼律》的分析，反映出汉初朝廷与诸侯王国之间的殊死搏斗。谢桂华在《尹湾汉墓新出〈集簿〉考述》[45]一文中说，《集薄》是郡国向朝廷呈报的上计簿，包括数十个项目的综合统计，填补了文献记载的空白。利用简牍材料对秦汉军功爵制进行研究的文章较多。朱绍侯先后发表了《西汉初年军功爵制的等级划分——〈二年律令〉与军功爵制研究之一》[46]、《吕后二年赐田宅制度试探——〈二年律令〉与军功爵制研究之二》[47]、《从〈二年律令〉看与军功爵制有关的三个问题——〈二年律令〉与军功爵制研究之三》[48]，从不同方面不同角度对《二年律令》中所反映的军功爵制问题进行了系统而深入的考察。李均明在《张家山汉简所反映的二十等爵制》[49]一文中，认为汉承秦制,在治安事务中以斩、捕罪人的多少拜赐爵,生捕为上,失职夺爵。关于爵位的继承关系:包括继承的爵级、继承人的顺序、继承的时间都有法律规定。有爵者享有法律特权，凡加害于高爵的刑事责任人须加刑,有爵者可按一定的条件减、免、赎刑罚,但犯不孝等有违伦理的罪行及执法犯法、官吏监守自盗等不得以爵减免。秦汉行政法更多地规定了对秦汉官吏职务犯罪的惩处。王子今《汉初查处官员非法收入的制度——张家山汉简〈二年律令〉研读札记》[50]一文，对张家山汉简《二年律令》有关惩治官吏受贿和行贿行为的法律条文进行研究，认为在官员选任时尽量选取廉士是国家杜绝官员非法收入、清除政治腐败的重要形式。孙家洲《汉代矫制研究》[51]对矫制罪名的等次划分、矫制立法出现的时间及原因、矫制罪行的惩治以及变通、矫制与儒家文化的关系等几个方面阐述，对于矫制罪及其立法作了较为深入的探讨。孙瑞、钟文荣在《从张家山汉简〈二年律令〉看汉代处罚文书犯罪的特点》[52]一文中则对文书犯罪作了考证，认为张家山汉简《二年律令》有对伪作制书、一般官文书，伪写、毁坏、遗失、盗窃玺印，更改文书传递方式，延误文书传递时间的违法行为进行处罚的律令条文。对文书犯罪的考察还有钟文荣的硕士论文《试论张家山汉简中对官文书违法行为的处罚》[53]、王凯旋《小议秦汉惩治官吏的立法》[54]，从行政立法的角度对秦汉时期惩治官吏的法律条文作了释读，认为秦汉以立法的形式对各级官吏在执行公务和履行职责、为政自律等方面的过失和犯法行为，制定了具体的惩戒措施和法律条文。还有胡仁智《由简牍文书看汉代职务罪的规定》[55]、姜建设《从〈二年律令〉看汉律对渎职罪的处罚》[56]等文章对职务犯罪立法的研究。

四、简牍与秦汉行政事务部门法的研究

秦汉以法律形式调整政府各行政事务部门之间的关系，制定了各级部门和官吏行政办事的“常守之法”，简牍中对各行政事务部门的立法多有反映。随着更多简牍材料、新思想的出现，秦汉行政法研究领域也渐趋拓宽，研究者几乎在行政事务各个方面都有所涉及。如，有学者对秦汉政府经济部门的立法进行研究。吴长谦《从云梦秦简看秦国经济的精确化管理》[57]一文，通过云梦秦简的相关记载，对秦国精确化的经济管理方式作一深入阐述，分析其成就和缺陷，认为秦国经济的精确化管理实现了管理领域的精细化、管理指标的精确化、度量衡制度的细密化、会计管理的初步缜密化和奖惩制度的细致化，但是由于秦国的精确化管理还带有很大的原始性和局限性，从而造成秦国经济管理过度精确化的弊端，为秦国经济的进一步发展埋下危机。卜宪群在《从简帛看秦汉乡里组织的经济职能问题》[58]一文中，提到江陵凤凰山汉简是记录包括乡佐在内的乡里官吏征收赋税的原始凭证，证明了乡啬夫等乡官里吏主收赋税、征发徭役管理的史实。诸多出土简牍材料和传统文献相互印证，记载了国家设置乡里基层行政组织以征收赋税以及乡吏征收赋税时或假公济私，或贪婪残暴之事，正是他们本身具有国家经济剥削职能的反映；为了保证经济来源不至于枯竭，秦汉国家也采取了许多保护、扶植小农的经济措施，以保障国家经济收入来源的稳定和维护社会正常经济秩序的运行。这些措施是由乡里行政组织来具体实施的，乡里组织也是国家其他诸多经济措施的具体执行者；乡里组织承担着解决乡里社会复杂经济事务的职能；作为封建国家政治权力结构体系一个组成部分的乡里行政组织，其建立及其经济职能的行使，尽管是封建国家政治权力在乡里经济领域中的体现与发挥，但归根结底还是乡里社会经济发展的产物。田赋制度也是秦汉学者关注的一个重点经济领域。杨振红在《秦汉“名田宅制”说——从张家山汉简看战国秦汉的土地制度》[59]一文中，认为以爵位名田宅制是在商鞅变法时确立,并作为基本的土地制度为其后的秦帝国和西汉王朝所继承。它的基本内容是:以爵位划分占有田宅的标准,以户为单位名有田宅,田宅可以有条件地继承、转让和买卖。国家通过爵位减级继承制来限制田宅长期积聚在少部分人手中,并使手中不断有收回的土地,它和罚没田宅以及户绝田宅一起构成国家授田宅的来源。文帝以后由于国家不再为土地占有立限,使这套制度名存实亡,“名田制”仅仅作为土地登记的手段而存在。朱红林《从张家山汉律看汉初国家授田制度的几个特点》[60]、臧知非《西汉授田制度与田税征收方式新论——对张家山汉简的初步研究》[61]，利用张家山汉简从不同角度对秦汉时期的土地制度作深入探讨。关于汉代的户赋制度的研究也挺多，主要有于振波《从简牍看汉代的户赋与刍稿税》[62]、朱德贵《张家山汉简与汉代户赋制度新探》[63]等文章。也有学者专门对秦汉军事部门的立法进行研究。黄今言《汉代军法论略》[64]，论述了简牍所见的秦汉军法。李方《张家山汉简〈二年律令〉有关汉代边防的法律》[65]一文认为，出土的张家山汉简《二年律令》中保存了西汉初期的守边者叛国、边防出入境、戍边、烽燧、邮亭驿传、紧急事变处置、边吏职责及诈伪出入关津等八个方面的边防法律条文。上官绪智发表了一系列有关军队管理和军事制度的文章。他在《秦汉时期军费开支、筹措与管理问题研究》[66]中对秦汉军费作了大致估算，认为秦汉时期的总兵力皆在100万人左右，每年军官俸禄、衣粮供给与转输费、军械及军马费等经常性费用达30余亿，非经常性费用更多，使国家长期积累的赋税枯竭。为保障军费，国家除了按常制征收算赋、口钱、更赋外，还通过征收算缗钱、以訾征赋、赋外征调、盐铁官营、卖爵鬻官、辄贷于民等筹措军费的一些临时性措施，还建立了完备的财务管理体制、财务上计制度、会计簿籍管理体系以及财务平衡调剂制度，对军费的正常收支起到有效的管理作用。他在《秦汉军队后勤保障发展的特点和历史作用》[67]一文中说，秦汉时具有强有力的军队后勤保障，后勤领导体制已渐趋形成，从中央到地方乃至边防都有相应的机构和吏员，而且这些机构和官员分工合理，职责明确。朱德贵《汉简与财政管理新证》[68]，利用简牍资料，对两汉国家财政和帝室财政体制、两汉“田租税律”与征纳的物资形态、两汉边防军财务支出管理、两汉地方财政支出管理等财务行政立法问题进行了论证分析。还有学者对津关、医疗制度,粮仓，档案等行政职能部门立法的研究。大庭脩《关于张家山二年律令简中的津关令》[69]、刘向明《从睡虎地秦墓简看秦代档案及用品库房管理的法律》[70]、高荣《秦汉邮驿制度研究》[71]等文章，均对不同行政事务部门的立法作了细致的探讨。

五、简牍与秦汉行政法表现形式的研究

王旺祥在《西北出土汉简中汉代律令佚文分类整理研究》一文中认为，简牍所见秦汉行政法内容表现形式，主要有律、令、科、品、式等，体系比较完整，用多种形式规范各个行政机关和行政公务人员的行为[72]。

律令是秦汉主要的行政法律形式,规定了国家机构及其行政运营方式等政治制度和国家公务人员的行政行为规范，邢义田先生在《治国安邦：法制、行政与军事》一书中，用“律令代称秦汉行政遵循的一切法令规章”[73]。令是秦汉的行政规范，主要是行政的细则和政府的政令，徐世虹在《出土法律文献与秦汉令研究》一文中认为，令规定了国家有关部门和公务人员的行政准则[74]。律是秦汉刑事法律，规定对行政不服从令的违法犯罪行为进行处罚,也规定一些行政应该怎样做或不应该怎样做的基本准则。简牍中有大量的秦汉律、令，仅《睡虎地秦墓竹简》一书就收录有秦律文书30种[75]，《张家山汉墓竹简(二四七号墓)》一书收录汉律文书28种[76]，津关令一种。简牍所见还有程﹑科﹑品﹑式、条等行政法的形式﹐是对律令的具体补充和细化。南玉泉在《秦汉式的种类与性质》一文中认为，科多指事项，品多与级次相关，式多为规范品物、文书、程序的规格和标准[77]。在《居延新简——甲渠候官与第四燧》《敦煌汉简(上、下)》等书中，有大量的律、令、科、品等行政法规佚文的原始记录[78]。在这些各种形式的法典中有大量的行政法规。《内史杂》《司空》《尉杂》《属邦》《公车司马猎律》《秩律》及以各种职官命名的《令》就是有关对各级行政机关和机构设置、权力分配、职官配置、职权责任的法规，《置吏律》《除吏律》《除弟子律》《中劳律》《效》《牛羊课》《军爵律》《效律》《功令》《史律》等是有关对官吏选任和考核的法规，《传食律》《金布律》《赐律》《田律》《禄秩令》等是有关官吏权利、待遇的法规，《行书令》《关津令》《行书律》《均输律》等是有关行政权力运作过程中决策、执行、监督的法规，《田律》《厩苑律》《仓律》《金布律》《关市律》《傅律》《徭律》《钱律》《户律》《会计令》等是有关经济财务行政的法规，《屯表律》《戍律》等是有关军事行政的法规，《尉杂律》《捕盗律》《具律》《收律》等是有关治安、司法行政的法规，《工律》《工人程》《均工》等是有关手工业的行政法规，《盗律》《贼律》《捕亡律》《捕盗律》《告律》《兴律》《徭律》《爵律》《功令》《击匈奴降者赏令》等是有关行政奖惩的法规。

简牍中秦汉行政法表现形式主要在法律资料中表现出来，所以秦汉行政法表现形式的研究还集中在对简牍中有关秦汉法律资料的整理、汇编、分类及研究。

简牍所见法律史料在法制史研究中有重要的作用，刘海年在《文物中的法律史料及其研究》中就简牍中的法律史料指出：一是填补了某些断代法律史的空白；二是印证和充实了传世文献对有关事件的记载；三是订正和改变了传世文献对有关记载的失误和后人对某些问题的不正确结论和推断[79]。简牍中的法律资料相当丰富，内容广泛，但是较为零散，缺乏系统。有不少学者注意到了这一问题，对简牍中的秦汉法律史料进行归纳、整理。最具代表性的研究成果有以下几种。一是李均明的《简牍法制论稿》[14]和李均明、刘军的《汉代屯戍遗简法律志》[80]，对简牍文献涉及法制史的资料进行了深入研究，汇集了大量秦汉至三国时期的律令条款及司法文书、司法书证等宝贵的史料，并对其分类释读。对秦汉时期的刑法、诉讼法、民法、行政法以及物权法均有所涉及。其中，还有专门对制约行政权和官吏职权、责任的一些法律史料作了释读。二是高恒《秦汉简牍中法制文书辑考》[13]，该书主要利用简牍材料对秦汉的职官、啬夫、隶臣妾、私人奴婢、刑徒、地方治安管理的制度、职官与措施等方面进行考证，兼及汉简中的律、令等文书的考论，重点对汉简中法制文书辑录分类，注释考证，论述较为全面、深入。虽然是利用简牍对当时的政治制度进行考证辨疑，但是不少内容已接近行政法研究的方向。三是彭浩、陈伟、工藤元男主编的《〈二年律令〉与〈奏谳书〉(张家山二四七号汉墓)出土法律文献释读》[81]，利用先进技术对张家山247号汉墓出土竹简《二年律令》和《奏谳书》重新进行释读,增补了若干新字，纠正了错误的释读，新发现了若干完整和残断的竹简,不仅补充了《二年律令》的相关律文,还增加了新的律条，也全面地介绍了学界有关《二年律令》和《奏谳书》的研究收获，其中有不少内容涉及秦汉行政法，为行政法研究提供了原始的简牍资料。四是高敏《漫谈〈张家山汉墓竹简〉的主要价值与作用》[82]，从刍稿制度、土地制度、赐爵和租税制度等几个方面论述了《二年律令》的史料价值，这些制度也是秦汉部门行政法的主要内容。五是徐世虹《汉简与汉代法制研究》[83]，不仅指出了汉简中的法制史料，而且提出要加强汉律佚文的考释，从整体上对行政部门法作分类考释并做好文书的分类。六是李明晓、赵久湘《散见战国秦汉简帛法律文献整理研究》[84]，对睡虎地秦墓竹简、里耶秦简、张家山汉简、居延汉简、敦煌汉简、连云港尹湾汉简、长沙东牌楼东汉简等秦汉简中的法律文献进行全面收集和分类整理，其中有大量的秦汉职官、行政事务、行政过程等行政法规的资料。

在简牍所见秦汉行政法资料的研究中，对于行政法文献性质的判定，学术界还存有争议。主要集中在《为吏之道》是否是行政法文献。蒋健民早在1997年曾经发表《我国最早的行政法文献——为吏之道》[85]一文，肯定了《为吏之道》是我国最早的行政法文献，它的产生是和国家行政机构及官僚制度的运行息息相关。有学者对此提出否定的看法。周生春等在《云梦秦简行政法文献新论》[86]中提出，《为吏之道》并非是法律文献，因此也不能看作是行政法文献，它在性质上类似于早期形态的官箴书。同时，作者部分肯定张晋藩在《中国行政法史》一书中的观点，将《秦律十八种》《效律》《秦律杂抄》《封诊式》中有关狱政官吏的条文看作是行政法文献，但是不同意将《语书》和《法律答问》排除在外，认为这两者的部分条文也应归入行政法之列。秦简中行政法规以政府职能部门和官吏行为规范为主要内容,其规定具体、详密,主要涉及财务、经济、行政,并以地方政府与低级官吏为主要对象,以惩罚为主要手段,具有形式多样、诸法合体等特点,其条文可按《周礼》中的治典、教典、政典、刑典和事典分为 5类。云梦秦简并非迄今为止我国发现的最早的法律文书。

六、简牍与秦汉行政立法思想的研究

秦汉时期的行政立法指导思想即是维护皇权，保障君主专制政体的正常稳固运转。在很多学者的论述中对此都有所提及。张晓晓《中国古代行政法与现代行政法的比较》[87]认为， 中国古代行政法，皆立足于人治、君治的背景之上，是基于控制臣下、管理国家的需要而产生，目的是保障专制皇权的实现。卜宪群的《秦汉官僚制度》[15]认为秦汉官僚制度是王权和专制的产物。选官、任官、官员的考绩、升迁、除免，皆与此有关。日本学者广濑熏雄也认为“秦汉时代的律是皇帝通过制诏逐条制定出来的，秦汉时代律的制定程序与汉代制诏的程序完全相同，秦汉时代律和诏的本质完全相同”；“律令是高度维护中央集权统治的”[88]。这就反映了秦汉立法源于保护皇权和专制的本质。还有作者对此作了专论，如，安作璋、陈乃华《秦汉官吏法研究》[9]一书中，在第8章和第9章专门论述了秦汉官吏法的阶级本质及其与当时上层建筑中的政治、思想、社会、道德诸领域(范畴)的相互关系，阐述了秦汉官吏立法的本质。雷戈《为吏之道——后战国时代官僚意识的思想史分析》[89]认为，《语书》《为吏之道》等文书中强调法律有移风易俗、改造人心的作用，秦代已经具有了依法治官的思想，说明秦代官僚制度已经完全具备了适应皇权体制的自我意识和责任感，皇权制度经过精心的设计，把一切事物都纳入其中处理和解决。皇帝制度和官僚制度经过人为操作而使双方达到了权力资源的最优配置以及统治效益的最大化。李文玲则在《儒家孝伦理与汉代行政法》[90]一文中，从伦理角度解读汉代行政法，认为汉代儒家的孝伦理与国家的法律实现了充分的融合，孝伦理全面法律化，表现在行政法领域，在官吏管理上以孝选拔官吏、对在职官吏是否行孝进行奖惩、要求官吏推行教化并进行褒奖；在文化教育上确立《孝经》的经学地位，并将其作为全国性的教材；用诏令形式优抚老年，颁布养老令、高年赐杖；以诏令形式奖励孝子等。崔永东《张家山汉简中的法律思想》[91]一文认为，汉律反映出儒家维护伦理价值、严于治吏和严刑重罚的法律思想，其中的严惩官吏司法和选官腐败、严惩官员摄取非法收入等都反映出职官立法思想。王健在《从〈为吏之道〉和秦刻石铭文看秦政中的伦理因素——“伦理与秦政”系列研究之一》[92]一文中也谈到“秦代实行的法律中也贯彻了孝道伦理思想”，“可见臣道之伦理思想渗透到秦法律思想中，作为法律价值的目标”。

七、简牍与秦汉行政法研究的不足与思路

从上述总结可以看出，简牍与秦汉行政法的研究，随着简牍资料的不断出土和丰富，研究领域不断拓展，研究内容进一步深化，研究方法不断更新，成就喜人，进展迅速，但其中也有不足的地方，主要表现在以下几个方面。一是研究简牍所见秦汉行政法的内容单一。研究主要集中在秦汉法律制度和行政制度两个方面，仅涉及秦汉法律形式、刑罚、行政机构、职官设置、吏员升迁、任用管理等方面的行政组织法和官吏法，对财政、司法、军事、外交、社会治安、交通、民族等行政事务部门法的研究不足，对秦汉行政运作过程中的决策、执行、监督、奖惩等行政行为研究甚少，对秦汉行政法的表现形式、规范体系、基本内容和特点等领域均缺乏深入的认识，基本处于空白状态。二是缺乏对秦汉行政法的理论建构和系统性的研究。由于简牍史料较为零碎，受出土时间、简牍内容的时代和地域的限制，导致研究者“只见树木不见森林”，造成对秦汉行政法整体把握的缺失，甚至形成错误的认识，对简牍所见秦汉行政法的历史价值和地位认识不足。三是简牍中的秦汉行政法资料挖掘不足、重视不够，简牍资料的个案研究多，整体研究少。简牍资料中有不少行政法方面的史料，但是学术界从整体上利用简牍资料对秦汉行政法进行的研究却寥寥数篇，只是利用某一简牍的资料或没有利用简牍资料研究秦汉行政法的某一方面，足见对从整体上利用简牍资料全面研究秦汉行政法的相对薄弱。要改变这一现状，推动这一领域的研究更为全面和深入，要做到以下几点。一是要转变观念，正确认识秦汉行政法的特点、地位和作用。以马克思主义理论、中国特色社会主义理论、现代行政法理论为指导，广泛利用各种简牍法律文献中的行政法资料，从整体上研究秦汉行政法，全面展示秦汉行政法的内容，系统深入地挖掘秦汉行政法的历史价值和作用。二是改进研究方法，注重加强对简牍中行政法资料的汇编、整理和释读。史料是历史研究的基础，只有首先对史料进行筛选、整理、汇编、释读，以做到正确无误的引用，才能得出可靠的观点和结论。简牍中秦汉行政法的资料相当丰富，结合传世文献的记载，从繁杂的简牍法律和行政实践中下功夫去挖掘、整理、归类和释读，形成系统的秦汉行政法简牍文献。三是进一步拓展简牍所见秦汉行政法研究的内容，全面展示秦汉行政法的成就。秦汉行政法研究作为简牍研究的主要内容之一，应从法律制度和行政制度中独立出来。不仅要研究官吏法、行政组织法、行政惩罚法、公文法，而且要研究简牍所见的行政决策法、行政执行法、行政程序法、行政监督法、行政奖励法、行政权力法、行政诉讼法，还要研究经济、军事、司法、外交、民族、教育等部门行政法；不仅要研究简牍以罪定刑的“律”中的行政法资料，还要重视“令”“格”“式”中的行政法规中的行政法资料，也要研究简牍质询、请示、审批、汇报、举、劾、案、验、债务、簿籍等行政文书和行政记录中的行政法资料。四是特别重视简牍所见秦汉行政法规范体系的研究。不仅研究行政法规中对各级行政机构、行政官吏有权作出某种行为的授权性的法律规范，还要研究行政法规中为各级行政机构、行政官吏和百姓规定必须做某种行为的义务性规范，也要研究行政法规中大量的各级行政机构、行政官吏不得为某种行为的禁止性规范，又要研究规定各级行政机构、行政官吏应该做某种行为的激励性规范，更要研究规定各级行政机构、行政官吏的利益保障规范；不仅研究简牍所见行政法对行政质量的规范，还要研究行政法对行政效率的规范；不仅研究行政法对行政质量和效率的定性规范，还要研究行政法对行政质量和效率的定量规范；不仅研究行政法的行政实体规范，还要研究行政法的程序规范。 五是从整体上利用简牍资料，对简牍所见秦汉行政法的立法思想、内容、功能、特点、地位、作用进行研究，全面、科学地把握简牍所见秦汉行政法的特点、历史地位和作用。秦汉行政法对后世的行政法产生了重大影响。但是由于缺乏成文法典，我们无法对从秦汉时期的初具规模到隋唐的高度完备这一历史过程作更深入的研究。但是今天大量简牍材料的出土，为我们研究这一时期行政法法律形态提供了可能。六是在研究过程中要注重简牍行政法资料与传世文献记载的互证、对传世文献的补缺、对传世文献的考异，特别要重视把传世文献记载的而简牍中没有记载的行政法资料运用到研究当中，从而达到既重视简牍记载的行政法资料的作用，又能够全面展示秦汉行政法内容的研究之目的。

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