我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度困境与改革*

◎王铜琴

农村土地承包经营纠纷仲裁制度是中国农村土地改革实践发展的法律制度保障，为解决农村土地承包经营纠纷、保障农民土地利益、促进农村社会稳定和发展具有重要意义。农村土地承包经营纠纷仲裁制度的发展也是我国农村事业的进步。而我国对农村土地承包权与经营权的认定与法律适用直接影响纠纷仲裁制度。自从《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布后，各地市也纷纷出台相应指导意见与实施细则，有效指导了我国农村土地纠纷仲裁案件，仲裁程序更合法、仲裁机构组建更有效、人员选聘更科学等因素，一定程度上促进了我国农村土地承包经营纠纷制度的发展。但是，随着时代的发展，农村土地承包经营纠纷类型在变化，现行农村土地承包经营纠纷仲裁案件裁决结果是否符合农村长远发展要求，是否符合仲裁制度理念与法理，程序是否具有改进空间等，仍然是值得深入探讨的问题。本文从我国农村土地承包经营纠纷的内在性质，分析其运作程序中存在的问题，并在此基础上提出改进意见。

一、我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度特点

（一）农村土地承包经营纠纷仲裁制度的特殊性

土地是农村发展的基础性资源，是农民权益的重要组成部分。农村土地承包经营制度有效保障了农民利益，但是农村土地承包经营纠纷也成为影响农村稳定发展的因素。如果解决不好农村土地承包经营纠纷仲裁问题，就不利于农民维权和农村发展。但是农村土地承包经营纠纷仲裁制度具有特殊性，不同于一般的民事仲裁。首先，从法律依据上来看，我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度属于仲裁法基础上的单独立法。农村土地承包经营纠纷关系三农问题，具有较强的政策性指导诉求，同时我国土地制度的特殊性也决定了农村土地承包经营纠纷需要独立法律依据。其次，农村土地承包经营纠纷仲裁拥有地方政府的财政支持与保障。这类仲裁案件往往事关农村农民利益，无法按照民商事案件进行纠纷解决，地方政府一般将其纳入财政预算以保证纠纷顺利解决。第三，农村土地承包经营纠纷主体在仲裁中不存在管理与被管理关系，也不存在行政上下级关系，而是以维护农民利益为主要目的化解纠纷，纠纷主体间是平等的民事主体。最后，受限于农村地区经济与社会发展水平，该类仲裁案件仲裁庭一般由上级仲裁委员会在当地设置仲裁庭管辖，对仲裁人员法律素养与农村事务具有较高要求，考虑农村地区现实情况，一般为当地政府工作人员担任。

（二）农村土地承包经营纠纷仲裁制度的特点

从法律制度上来看，农村土地承包经营纠纷仲裁制度也同样区别于其他类型的仲裁。依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，农村土地承包经营纠纷仲裁制度具有以下特点。第一，农村土地承包经营纠纷仲裁程序的启动是以任何一方当事人申请为条件，而不是双方当事人签订的仲裁协议。一旦纠纷无法通过和解或调解等方式解决，当事人就可以向当地农村土地承包经营纠纷仲裁机构申请仲裁，并启动仲裁程序。第二，虽然在实践中，农村土地承包经营纠纷解决方式大多以和解、调解、仲裁、诉讼的顺序选择，但是调解仲裁法条文中没有明确规定调解、诉讼、仲裁的先后顺序，农村土地承包经营纠纷当事人可以自由选择是否采用仲裁方式。第三，农村土地承包经营纠纷的仲裁裁决并不是一审终审，而是实行“一裁两审”。如果当事人对仲裁结果不满意，可以在仲裁裁决作出后的法定时限内向当地法院提起诉讼。

二、我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度存在的问题

（一）案件受理范围小，仲裁覆盖范围有待提高

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对农村土地承包经营纠纷仲裁案件受理范围进行了明确界定，并作出了排除性规定。主要涉及农村土地承包权与经营权带来的权益问题，包括土地承包合同的订立、履行、变更、接触和终止以及土地承包权调整与收回而产生的土地纠纷，以及农村土地承包经营权问题带来的相关纠纷。但同时，该法对因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷问题进行了排除规定。实际上，根据我国农村土地相关法律规定，农村土地属于国家或集体所有，农村土地承包经营纠纷发生的物质载体本身就属于国家或集体所有，而将因征收集体土地发生的纠纷排除在仲裁之外的规定很明显与现实需求是矛盾的。特别是随着我国城市化进程的发展，农村土地纠纷很多都涉及农村集体土地征收与补偿问题，特别是因政府征收土地的补偿问题产生的纠纷，应当纳入民事仲裁范围，保证农民利益。因此，将征收集体土地及补偿纠纷排除在仲裁受理范围不符合农村土地仲裁现实发展需要，无法最大限度保证农民土地权益，也与农村土地纠纷问题解决的初衷不符。

（二）法治属性不足，行政强制性特征突出

当前我国农村土地承包经营纠纷仲裁机构设置和人员配置等均具有明显的行政化倾向。农村土地承包经营纠纷仲裁遵循属地管辖原则，纠纷当事人无权自由选择仲裁机构，且仲裁程序的启动仅需一方当事人申请，而没有申请的另一方当事人则只能遵从，具有一定的强制性；再者，仲裁机构的设置上，仲裁委员会由当地县（地市）级政府的农业、经济等相关部门组建，人员配备上也相应的由当地政府的人员组成，管理权限上隶属于相关行政管理部门。综合上述，仲裁机构设立与人员构成均有政府行政人员参与，管理章程与规章制度均具有明显的行政色彩。因此，仲裁委员会集行政与仲裁为一体，容易成为行政单位的附属单位，缺乏独立的法制属性容易受到行政干预的影响，违背了纠纷仲裁解决机制的独立性和公正性，在很大程度上影响了农村土地承包仲裁的公正性和权威性。

（三）仲裁与诉讼衔接不畅，仲裁功能弱化

一般而言，“一裁终局”是仲裁制度的本质特征。但是，根据《农村土地承包经营纠纷调整仲裁法》规定，农村土地承包经营纠纷的仲裁裁决却是“一裁两审”，规定“如果当事人对仲裁结果不满意，可以在仲裁裁决法定时限内向法院提起诉讼”，此规定弱化了仲裁的法治功能与法律效力，违背了仲裁制度快速保障农民土地权益的初衷。另一方面，仲裁与诉讼对农村土地承包经营纠纷的案件受理范围不一致，法院不受理农村土地承包经营确权相关诉讼，承包权取得与收回纠纷不属于民事诉讼受案范围，由此可见，仲裁案件受理范围大于诉讼范围。如果仲裁当事人对仲裁结果不满意向法院提出诉讼要求，就会导致仲裁与诉讼无法衔接的问题，因为不是所有的仲裁案件都可以继续进行诉讼申请，这就造成农村土地承包经营纠纷问题的解决同时存在不同解决方式的切换与适用，容易影响仲裁功能的发挥。

（四）法律与民情交织，仲裁裁决执行难

土地是农村的基本发展资源，也是农民最重要的资产。土地承包经营纠纷仲裁案件的执行问题关系到农民生产生活保障并且受乡土民俗民情因素影响，同时存在主客观的双重执行难问题。土地具有不动产属性，对于仲裁当事人来说，土地纠纷就是利益纠纷，且涉及长远利益，影响当事人农业生产活动，主观上当事人具有阻碍仲裁裁决执行的动机，法院强制执行也变得较为困难。另一方面，农村乡土民情气息浓厚，发生农村土地承包经营纠纷后私下解决较多，一旦诉诸法律，则往往需要经过调解、协调、仲裁与诉讼等不同方式的长期解决，同时，仲裁裁决的做出与执行分属不同单位，这些都容易造成法院执行动力不足。最后，农村是人情社会，圈子小，人情多。土地承包经营纠纷仲裁工作人员、法院执行人员与当事人往往具有千丝万缕的人情关系，不利于仲裁裁决执行。

（五）仲裁员素质参差不齐，仲裁行为有待规范

农村土地承包经营纠纷仲裁工作要求工作人员既熟悉农业经济相关知识，又要具有一定的法律素养，同时具有丰富的农村工作经验。而实际上受限于农村社会发展条件，仲裁员的仲裁专业知识与法律素养和农村工作经验往往不可兼得，大部分仲裁员是来自相关行政单位的工作人员，仲裁素养参差不齐。第一，仲裁员面临工作身份的转变和法律素养的不足。农村土地承包经营纠纷工作涉及诸多专业法律法规，比如《物权法》《合同法》等，工作人员必须熟知这些法律法规条文并能应用到工作中，但是由农经人员转变为仲裁工作，不熟悉仲裁法规和仲裁工作方式，在工作中无法熟练的利用法律知识对土地纠纷做出符合法律评断的裁决，无法在保障农民土地权益的同时展现法律公正的力量，这一现状制约了仲裁工作的效果与推进。第二，工作身份与工作手段的转变。由于农经人员熟悉农村工作方式，比较了解农村纠纷特点，从事仲裁工作具有一定的优势。但是由先前农村工作管理岗位到纠纷调解人员化解农村纠纷与矛盾的转变，需要深入基层了解纠纷原因，同时仲裁工作是以法律法规程序进行办案裁决，而不是行政力量的干预，这对工作人员的适应能力提出了巨大挑战。

三、我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度的改进与完善

（一）夯实仲裁案件受理法律基础，适当扩大仲裁受理范围

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》受案范围中将“征收集体所有的土地及补偿发生的纠纷”排除在外，以立法的形式截断了农民与集体的土地纠纷仲裁之路。我国《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》等都对农民土地权益进行了保障。集体土地权益也是农民土地权益的重要内容，现实中，随着我国城市化进程的发展，农民与集体土地纠纷已经成为影响农民土地权益的重要纠纷形式，这种排除显然不符合当前农村土地纠纷发展趋势，也不利于保障农民土地权益。集体土地征地纠纷主要表现在政府征地程序与规则、征地补偿标准与安置方案、集体经济土地补偿费用分配等方面。我国相关法律对前两类纠纷做了明确规定，但是后者关于集体土地征地补偿费用的分配问题却并没有明确的法律依据，从本质上讲，这一类纠纷仍然属于民事纠纷，涉及到村一级基层自治组织，依靠诉讼与行政复议显然不能彻底有效解决问题，理论上纳入仲裁案件受理范围更为合适。因此，农村土地承包经营纠纷调解仲裁的法律基础仍然具有可改进的空间，应该与时俱进，构建符合农村土地现实状况的土地纠纷仲裁法律体系。

（二）突出仲裁法律独立性，淡化仲裁行政强制性倾向

在我国土地属于国家或集体所有，而农村土地承包制度保障了农民的土地使用权和收益权。尽管围绕农村土地承包权与经营权产生的相关纠纷与民商事纠纷相比有其特殊性，但是本质上仍然属于民事纠纷。同时，尽管我国农村土地承包经营纠纷仲裁机构组成与仲裁人员来源与当地农经部门有着千丝万缕的关系。但是，农村土地承包经营纠纷仲裁仍属于民事仲裁，并且具有独立的法律依据。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》中规定了完整的立法框架和仲裁程序，其中对农村土地承包经营纠纷案件的申请与受理、仲裁庭组建与仲裁员选择、仲裁裁决执行等方面分别做了详细规定。因此，改革农村土地承包经营纠纷仲裁制度，必须突出该仲裁制度的法律独立性与完整性，淡化仲裁的行政强制性倾向。首先，与民商仲裁机构设立保持一致，仲裁委员会应独立于地方政府行政部门，在条件不允许的地区设置独立办事处或办事机构；其次，在日常工作中，仲裁部门人员应注重农村基层调研，掌握基本农村工作技能，避免工作中过度依赖当地行政部门，尽量降低行政干预可能性，减少行政倾向，必要时可以多部门各司其职相互配合，但不能过度依赖甚至由行政部门代替。

（三）构建农村土地承包经营纠纷综合干预制度，凸出仲裁法治功能

农村土地承包经营纠纷的解决需要多样化的纠纷解决方式，虽然仲裁是比较有效的一种，但是不是所有的此类纠纷都适合直接仲裁。调解在解决类似土地纠纷中的作用也是不容忽视的，并且具有比仲裁和诉讼更好的适用性。在农村农民问题中，仲裁往往是调解不成功的情况下继而采取的维权方式。因此，针对农村地区民风民情与现实经济社会法律发展需要，有必要建立有针对性、有层级性的农村土地承包经营纠纷干预制度，并做好不同干预解决方式的对接联动工作。从农村实际出发，坚持调解与仲裁相结合，先调解后仲裁的原则，建立村、镇、县、市多级联动的纠纷解决机制。仲裁部门与当地村镇一级管理部门积极合作，相互配合，充分利用农村工作的熟人圈子，及时化解土地纠纷于地方，降低土地承包经营纠纷负面影响，减少仲裁申请数量。但是，一旦调解不成，也要积极指引当事人申请仲裁，以法律武器维护自身合法权益，并向农村地区普及法律知识；依法仲裁，发挥仲裁法治功能。

（四）引进与培训相结合，提高仲裁人员综合素养

当前我国农村土地承包经营仲裁人员综合素养有待提高，仲裁人员的就地解决制度虽然可以解决农村仲裁人员缺乏的问题，但是，仲裁人员的农村工作经验与仲裁工作经验需要同步发展。因此，有必要采取措施，引进专业仲裁人员并对现有工作人员进行专业培训，提高仲裁人员综合素养。首先，加强对仲裁人员的法律业务培训。定期学习相关法律知识，包括专业法律知识和仲裁程序法规范，特别的要与时俱进，随时跟进并了解国家土地政策，提高法律素养；其次，组织上级专业仲裁专家进行业务培训，强化仲裁人员农村工作能力与专业仲裁能力，学习农村纠纷矛盾化解技巧，在业务能力与专业知识上提高仲裁人员综合素质；第三，建立符合中国农村发展情况的仲裁人员选拔制度，重视工作人员的日常工作考核与监督，并进行不定期考核，规范仲裁工作合法性与仲裁人员专业性。

（五）强化仲裁裁决执行，维护法律制度权威

作为执行标的物的土地具有特殊性，这也决定了农村土地承包经营纠纷仲裁裁决执行是有难度的。但是只有仲裁裁决得到有效执行才能维护农民合法土地权益并彰显法律正义。只有仲裁裁决有效执行，才能实现仲裁的目的。由于土地的特殊性，仲裁执行是关涉多个部门多个主体的长期行为，不能一蹴而就，因此执行单位必须要有高度的责任感和使命感。首先，人民法院作为仲裁裁决执行机关必须履行职责，积极走访仲裁当事人，了解仲裁起因与缘由，做好仲裁执行的准备工作。对有能力履行裁决而拒不履行的当事人，要根据相关法律法规采取强制执行，而对实在没有执行能力的义务人，则要做好相关调查工作，并积极反馈并采取有效的应对措施。其次，执行后仲裁机构及法院要积极回访调研，保证土地承包经营权利人能够正常获得土地收益，如果存在仲裁义务人存有妨碍裁决执行的行为，应采取相应措施积极制止，保证仲裁裁决执行到位，维护当事人土地权益和法律制度权威。