关于农村承包地确权数据整理汇交质检工作的思考<br/>——基于辽宁省实践

关于农村承包地确权数据整理汇交质检工作的思考
——基于辽宁省实践

2018-01-23康俊超史新文

农业经济 2018年5期

◎孙军刘钟康俊超史新文潘京崔勇

目前，各地开展的农村承包地确权登记颁证工作成果，包括承包农户手中土地承包经营权证书、档案部门保管确权档案资料、县级农业部门备案登记簿，以及各级农业部门掌握农村土地承包经营权确权登记数据库。利用这个数据，未来将实现承包合同网签、数据汇总分析、业务办理、惠农政策核实等多种功能，发挥确权大数据优势，与有关部门实现互通互联。确权数据库质量显得更加重要，数据必须做到真实、准确、完整，但因数据量非常庞大（据初步统计，10万亩耕地的权属调查数据量为16GB，平均县级面积在68万亩左右，数据量在1100GB左右），如何对这些数据质量进行检查，提高工作效率，成为确权后续工作的重点和难点。农业部研发了确权数据库质检软件，按照一定逻辑关系对矢量数据、栅格数据和权属调查数据进行检查，具有宏观、普遍的意义，但各地一些承包管理的特殊规定并未涵盖进去。为此，一些省份自己研发了具有本地特点的质检软件，进一步完善数据库质检内容。本文根据农村土地承包管理业务，提出具有本地特点的数据质检项目，确保确权工作质量，符合土地承包管理日常工作的需要。

一、问题提出

1.面积问题。农村土地承包经营权确权工作有4个面积：国土“二调”集体耕地面积、原承包合同，数据已经登记在案；权属调查后出现“实测面积”、经农民集体民主议定后生产“确权面积”，数据是随着确权工作进行而产生的面积。这4个面积在确权数据库中，能查询、汇总和分析。

在测绘实践中，一是测绘队伍将“树影地”、“磨牛地”田间作业道和排水沟等农田基础设施用地预留出来，并在实测面积中予以扣除，来认定实测面积。这与省里要求的“种到那里、测量到那里”的原则不一致，面积测绘不完整。二是部分村民对确权工作不理解，出现不指界、隐瞒土地等人为减少耕地的问题，也有的随意指界，将道路、沟渠指到自己承包地内，造成测绘数据失真。三是在前期准备阶段，没有获得国土“二调”数据，或者没有将国土“二调”相关图件打印出来，进行现场核对，对国有土地（包括河滩地、水库淹没土地），以及林地、草地、园田地、退耕还林地、被征收征用土地、建设用地等进行了测量，这与国家和省确权登记颁证工作要求有出入。

2.调查问题。根据《农村土地承包经营权调查规程》（农业部公告第2062号）的规定，确权调查需要填制“发包方调查表”、“承包方调查表”，特别是“承包方调查表”相应数据较多，虽然农业部制定了相应规范，但调查人员在认识理解上出现偏差，容易引发新问题。

在调查人员具体操作中，一是存在漏填问题，特别是2015年之前，省里没有提供填制标准和样式，已经完成调查工作的村组，承包方家庭成员备注漏填、调查记事不填的现象比较多。二是存在明显不符合逻辑问题。比如日期，出生日期在当地二轮延包确定时点之后（对共有人作出判断）、调查日期在审核日期之后、调查日期与公示日期为同一天等；另外还有家庭承包的承包方，将村或组集体填入的问题。三是存在人为篡改问题。特别是涉及土地承包经营权的共有人，村组认为只有参加二轮延包的人员才能是共有人，而承包农户为了保全家庭承包权益，将嫁入妇女、新出生儿童也确定为共有人。如果调查人员不了解情况，往往出现了新的问题和矛盾。

3.建库问题。土地承包经营权信息应用平台，是确权登记颁证的重要工作成果。确权数据库是应用平台建设的基础，农业部制定了《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》，对数据组织与管理、内容与格式、数据交换等作出了规范，强调数据建库的同一性、一致性。

在调研中，一是测绘公司采用的建库软件不统一。为防止技术垄断，部里和省里并未指定软件，由测绘公司确定采用何种建库软件。建库软件不统一，增加了测绘公司投入和成本。如在台安县调研，中标的测绘技术公司反映：2016年之前，鞍山市农委要求用某种建库软件，因效果不好而采用农业部推荐的建库软件，提交数据时需要分别提交，降低了工作效率。二是在调研中发现，大部分县（市、区）招标中，测绘与县级数据建库为不同的公司，在确权数据整理、汇交时，需要测绘技术公司将数据交到县级确权办，然后再由县级确权办统一转交到数据建库公司。如果发现确权部分数据不准，需要反复退回、转交，影响了数据汇交工作。三是部分技术单位为降低成本，在数据录入过程中，随意删减数据，造成数据不全，影响建库质量。

这些问题，需要在数据库质检中将不合理的数据予以筛选、清洗出去，确保确权数据的真实、有效。另外，辽宁省委、省政府要求，利用确权成果发展壮大村集体经济，如果确权数据失真，在各级党委政府决策时将带来严重后果，影响农经工作的权威性。

二、质检指标设计思路

1.解决面积问题是开展农村承包地确权登记的核心，也是工作重点和难点。通过经过分析研究，在数据质检中，加入5个土地确权面积数据核查指标，以提高确权数据准确度。

（1）国土“二调”集体耕地面积，与实测面积进行比较。以辽宁省第一个“整体结束”确权工作的彰武县为例，该比例为92.6%（252万亩/272万亩），全省比例为95.1%（6800万亩/7150万亩）。因此，该比例建议确定为95%。

如果小于95%的，在数据库质检时应当提示，并要求乡镇做出书面说明。

（2）“实测耕地面积”应当与“确权面积+机动地+自留地”相等。对于开荒地问题，国家有关政策规定，如果属于荒地并签订合同，需要继续履行。判断是否纳入实测耕地面积，还需要核实是否纳入了国土“二调”集体耕地范畴。如果纳入，将计入“实测耕地面积”内。由于测绘工作的误差，建议该比例确定为98%。

如果低于98%的，在数据库质检时予以提示，并要求乡镇做出书面说明。

（3）“实测耕地面积”与“机动地”比例，应该小于5%。根据《农村土地承包法》的规定，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。

如果比例超过5%，在数据库质检时予以提示，并要求村组做出书面说明。

（4）“确权面积”与“实测耕地面积”进行比较（确权率），反映有多少耕地确权给农户，这是确权登记颁证工作重要成果。从我省已经完成确权工作42个县（市、区）数据来看，丹东7个县（市、区）比例最高，为92.7%，阜新3个县（区）比例最低，为62.6%，全省平均为82.2%。因此，我们将该比例确定为85%。

如果比例低于85%，在数据库质检时予以提示，并要求县（市、区）做出书面说明。

（5）农户的“确权面积”与“原承包合同面积”进行比较。如果相等（比例为100%），说明按照原承包合同面积进行确权，在数据库质检予以提示，并查验农民集体会议记录。如果没有，请乡镇提供书面说明，附村民会议或者代表会议记录。

2.归属清晰是土地承包经营权确权工作的出发点，也是落脚点。通过对发包方调查，解决土地权属；通过对承包方调查，解决承包权归属；通过对承包地块调查，解决承包权利界限。

（1）调查记事、公示记事不能为空。通过对调查记事、公示记事进行检查、筛选，了解各个测绘技术公司技术人员或者基层工作人员调查工作质量。经过实例检查，大部分技术服务单位对调查记事、公示记事未进行录入或以直接赋值形式录入。在数据库中表现为：承包方表（CBF）中，承包方调查记事（CBFDCJS）、公示记事（GSJS）及发包方表（FBF）中，发包方调查记事（FBFDCJS）内容为“ ”、NULL、固定格式相同内容。此类问题存在较为普遍，据不完全统计占比超过90%，未来将严重影响数据库的真实性、唯一性、可用性。

（2）家庭承包的承包方不应当为村或组集体。调查中发现，建库技术人员对机动地、册外地、小开荒等地的管理方式不清楚，对确权规程不熟悉，在数据库中处理时，将承包方简单定为所有权人。在数据库中的主要表现为：承包方表（CBF）中承包方名称（CBFMC）为**村、**组等集体。类似的还有，承包方式为家庭承包有地块无承包合同、地块类别为承包地块但不是家庭承包等。此类问题相对较为普遍。

（3）对同一发包方内相关日期进行核查，检查测绘公司建库工作质量。主要产生在初始录入阶段、公示后有信息修改再次录入阶段、部分为录入人员随意赋值。在数据库中的主要表现为：承包方表（CBF）中承包方调查日期（CBFDCRQ）、发包方表（FBF）中发包方调查日期（FBFDCRQ）晚于承包方表（CBF）中公示审核日期（GSSHRQ）。此类问题出现比较集中，主要集中在同一村、同一组、同一乡镇、同一技术单位等适合批量处理情况。

3.按人分地、按户承包，虽然在承包期内，户内的人口变动在管理方面显得并不重要，但在实践中，农民非常关注共有人（农民认为，共有人是参加二轮延包并实际获得承包地的人）的问题，有的已经影响到确权工作开展。

（1）通过成员备注分析判断共有人。通过对数据库的查验，发现一个家庭中同时存在三、四代人同为共有人，此类情况需要进一步核实，主要防止部分农户借本次确权之机将未分得土地人员列为共有人。尤其要对出现同户隔代共有的农户进行仔细甄别，防止变相继承行为发生。在数据库中的主要表现为：承包方家庭成员表（CBF_JTCY）中，与户主关系（YHZGX）为40-49（孙子或曾孙子辈分），是否共有人（SFGYR）为1（共有人）。

（2）在农村土地二轮延包前出生的女孩，应当参加土地承包并实际获得了承包地。出嫁后因户口迁出，标注为非共有人。受“嫁出去的女儿，泼出去的水”观念影响，部分农户借本次确权之机将外嫁女排除在共有人之外，有意剥夺外嫁妇女合法权益。在数据库中的主要表现为：承包方家庭成员表（CBF_JTCY）中，成员证件号码（CYZJHM）为二轮延包前出生（本地二轮时间），是否共有人（SFGYR）为2（非共有人），类似问题还包括将新生儿标注为共有人等情况。

（3）与户主为其他亲属和非亲属关系的不能成为共有人。此类问题主要原因在于承包农户户主离婚后，承包合同不调整，仍以原承包合同延续导致，但不排除人为修改，借机侵占其他农户权益。在数据库中的主要表现为：承包方家庭成员表（CBF_JTCY）中，与户主关系（YHZGX）为97、99（其他亲属、非亲属），是否共有人（SFGYR）为1（共有人）。类似的还有户主为非共有人等情况。

三、案例

1.为进一步验证本地确权数据质检思路，任意选择一个县级确权数据库进行验证。以锦州市黑山县为例，当地确权工作基本结束，在21个乡镇、278个村、2093个小组开展了工作，涉及12.58万户、182.2万亩承包合同面积（国土“二调”集体耕地239.68万亩）。该县共聘用11个测绘技术单位开展权属调查、实地测绘工作，实测了69.11万块承包地，涉及面积237.82万亩，目前发包方已将186.9万亩耕地确权落实到承包农户。

2.黑山县确权数据库容量为225GB。采用农业部质检软件进行质检，在汇交检查中发现：一是面状要素节点重复472条；二是数字正射影像图异常1条；三是矢量必要文件完整性问题6条。

在合库检查中发现有14项错误类型，①入赘男、外嫁女与性别不一致4条（体现在承包方家庭成员标注不一致）；②代表姓名不在成员表中74条；③新生儿出生年代检查136条；④成员身份证号码对应性别错误352条；⑤承包方姓名需要确认742条；⑥承包方代表不能为死亡768条；⑦承包方成员姓名需要确认903条⑧成员表中性别与关系不一致846条；⑨公示记事人与审核人不应该是同一个人7165条；⑩土地利用类型与土地用途应该一致12657条；⑪承包方联系电话需要确认17248条；⑫成员表中身份证件号重复31589条；⑬发包方调查日期与承包方调查日期57659条；⑭成员备注与成员备注说明应该一致116425条。

最终确定，该数据库没有通过农业部质检，属于需要重新核对、调整的县级确权数据库。

3.根据前面设计的质检思路，省确权办委托相关技术团队，研制了辽宁省质检软件，对黑山县确权数据库进行质检，发现12条问题：①承包方代表与承包方成员姓名一致性检查错误记录911202条（发包方调查表、承包地块调查表总涉及发包方姓名，故错误记录数据明显多于实际数据）；②成员姓名，身份证号重复的共有人检查错误记录2305条；③承包方代表在成员表中备注为去世检查错误记录768条；④承包方家庭成员承包方共有人检查错误记录34条；⑤成员备注和成员备注说明一致性检查错误记录130235条；⑥承包合同承包期限为30年检查错误记录5166条；⑦承包经营权证登记簿承包期限检查错误记录60039条；⑧必填字段为空（承包地块空值）错误记录205092条；⑨属性字段值域（承包地块土地利用类型）错误记录13006条；⑩属性字段值域（表格）错误记录141条；⑪属性字段值域（要素类）错误记录47条；⑫属性字段结构错误记录24条。

对面积因素，另外在3个县选择15乡镇，每个乡镇选择1个村的确权数据进行验证。发现：①国土“二调”集体耕地面积应大于实测面积95%以上，其中有7个村小于该比例；②“实测耕地面积”应当与“确权面积+机动地+自留地”相差比例小于98%，有3个村的比例超过该标准；③“实测耕地面积”与“机动地”比例，应该小于5%，实际有7个村比例超过5%，属于机动地超标；④“确权面积”与“实测耕地面积”进行比较，有3个村小于85%，可能存在确权工作缺乏力度的问题；⑤农户的“确权面积”与“原承包合同面积”进行比较中，有1个村百分之百相等，证明该村按照原合同进行确权。

4.对比农业部质检软件质检结果和辽宁省质检软件质检结果，我们发现：由于确权数据属于海量数据，靠人工核实真实性效率低下。但通过增加质检内容，可以提高县级确权数据真实性，这样的确权数据才可能被有效利用。