空壳村发展壮大集体经济的理性思考

◎钟宪章

空壳村是改革开放后在中国农村逐渐出现的产物。伴随着大量农村青壮年劳动力不断涌向城市，留下妇孺与老弱病残留守农村，逐渐形成了空壳村。基本特征：一是集体资产少；二是无集体创收渠道甚至拖欠外债；三是村集体经济实体少甚至没有。空壳村的出现不仅影响了全面建成小康社会的进程，还严重制约了城乡经济的协调发展，全面小康的难点、重点、希望都在农村，空壳村的希望在于发展状态集体经济，因此要深入分析我国农村空壳情况，探究村级集体经济面临的困难，探究发展之法，为研究和解决空壳村发展集体经济提供参考，为促进科学扶贫、精准扶贫、有效扶贫提供可资借鉴的路径和方法。

一、村级集体经济空壳化原因分析

（一）发展集体经济的客观因素限制

根据财政部资料，全国58.8 万个行政村中，没有经营性收入的村子大约占50%，经营性收入不到5 万的占30%。村级集体经济薄弱，导致村级组织运转基本靠“补”，公益事业基本靠“捐”，基础设施建设基本靠“要”，自我发展能力很差。不同村庄之间由于与生俱来的区位、自然条件、资源、前期积累等的客观条件的差异，使得在发展村集体经济方面确实呈现出不同结果。空壳村主要表现在自然资源较差、基础设施薄弱和发展资金缺乏。自然资源方面，首先是自然条件差。空壳村大多数地理位置偏僻、土地资源禀赋不足，村中耕地多为山梁地和坡地，产业结构单一，不能规模经营，不利于农业产业化、机械化推进。其次是自然资源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水。最后是生态环境恶劣。一些地方在经济发展中不注重生态环境保护，使水体受到严重污染，耕地资源严重破坏。基础设施方面，“空壳村”普遍存在吃水困难、用电限制、交通不便、道路破烂、通信不畅和教育、医疗卫生条件差、设施设备落后等问题，集体经济本就薄弱，无力承担基础设施建设费用。发展资金方面，有些空壳村由于多年“有贷无还”、债务危机叠加，村集体向信用社贷款的难度越来越大，有的村已被信用社列入“黑名单”，根本无法贷到款。上级的项目资金投入与村集体经济对接不够，多是对农业产业、基础设施、支农惠民投入多，对村级集体经济发展的投入很少、很有限，而且远低于投入到企业上的资金。同时，还出现了村集体资产流失严重的现象，首先是包产到户过程中村集体土地几乎被分光，其次是生产队体制解体致使集体财产被侵占或毁坏；再次是村办企业倒闭、资产蒸发和农村土地开发中的资产流失，最后是村级财务和“三资”管理混乱，出现了“一本糊涂账、一群装糊涂之人”的景观。

（二）发展村级集体经济的主观不足与缺失

主要表现在发展村级集体经济的心理、能力和人才三个方面。具体到心理方面，首先是“难作为”心理。空壳村的干部深感“巧妇难为无米之炊”，在发展村集体经济上出现了畏难情绪。其次是“怕作为”心理。有的当选村干部“一年干、二年看、三年等着换”，以“不要没事找事”为信条，害怕发展村集体经济。最后是“不作为”心理。有的村干部习惯于守摊子、当太平官，只想做“维持会长”、不愿当“敢死队长”。在能力不足方面主要表现为，有的村干部不太懂市场、不注意研究市场，驾驭市场经济能力、抗击市场风险能力、向市场要效益的能力严重不足。结果是发展壮大村集体经济，“撕不开口子、迈不开步子、找不准路子、用不对法子”。人才不足主要表现为，伴随着城镇化加速推进，农村许多家庭出现了空巢化，空巢老人、妇女逐渐普遍化。这种情况下，许多村庄一家一户的农业生产也仅是勉强为继，更别说把可靠的人力人才投入到集体经济发展中了。不少空巢村不但留不住村民，连村干部也留不住，发展集体经济的人才支撑日益乏力，农村人口大量迁移向城镇聚集，人口“空心”导致经济“空壳。

（三）发展村级集体经济的土地资源浪费

近年来，由于村民大量向村庄外围建房居住，导致原居村中心的老宅子、老房子、老院落大量闲置，形成“外扩内空、人走屋空、只见新楼、不见新村”的空壳村格局。空壳村对有限稀缺的农村耕地的占用，造成非常严重的土地资源浪费。2012年3月中国科学院发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》指出：全国空心村综合整治增地潜力可达约1.14 亿亩，将近5 个北京城的面积。这1.14亿亩被空心村占据的土地，如果能够被充分有效地整合利用起来，将会大大增加村集体经济的收入。

二、空壳村集体经济发展的基本原则

（一）实现制度与人事的有机结合

发展壮大村集体经济要制度先行，既要着眼于通过建章立制来加强财务管理、民主监督、村务党务公开，强化节流，还要尽可能用制度来节约有限的发展资金，着力加强资金、资源、资产管理，把有限的财力用到刀刃上、用到最需要的地方去。更要用制度着眼于开源，利用一切可资利用的机会、条件、渠道、资源，增加村集体收入。同时，还要正确处理有钱办事与有人办事。发展壮大村集体经济的核心，是解决一个有钱办事的问题。但是如果农村青壮年、优秀人才和干部大量流失到大中城市，没有人去办事，没有人担负起发展壮大村集体经济的重任，有钱办事也只能是一句空话。所以，发展壮大集体经济应坚持有钱办事与有人办事相结合，着力抓好农村基层干部队伍建设。

（二）实现国家支持与自身发展相结合

发展壮大空壳村的集体经济离不开国家的强有力支持，主要表现为国家政策扶持、资金扶持、人力扶持的输血功能，注意通过输血改善被输血村庄的身体机能，达到活血、生血的目的；同时更要坚持“靠天靠地不如靠自己”，不断强化村集体自身的造血功能，充分发挥广大干部积极性与群众积极性。如果只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性相结合，便将成为少数人的空忙。如果支部书记、村主任仅是一味想着去发展壮大村集体经济，而不依赖村民、不听取群众意见、不注意调动群众的积极性，那么，发展壮大集体经济很可能就会成为妄想、沦为空谈。不仅如此，还要积极面向和适应市场，因为市场经济条件下发展壮大村集体经济，必须走市场化道路，勇敢、果断地去闯市场，在市场中找项目、找资金、找出路、找饭吃。同时，更要坚持在政府引导下闯市场，政府明令不让做的事情、不能涉足的领域，坚决不能做。

（三）实现长远发展和现实需求相结合

发展村级集体经验也需要战略规划，实现长远发展。所以对于尚有一部分资金、资产、资源、资本的村集体而言，在发展壮大村集体经济的过程中，既要着眼于稳固存量、使村集体资产保值，更要着眼于做大增量、促进村集体资产的增值。如果只求存量不求增量，则就会坐吃山空；如果只要增量不看存量，则增量发展就会成为空中楼阁。同时，发展村级集体经济的最终落脚点是人民群众，要让他们有真正的获得感，所以发展壮大集体经济，不仅是强村工程，更应是富民工程，是强村与富民的有机统一。通过发展壮大集体经济，村有了集体收入、集体产业，可以鼓励村民入股，可以拉动村民就业、增加村民收入，使村民过上富裕的生活。像江苏省江阴市的华西村，就实现了强村与富民的有机统一。

三、空壳村集体经济发展的方法路径

（一）管好家产

对于已有一些集体积累的村而言，发展壮大集体经济底线是守住碗里的，然后再去谈如何去争取锅里的。也就是说，要看好家、守好家、管好家，首先把村里固有集体资产、资源、资金即“三资”管理好，坚决防控跑冒滴漏。第一，对“三资”进行摸底、核查、建档。主要目的是搞清家底。第二，对“三资”信息统一联网、上网公开。县、街道和乡镇对各个村“三资”信息统一上网，远程监控“三资”使用情况。第三，安排专人对“三资”管理信息及时更新。第四，严格村财务审计。第五，建立健全村民监督委员会、村民理财小组等机构，实行民主理财，保证村民的知情权、参与权、监督权。

（二）选好带队

发展壮大村集体经济，要切实加强以党支部为核心的村组织建设，选优配强“领头雁”。注重从有责任心、文化程度高、创业带富能力强的村民中培养选拔村干部，进一步拓宽选人视野和用人渠道，从外出务工人员、复退军人、致富能手、大学生村官、退休干部等中选贤任能，提高村级班子带富能力，实现能人治村，既是农村集体经济发展的必然趋势，也是发展壮大村集体经济的精英依托。为了落实能人治村，必须把那些政治素质高、文化水平高、群众威信高及致富能力强、带富能力强、发展村集体经济能力强的“三高三强”人选，作为选拔支部书记的标准、作为直选村委会主任的要件。同时，加强对村“两委”班子的组织建设和制度建设，牢固树立集体主义思想，增强团结意识，提高立党为公、执政为民的执政能力。建设一支懂经营、善管理、信息灵、交际广，对发展村级经济有谋有招能力强的“两委”班子，推动村级集体经济“空壳村”尽快走上快速发展的路子。

（三）用好土地

农村集体经济要发展壮大，重点还是要在土地上做文章，向土地要效益、要收益。首先是经营管理好村里的机动地。要准确核查机动地亩数。如新疆阿克苏的沙雅县，对机动地进行清理核查的结果让人大吃一惊：清理核查前，全县机动地为7.6 万亩，清理核查后为16.7 万亩。还要对机动地发包公开招标。更要合理确定发包期限。明确规定发包期限最多为3年，而不是一包是10—15年，造成寅吃卯粮的乱象。其次是规划村庄建设、大力整治空心村。要按照乡村特色进行村庄规划。要把空心村所占宅基地统一回收到村里。要盘活空心村土地，发挥其应然经济效益。要积极稳妥兴建村民集中定居点。要在有条件的城郊村、城中村，应积极推进农民居住社区、农村产业园区“两区同建”。最后是积极推动和规范土地流转。村里可以考虑成立土地流转服务站点，通过做说服工作，将因村民外出打工、无力无暇无心种植的小块零散土地通过串换集中起来，“小块并大块、多块并一块”，统一对外转包、租赁，从中收取服务费、担保费，或与农业企业、合作社搞联合开发，以此增加村集体收入。

（四）办好实体

有一定积累基础、外力支持的村庄，可以通过兴办经济实体、服务实体等的形式，做大做强村集体经济。从各地探索的情况来看，主要应抓好三个方面。首先是领办创办合办农民专业合作组织。云南省自2013年底以来，在全省农村推开“合作股份”或“红色股份”。村集体以其原有积累、上级拨付的产业扶持资金、部门援助资金、集体机动土地折价等作为出资，种植大户出资，其他农户出资这三种出资方式建立村农民专业合作社，各方以投资股份比例分红。其次是兴办村集体企业。有一定资金积累、区位优势、交通优势、资源优势等的村庄，可以通过招商引资或自力更生的形式兴办村集体企业，借以发展壮大村集体经济。如临山的村可以兴办石材公司，距离大型机械厂较近的村庄可以依托兴建配件厂，距离县城近的村庄可以注册建筑企业。最后是组建劳务公司或物业公司。对于闲置青壮年劳动力较多的空壳村，应该在人上做文章。通过组建村里的劳动服务公司、物业管理公司，在对劳动力进行专业技能培训的基础上，积极开展对外劳务输出，从中收取管理费来增加村集体收入。

（五）借好外力

对于空壳村而言，在发展壮大村集体经济的内在支撑力严重不足情况下，应积极地去借力，通过借力激发自己的内在活力，实现借力增力的目的。首先是借助城乡统筹、村村联合脱壳。为实现农村党支部与城市社区党支部、城市机关党支部、城市企业党支部的联合，组建联合党支部；在组织联合的情况下，再通过城乡互助、城市支援乡村，促使空壳村脱壳。典型的是山东潍坊诸城模式。还可以成立强村与弱村之间的联合党支部，通过支部联合带动强村对弱村集体经济发展的帮扶。亦可通过强村整合弱村土地，进行土地规模化经营、抱团式发展，达到1+1＞2 的效果，各个村党支部、村委会保留。还可以通过村庄合并、兼并的方式，建设集中定居点，组建新型农村社区，实现村集体经济一体化发展。其次是借助供销合作社共谋发展。一个是济宁汶上模式。汶上县创立了由县供销合作社对农村土地进行托管，村集体从土地托管中获得收益实现增收的模式。另一个是济南章丘模式。章丘市供销社租赁村里的闲置用房，新建便民农资超市、日用品超市；村集体通过向供销社收取房屋租赁费、超市商品销售的利润分成等形式，增加集体收入。最后是借助国家政策扶持和上级支持。推动空壳村脱壳，必须用好用对国家支持政策，善于向上借力。空壳村的干部要会上网、会查资料，善于学习钻研党和国家政策，及时了解支农惠农信息，掌控国家“三农”政策的变化、国家支持政策的变化。同时，空壳村的干部还应注意与乡镇、县直部门多联系沟通、多方争取支持。

（六）做好品牌

品牌的价值和力量是无穷的，发展村级集体经济也需要品牌。所以应通过培育、深挖、运用品牌，构建形成以品牌建设带动村集体经济发展的联动模式。首先是培育特色农产品品牌。村集体可以考虑按照“一村一品”的要求，注册形成自己的品牌，再通过品牌效应的放大，形成品牌无形资产、收取品牌使用费，为村集体经济的发展壮大奠定长远基础。如寿光市一些村的农产品注册了商标，主打品牌战略。其次是挖掘文化与民间品牌。从许多地方的发展实践看，独特的文化资源、非物质文化遗产、特色小吃、传统习俗、地理标志、祖传技艺等无形品牌，完全可以成为撬动集体经济发展壮大的杠杆。最后是用好既有历史品牌。有的村庄由于特定的原因，创立形成了众所周知的历史文化传统品牌。这样的村庄完全可以利用好历史上形成的品牌，为发展壮大集体经济趟出一条发展新路。近年来，山西昔阳大寨村、安徽凤阳小岗村集体经济的快速发展，很大程度上正是得益于品牌。

综上所述，全面小康的难点、重点、希望都在农村，但如何发展壮大空壳村的集体经济，增强空壳村发展的造血功能，实现农村脱贫摘帽的可持续性，还需要因地制宜探讨新路径、新方法和新模式。从各地成功实践来看，发展壮大空壳村集体经济，既是实现全面小康的长效机制，还是做好精准扶贫的有效途径。既可以有效提升扶贫资金的投入精准性和使用实效性，还可以解决各级政府与贫困人口个体有效衔接的“中间层”问题，更可以破解贫困地区村级组织与群众个体之间的“纽带”问题、村级组织能力建设的内生型财力保障问题，并在发展过程中培育贫困农民的集体意识和责任意识，为农民脱贫后构建新时代农村治理体系奠定经济、政治、文化基础。