英美两国土地发展权制度的实践与借鉴

◎翁晓宇

土地发展权制度是英国、美国及欧洲部分国家在20世纪30年代为保护自然资源、农业用地等而设计的一种土地利用管理机制。其始于英国成于美国，至今逐渐形成了极具代表性的两种模式：以英国为代表的土地发展权“归公”模式和以美国为代表的土地发展权“归私”模式。在我国尚未引入土地发展权制度之时，深入研究英美两国的土地发展权制度，可以为我国建立土地发展权制度提供典范，并且对于改革和完善我国农村土地管理制度，实现农村土地高效配置，保护农民土地权益都有重要的借鉴意义。

一、英美土地发展权制度及其实践

（一）英国土地发展权制度

1.源起

土地发展权制度最早产生于20世纪的英国，主要是对农业用地进行开发再利用的权利。作为一种土地经济权利，其首先是改变土地的使用用途，其次是改动土地的利用强度。土地发展权制度则是通过制定相关法律、法规等规范性文件，来规范土地开发权带来的权益分配与归属，这种制度对于20世纪50年代的英国具有历史性的重要意义。

众所周知，罗马法有“私法之祖”的美誉，其“上至穹顶，下涉万物”的思想对中世纪英国财产法的发展具有重大影响。11世纪中叶，诺曼底贵族威廉一世侵占英国后建立诺曼帝国。其当政期间，将盎格鲁撒克逊法律制度与欧洲大陆法律中有关土地制度的规定有机结合，制定土地保有制度。简单来说，土地保有制是指领主与保有人互为权利义务人，领主有权分得部分保有人使用土地所获得的经济收益，保有人有权获得领主的土地使用权并受其保护。威廉一世将王室土地和征服没收的土地一部分占为己有，剩余土地分封给将领、王室贵族、传教士等使用。按照社会层级划分，直属封臣留有部分自用土地，将剩余土地进行下一层级分封，被分封者成为二级封臣，与直属封臣互为领主和保有人关系，以此类推，逐级分封，呈现金字塔状的位阶体系。

英国的土地所有权和使用权是相分离的。国王虽拥有土地所有权，但土地使用权实际掌握在保有者私人手中，私人有权自由使用土地，寻求更高的经济效益，当时并不重视土地所有权。因此，英国法学家提出不同于土地本身的概念，即地产权。地产权是一个抽象概念，代表土地各方面的权益。同一土地，具有多种地产权，一人可通过持有一种或多种地产权获得经济收益。土地发展权作为一种土地使用方面的权利，就是地产权的一种权利形态。

2.实践

土地发展权起源于威廉一世时期的地产权，但当时并未制定相关的法律规范将其归为法学领域。19世纪和20世纪，英国不断加大对土地发展权的探索力度，土地发展权制度的实践可谓“一波三折”，主要包括三个阶段：私法限制阶段、公权力管控阶段、土地管控规划实施阶段。

私法限制是英国土地发展权制度实践的初级阶段。这个阶段主要来自财产法、限制性约据、侵权法等传统私法规范的限制。首先，由于同一土地有多种地产权，地产权人分封土地时，有权将土地发展权与其他地产权分离，单独流转，但要限制土地用途，以达到保护土地之目的；其次，根据英国普通法和衡平法多个案件确立的规则，地权人与受让人达成协议，约定限制土地的使用方式、使用时间、使用内容等，且约据随地流转，不受协议相对人的限制。再者，11世纪时，英国通过颁发令状的方式，限制土地的用途，排除对公众的损害。例如，1855年英国公布的《排除妨害法》规定，建造房屋不得过于密集，否则应予拆除。自此，英国政府出台一系列法案，或多或少的涉及对土地开发的调控。

公权力管控是英国土地发展权制度实践的中期阶段。在土地发展权制度实践的初期，土地发展权并未进入公权利领域，属于私权利。19世纪后，英国工业革命如火如荼的展开，工业的快速发展和国内自然资源的锐减，城市建筑面积的扩大和农村土地的流失是当时的主要矛盾，而这种矛盾并不能通过传统上的私权限制的方式得到有效解决。这时，英国政府颁布了《社会卫生法》、《工人住宅法》等法案，以公法形式加强对土地用途的管制，规范土地使用行为，有效缓解了城市化快速发展带来的土地矛盾。

土地管控规划施行是英国土地发展权制度实践的后期阶段。19世纪英国政府颁布的相关法案仅仅强调管控建筑物面积、房屋间距、建材卫生等建筑本身方面，而忽略了城市规划与农村土地流失之间的矛盾。1909年以来，英国政府又相继颁布了《住宅、城镇规划诸法》、《城市规划法令》、《城乡规划法》等法律对城镇建筑、损害赔偿作出了明确规划，进而推行土地发展权国有化，土地发展权制度最终确立。

（二）美国土地发展权制度

1.源起

土地权利制度的发展与国家经济水平成正相关关系。第一次世界大战后，美国通过扩大外贸等措施，从世界边缘走向世界中心，成为世界经济强国。由于吸引了大批海外移民，迫使城市规模不断扩张，进而导致大量的农村土地被占用，耕地面积不断缩小，自然环境遭到破坏，不可再生资源迅猛减少，工业污染覆盖范围不断扩大等现象。针对这些社会问题，美国联邦政府首先借鉴德国先进的土地治理方案，采用土地用途管控制度。通过行政强制的方式，干预私人自由使用土地权利，控制土地用途转变方向，限制城市建筑面积。由于植入行政强制手段，严重侵犯了土地所有者的利益，且政府不采取任何补偿措施，致使政府行政规划难以执行，地下违法交易市场滋生且屡禁不止。

通过近30年来的实践，美国联邦政府意识到根据德国土地用途管控制度制定的相关法律规范并不能有效解决农村土地减少、自然资源锐减、环境污染加剧等问题，甚者导致违法犯罪率上升，不利于国家的和谐稳定。究其缘由，主要是缺乏配套的补偿机制。在美国这个崇尚自由与民主的国家，美国联邦政府的土地用途管控制度侵犯了公民的私有财产，且不采取任何激励机制，农地所有者怨声载道。自1960年起，美国开始反思国家土地管控制度，并逐渐学习借鉴英国土地发展权制度，从本国实际情况出发，借鉴和吸收英国土地发展权制度、德国土地用途管控制度之精髓，将之与本国实践相结合，制定了具有本土特点的美国土地发展权制度。

2.实践

与英国土地发展权制度不同，美国将土地发展权分为两种——土地发展权征购和土地发展权转移。为防范土地发展权的滥用，在保障土地发展权私人权利的同时，加强了国家对土地发展权的管控力度。

土地发展权转移概念首次在1968年美国纽约市《界标保护法》中提出，之后美国各州县逐步采用这一制度，随着《土地发展权转移法令》等法案的相继颁布，为弥补土地征收等土地保护政策的弊病而产生的土地发展权转移制度逐步在全美推广。

美国土地发展权制度根据土地使用需要将土地划分为两类——土地发展权转让区和土地发展权受让区。其中转让区的土地所有者有享有两种权利：一是按照批准的土地用途继续使用，二是在不改变土地耕作用途的情况下放弃土地所有权，并获得相应补偿。受让区的土地所有者所享有的权利是充分利用土地价值进行商业开发。同时，为保障土地发展权转移制度的有效实施，保护转让区和受让区的合法权益，美国政府在全境设立了十多个土地发展权转移银行。实践证明，土地发展权转移银行对于实施土地发展转移项目具有重要作用，建立运行了25年历史的美国新泽西州土地发展权转移银行就是一个成功的典范。

美国土地征购制度是美国政府财政通过支付对价的方式，掌控土地使用者的土地发展权，留存耕种，从而起到防止农地流失、保护优质耕地的作用。源于1974年美国纽约州的土地发展权征购制度，让政府成为土地使用权征购主体，与土地发展权持有者通过平等协商完成征购。其程序是：第一步，由土地所有者提出申请，政府对申请者的征购条件进行审查；第二步，政府对出售土地进行全方面的评估，确定市场价格；第三步，政府与土地发展权出售者进行谈判、协商、签约，明确征购双方的权利义务；第四步，农业部门对生效的约据进行备案，对被征购方进行监督，确保土地发展权转让者按照约定使用土地。

二、英美土地发展权制度的特征

虽然英美土地发展权各具特色、别具一格，但是深入辨析两国土地发展权制度，发现其也有一些共同之处，具体包括以下三个方面：

第一，两国土地发展权制度的法律性质相同，都属于财产权性质。英国土地发展权归国家所有，是从土地所有权中派生出来的一项权利，并相互独立且单独处分。美国土地发展权归私人所有，且能够通过与土地所有权分离而得以自由流转。因此，英美两国土地发展权均属于与土地所有权相分割的一项独立财产权。西方政府基本职能就是保护公民的私有财产不受侵犯，为实现这个目的，政府制定土地发展权制度，促进土地增值收益的分配公平，提高分配效率。

第二，两国土地发展权实践的社会背景相同，均是在城镇化范围加速扩大时期孕育。英国进入工业革命时，不可避免地导致国内土地资源锐减，生态环境破坏，城市建筑面积扩大，农村土地减少，优质耕地流失，而这种矛盾并不能通过传统私权限制的方式得到有效的解决。同样，美国在第一次世界大战后，经济的快速发展使得城市化进程不断加快，随着外来移民的迅猛增加，助推了城市向农村扩张的范围和速度，这必然会导致农村土地面积减少，耕地流失，自然环境破坏，不可再生资源减少，工业污染覆盖范围扩大等。总的来说，英美两国土地发展权实践的社会背景均是国家经济快速发展时期所造成大量优质耕地减少，生态环境遭到严重损毁等，传统的土地管控方式不能有效解决当时的矛盾和问题，土地管理手段面临创新的压力和挑战，此时土地发展权制度也就应运而生。

第三，两国土地发展权制度的构成要件基本相同。在土地发展权制度参与主体方面，英美两国均是国家和私人。英国土地发展权属于国家所有，土地使用者若要使用土地必须首先向国家购买土地发展权。相反，美国土地发展权则属于私人所有，国家可以通过向土地所有者支付对价而征购土地使用权。虽然两国土地发展权的所有者不同，但无非是在国家及私人两者间流转。再者，英美两国土地所有权制度均植入了经济补偿。为防止社会矛盾的激增，两国的土地所有权流转均引入经济因素，通过支付一定价款而流转土地发展权。其三，英美两国均制定一系列激励机制，保障土地发展权流转的有序实施。

三、英美土地发展权制度的借鉴意义

毫无疑问，无论是英国模式的土地发展权国家管控，还是美国模式的在政府监管平台中土地发展权私有并自由流转，土地发展权都是由土地所有权中派生出来的财产权，具有支配性、独立性、排他性等特征。土地发展权作为一种独立的经济权益，其效力不管是在英国还是在美国都是一种排他性物权，其主要区别在于，英国土地发展权受国家严格管控，土地发展权行使的前提是要符合政府规划；而美国土地发展权的实现则是在国家提供交易平台的基础上更加放开交易的自由，国家想要对土地发展权进行权利的实现也需要向权利人进行公平自由的交易。英国土地发展权制度是基于保护耕地、保护环境、防止城市过度扩张的基本考量，采取了国家严格管控的模式；而美国土地发展权制度则是基于公平正义、保护交易为前提，尊重权利人个人意愿，保护权利人私有权利的最大实现。英美两国基于不同的出发点，政府在实施管控的力度与范围也有天差地别。所有这些，对于我国引入土地发展权制度都具有重要的借鉴意义：

（一）必须探索建立符合中国特色的土地发展权制度

土地发展权制度的设计要充分考虑其处于的历史阶段、基本国情等因素，其产生和设计是一国的土地开发利用程度发展到一定阶段的历史必然。英国土地发展权制度正式形成于19世纪末，当时英国处于工业革命时期的后期，城市工商业快速发展，城市规模不断扩大，在这个单一制的君主立宪制国家，英国土地发展权国有化是其必然。美国与英国则完全相反，其是联邦制的国家，更加崇尚自由、民主，更加强调私有财产权利。因此，美国的土地发展权属于土地所有者私人所有，其具体运作主要靠土地发展权转移制度和土地发展权征购制度保障实施。

与英美等西方国家的政治制度不同，中国是具有中国特色的社会主义国家。因此，中国土地发展权制度的第一要义是要紧扣我国当前的农村土地制度，坚持家庭联产承包责任制，坚持社会主义公有制。其次，我国正处于社会主义初级阶段，土地发展权制度的设计必须与我国当前的历史阶段相适应。最后，中国是一个拥有近十四亿人口的发展中国家，不同于英美等发达国家，也不同于其他发达国家，中国土地发展权制度应当具有中国烙印，这个烙印应当包括明确土地发展权属于集体，限制国家经营土地发展权这两点。

（二）土地发展权制度的价值应体现公平与效率

西方土地发展权制度设计的价值追求分为公平优先原则和效率优先原则两种。第一是构建以公平价值为导向的土地发展权制度的代表是英国。其土地发展权收归于国家，权利完全国有化。第二是构建以效率价值为导向的代表是美国。其土地发展权属于土地所有者私人所有，发挥市场配置资源的作用，强调效率。因此，我国在借鉴英美土地发展权制度时，关于是注重公平还是注重效率这一问题，引起学术界的激烈争论。

学术界的争议主要集中于农业用地发展权属于集体所有，还是属于国家所有？有学者坚持农村用地的土地发展权应当坚持公平原则，收归国有。其理由主要包括两方面：一方面，土地上的权利来源于国家主权，将其国有化有利于国家对土地进行宏观调控，有利于防止土地流失；另一方面，土地开发利用的收益归国家后，通过政府财政反哺到社会公共建设上，更加有助于实现人民群众生活的幸福安康；有学者坚持农业用地的土地发展权必然要坚持效率原则，属于集体所有。美国的实践检验，将土地发展权划归于私人，将有利于发挥市场的资源配置作用，激发市场活力，实现耕地保护的同时，刺激土地所有者对土地价值的深度挖掘。

作者认为，这两种观点都是片面的。公平和效率不是对立的，而是有机的统一。没有公平作为基础，就难以实现效率；没有效率作为支撑，就难以保障公平。因此，我国在土地发展权制度设计时，不仅要将公平价值和效率价值有机结合起来，而且还要结合当前所处的历史阶段有所侧重。