分享发展视野下我国农村生态旅游的政策调控及其实现

◎李坤鹏

习近平总书记曾强调，要让广大人民群众能够及时分享到改革发展的成果，在发展生态旅游过程中要坚持生态发展路径，按照“绿水青山就是金山银山”的发展原则，大力推进农村生态旅游发展。2016年《政府工作报告》中指出，要进一步完善旅游基础设施建设，提升旅游服务质量，大力发展乡村旅游。国家旅游局在《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）》文件中明确提出，乡村旅游市场需求旺盛，对于解决“三农”问题具有重要推动作用，为此，应该继续巩固和支持农村生态旅游发展。我国农村生态旅游发展离不开国家政策调控，从政策调控的本质含义上看，就是国家运用政策手段和行政手段，对我国农村生态旅游发展进行干预和管理，确保农村生态旅游发展能够持续、迅速、健康发展。

一、分享发展视野下我国农村生态旅游政策调控的理论依据

分享发展视野下，要求从整体视角出发考虑我国农村生态旅游发展问题，在制定政策时既要考虑政策整体性也要对乡村旅游各个利益主体予以充分关注。从系统理论、利益主体理论、社区参与理论和可持续发展理论重新审视分享发展，分析如何对我国农村生态旅游进行政策调控。

一是系统理论。一个完整的系统是由若干个部分相互连接在一起，共同构成一个相互联系整体。从系统理论来研究农村生态旅游发展，就应该将农村乡村旅游作为一个系统体系，将各个利益主体作为整个体系的组成部分，在整个体系中包括政府、旅游开发者、投资者、周围群众和社区等各个利益主体，在整个系统中不同利益主体的目的各不相同，各个利益主体在整体体系中地位并不平等，这就需要政府通过政策调控来约束各个利益主体行为，维护各个主体利益，通过政府政策调控将不同利益主体进行明确分割，确定各自界限，让各个利益主体通过该界限进行信息和资源互动[1]。系统理论的研究对象既包括整个系统，也对各个部分之间的相互关系进行研究明确，因此，在研究系统理论过程中既要注重整体把握，也要注重各个部分之间关系。如果各个部分运行都持续良好，整体功能就得到有效发挥，甚至作用要大于部分之和。如果各个组成部分相互冲突，关系杂乱无序，整个系统整体必将功能下降。从这个层面看，系统理论是我国农村生态旅游的政策调控的重要基础理论，通过国家政策调控捋顺各个利益主体之间关系，减少矛盾问题发生，让农村生态旅游在平衡、有序的状态下运行，必将促进农村生态旅游健康有序发展。

二是利益主体理论。农村生态旅游要想得到发展就需要政府、农民、社会团体、旅游开发者、旅游者、甚至是非盈利组织共同参与其中相互作用来完成。从农村生态旅游政策调控角度看，要想实现各个利益主体都能够分享到旅游成果，就必须明确上述参与者的各自地位。其中政府在各个利益主体中居于主导地位，其他利益主体之间关系都需要政府来组织协调，政府通过政策调控明确各个利益主体之间的行为规范，并按照相关政策对各个利益主体进行监督，同时为各个利益主体发展营造良好的外部环境。而其他各个利益主体也应该充分发挥监督作用，对政府制定的政策应该按照公平、公正原则进行制定，唯有如此，才能够保证农村生态旅游发展成果得到公共、公正分享。

三是“社区参与”理论。这一理论与分享发展理论具有内在的一致性，社区理论就是在旅游开发过程中，让能够参与到旅游活动中群众都参与进来，并且从参与层面上看应该是多层面的，不仅能够参与到整个旅游开发前提决策规划之中，同时还可以参与到旅游文化建设和经营活动之中。让本地区的群众参与到农村生态旅游整体建设中来，通过有效参与让旅游开发地群众能够充分公平的享受到旅游发展成果[2]。同时，还能够让旅游开发地区群众能够获得更多就业机会。一方面为旅游产业发展提供了充足的人力资源；另一方面，在本地群众参与下，旅游开发更为公平合理，群众能从旅游开发中受益，旅游产业和社区发展也能够实现双赢。

四是可持续发展理论。农村生态旅游更加注重生态性，也就是能够对生态资源更加科学合理开发，能够实现生态、经济和社会三者之间协调发展，既为本地区创造了经济增长，增加农民收入。同时也有助于转变传统落后观念，实现农村生态旅游可持续发展，让各个利益主体都能够在可持续发展中得到应有的利益，获得更加公平有序的发展环境。可以说，农村生态旅游发展就是要坚持生态可持续发展，就是要维护和协调本地区的生物多样性和生态资源的可持续性，同时也要实现文化价值的可持续性，人们在获得一定经济利益的同时，还要能够对生态资源进行有效管理，不仅在当代实现分享发展，还要让后代子孙分享当代的发展成果。从这个意义上讲，为有效推动农村生态旅游健康可持续发展，加强农村生态旅游政策调控势在必行。

二、分享发展视野下我国农村生态旅游存在的主要问题

当前，我国农村生态旅游发展还处于起步阶段，在发展过程中还存在诸多问题，这些问题一方面表现为国家政策方针、制度机制等外部因素方面；另一方面，表现为人才、资金、规划、生态保护等农村生态旅游内部层面。

首先，从外部因素看，主要表现在政府对农村生态旅游政策宣传力度不够，一方面，由于农村生态旅游刚刚起步，很多旅游模式和推广经验还很不成熟，国家在制定农村生态旅游政策过程中还存在一定顾虑，政策制定相对笼统，都需要各地区结合本地实际对相关政策进行重新修订才能够进行落实，由于县级以下政府根本没有设立相关旅游部门，因此，在农村生态旅游政策宣传上缺乏人手，宣传工作始终停留在某一个旅游旺季，一旦旅游季节过去，农村生态旅游政策宣传基本就停滞不前。另一方面，由于多数农村生态旅游开发地都是陡峰深潭，对于旅游者具有很强的景色欣赏价值，周边地区在没有进行旅游开发之前，信息相对闭塞，这些人民群众对政府关于农村生态旅游开发政策接受还需要一个过程，特别是一些老年人对这些政策接受起来更加困难，害怕失去赖以生存的土地之后，自己无家可归，根本不能从旅游发展中分享到应得利益。此外，在制度和机制建设上还相对滞后，特别是在利益联结机制和风险保障机制上表现尤为突出，政府在招商引资过程中并没有从地区发展实际出发，而是一味追求旅游开发规模和经济效益，没有从分享发展视角出发，对农民利益予以充分考虑，最终导致政府与本地群众产生利益冲突。还有部分地区在农村旅游开发过程中尝试企业与农户合作方式，但由于缺少相应风险利益联结机制，企业在农村生态旅游开发中获利会兑现农民应得利益，一旦企业开发失败就会将相应风险转嫁到农民身上，导致农户与企业冲突不断，从根本上看就是地方政府没有贯彻好分享发展理念，没有可持续发展角度去考虑农村生态旅游发展问题[3]。

其次，从内部因素看，我国农村生态旅游本身就是一个复杂系统，各个利益主体错综复杂，在整个生态旅游发展中还存在诸多问题。一是人才和资金缺乏是制约农村生态旅游发展的关键问题。从农村生态旅游项目开发整体看，必然离不开人才支持，但从农村生态旅游发展看，作为经营管理主体农民本身在知识和技术上就存在明显缺陷，在经营方式和管理方式上相对落后，在与其他竞争者争夺农村生态旅游市场过程中必然处于被动挨打地位，同时本身作为弱势群体，其“社区参与”也没有得到相应实现，自身利益也没有得到有效维护，也没有从旅游发展中分享到应得成果。同时，在项目开发上由于人才缺乏，出现项目设计不够科学、功能分区混乱、管理随意性过大等问题，严重影响我国农村生态旅游健康发展。二是资金缺乏。当前，我国农村金融市场还不够完善，而农村生态旅游开发一般需要大量资金，显然农民还不足以提供如此庞大资金来源，这就需要外部资金投入，政府投资撬动社会资本能力有限，在资本市场不看好农业、农村投入情况下，农村生态旅游很难被彻底开发，特别是在基础设施建设上，仅仅依靠政府和农民很难有效开发农村生态旅游。三是农村旅游资源开发与经济效益冲突依然突出，特别是很多地方政府不顾国家关于农村生态旅游的相关政策，对本地区农村旅游资源进行过度开发，导致生态环境遭到严重破坏，在开发过程中不顾环境承载能力，在卫生状况堪忧、配套设施不够完善情况下，项目仓促上马最终导致项目开发失败，不仅不能让周边人民群众分享到旅游开发成果，还需要替政府承担不必要的风险。四是在项目开发过程中思路不够明确。当前我国农村生态旅游开发还处于起步阶段，市场管理混乱，在缺少国家政策宏观调控下，未来发展方向仍然不够明确，从而导致农村生态旅游开发五花八门、各自为战。同时，我们还应该看到，在项目开发上虽然也成为农村生态旅游，但缺少“乡村性”和“文化性”更多是通过景观营造来吸引旅游者，这种旅游方式很难提起旅游者二次重游兴趣。特别是当前很多旅游者对旅游需求提出了更高要求，对教育需求渴望程度不断提升，但当前很多农村生态旅游都没有对文化性进行挖掘，未来发展过程中必将被淘汰。从当前我国农村生态旅游发展过程中存在的问题分析，政府应该承担起规范农村生态旅游发展重任，通过政策调控将农村生态旅游重新引入正规。

三、分享发展视野下我国农村生态旅游政策调控实现路径

为解决农村生态旅游发展中面临的诸多问题，我们应从分享发展视野出发，在系统理论、利益主体理论、社区参与理论和可持续发展理论的指导下，对我国农村生态旅游进行政策调控，充分发挥政府在各利益主体中的调节作用，推动我国农村生态旅游产业健康有序发展。诚然政府进行政策调控也需要限制和前提条件，只有在市场机制不够完善或市场出现不稳定情况下，政府才可以通过政策对旅游市场进行干预，应尽量赋予市场更多自我调节机会和空间。分享发展视野下，对我国农村生态旅游政策调控的理解要更加具体深刻，通过政府运用政策和行政手段，对农村生态旅游发展中存在的问题进行解决，对可能出现的不平衡现象和不稳定因素要进行干预和调整。具体而言，应考虑如下几点：

第一，政府应该加强对政策的宣传和教育。农村生态旅游开发必然离不开政府的政策指导，而对农民和相关人员的政策宣传教育是其中重要内容。提升农村生态旅游开发相关人员的政策知晓率，特别是对本地区农民和项目经营者，更是要通过政策宣传教育，提升他们的生态环保意识，将生态旅游开发可持续发展融入到他们的思想深处，能够身体力行的进行环境保护工作[4]。同时在政策落实过程，政府要敢于下大力气对违反政策者进行严肃处理，特别是对旅游项目经营者，一旦违反政策要求，就要从景区撤出，维护本地区生态旅游的公平性和稳定性。同时，还要对广大旅游者进行政策宣传，特别是要在生态旅游旺季，通过宣传牌宣传、小话剧宣传和电子屏幕宣传等多种方式，制止旅游者不良行为，倡导绿色、生态、环保旅游理念。此外，为实现分享发展理念，要在项目开发之初，就将本村民纳入到旅游项目开发之中，将其视为重要参与者，通过广播、图册、入户宣传等多种形式，让村民充分了解旅游开发对其产生的影响和应得利益，并对如何维护自身合法权益进行讲解教育，提升村民环保意识和维护自身权益意识。

第二，构建利益联结机制和生态补偿机制。政府在农村生态旅游开发过程中，应该充分发挥主导作用，在企业与农民共同开发生态旅游过程中，政府要通过政策调控在企业与农民之间建立利益联结机制，对双方权利和义务进行明确规范，对双方利益进行联结，实现利益共享、分享共担，最大限度的维护各方利益，实现生态旅游开发成果共享。同时，还应该构建生态补偿机制，旅游者必然会对景区产生一定环境污染，同时景区周边经营者和村民也容易在追求经济利益同时忽略环境问题，长时间景区处在环境污染超负荷状态下，必然会对景区未来发展造成严重影响。通过生态环境补偿机制建设，开发地区应该按照一定比例给予保护地区一定补偿，收益地区也应该按照一定比例给予环境污染地区一定补偿，最大限度实现旅游效益分享最大化。

第三，科学合理解决旅游开发与环境污染问题。政府作为农村生态旅游发展主导者，在政策调控过程中，应该针对旅游开发与环境污染问题进行详细研究，责成环保、城管、督办、公安、财政、林业、农业等多个部门对旅游开发进行监督指导，各个部门应该相互协作，共同参与到旅游开发之中，确保旅游开发各个环节都符合环境标准[5]。同时，政府应该加大对景区基础设施投入，适当增加环卫投入，加强水污染排放管理和景区垃圾处理。并且针对景区内限制私家车辆进入，减少景区内拥挤和环境污染。

第四，政府要针对人才培养出台专门政策。人才保障是我国农村生态旅游发展的关键，只有人才到位，农村生态旅游开发设计才能到位；只有人才到位，农村生态旅游管理才能到位；只有人才到位；农村生态旅游发展才能长久。因此，政府应该从政策角度出发，有针对性的对农村生态旅游相关人才进行培养。特别是要充分发挥地方特色大学优势，设置定向专业或特色专业，旅游景区可以委托大学进行人才培养，提升人才的专业性和特色化。这就需要政府通过政策进行协调，规范双方权力和义务。此外，旅游景区本身也应该按照政府政策要求，加强内部人员培训，提升服务质量。

总之，随着农村生态旅游的迅猛发展，国家将会越来越重视农村生态旅游这一领域，但从当前来看，我国农村生态旅游还存在诸多问题和矛盾，为进一步清除这些阻碍农村生态旅游发展的问题，加强农村生态旅游政策调控是必要手段。特别是在分享发展视野下，农村生态旅游要想持续健康发展，就必须充分履行政府政策调控职能，划分参与主体进行权利和义务，科学处理生态旅游开发与环境污染问题，进一步加大政策倾斜力度，对农村生态旅游领域加强宣传教育和人才资本投入，推进农村生态旅游稳步发展，切实维护各个利益主体合法权益，将共享发展落到实处。