改革抑或守成：论宅基地使用权的转让<br/>——宅基地“三权分置”下的思考①

改革抑或守成：论宅基地使用权的转让
——宅基地“三权分置”下的思考①

2018-01-23◎李晴

农业经济 2018年8期

◎李晴

一、问题的提出

2018年2月4日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，首次提出了宅基地“三权分置”改革。那么，宅基地使用权转让规则如何设计？本文以受让人的身份为标准，将宅基地使用权转让划分为内部转让、跨集体转让以及向城镇居民外部转让，分别探讨宅基地使用权的转让规则，以期对实务部门推进“三权分置”改革有所裨益。

二、宅基地使用权内部转让规则之构建

从我国现行制定法来看，《土地管理法》和《物权法》均未禁止宅基地使用权在本集体经济组织内部转让。从司法实践层面来看，法院的裁判立场不尽一致。有的法院径直认定转让合同合法有效。［1］有的法院则在当事人满足特定条件的前提下，方可认定转让合同有效。［2］那么，宅基地使用权内部转让场合，转让行为是否需要经过本集体经济组织同意，以及受让人是否受“一户一宅”原则限制？

（一）转让行为是否须经本集体经济组织同意

宅基地与普通的不动产不同，它关乎农民的基本居住问题，是维护农村稳定的重要制度。［3］允许宅基地在本集体经济组织内自由转让，固然最大限度地尊重了农民的意志，但农户是否会出现“失地风险”，是一个不容忽视的重要问题。为了防范转让人失去安身立命之所，从而威胁社会稳定，宅基地内部转让应在农户拥有其他稳定居所的前提下展开。准此，有必要建立住房审查机制，发挥集体经济组织的审查职能。详言之，农户转让宅基地使用权时，应向集体经济组织提出相关材料，证明自己拥有其他住房。待集体经济组织同意后，方可将宅基地使用权转让。

（二）受让人是否受“一户一宅”原则限制

我国《土地管理法》第62条第1款对农户拥有宅基地的数量和面积作出了严格限定。立法机关人士认为，“拥有一处宅基地并达到规定的面积标准，不得购买住宅，也不得到其他地区购买农民集体所有土地的房屋作为住宅。”［4］按照这种解释，受让人必须尚未申请宅基地，或者虽有宅基地但未达到法定面积。本文不赞成这一观点。

首先，随着我国农村社会经济的发展，富裕起来的农民有扩大宅基地面积、改善生活的愿望，受让他人的宅基地使用权是重要渠道。如果严格坚持“一户一宅”原则，禁止已有宅基地的农户再次受让他人的宅基地，必将抑制其追求幸福生活的正当诉求。

其次，东部沿海地区、城乡结合部地区的宅基地不仅具有传统的居住功能，而且由于可以流转出去用于开展多种经营项目，商品要素功能日益显现。在此情况下，宅基地面积不达标的农户欲开展生产经营活动，势必需要流入他人的宅基地。而“一户一宅”原则阻碍着宅基地使用权流转，不利于市场在资源配置中起决定性作用，进而不利于增加农民的财产性收入。

再次，从文义解释来看，“拥有”固然可以被解释为终局性地“具有”，但从体系解释角度来看，《土地管理法》第62条第1款也可以解释为对农户初次申请宅基地而言的限制。依《土地管理法》第59条规定，农村村民建设住宅应依照第62条的规定办理审批手续。第62条第2款至第4款，都是围绕如何申请宅基地而言的：第2款规定申请宅基地应符合土地利用总体规划；第3款规定申请宅基地的审批程序；第4款规定申请宅基地后出卖、出租住房后不得再申请宅基地。由此可见，第1款“是基于宅基地的福利性质及所承载的社会保障功能而对宅基地使用权初始取得的限制，而不是对宅基地使用权继受取得的限制。”［5］准此，农户申请一处宅基地后，仍可通过购买、赠予和继承等途径取得第二宗宅基地。

综上所述，宅基地使用权内部转让场合，应突破“一户一宅”原则的限制，只要受让的宅基地面积与既有宅基地面积加总，不超过法定标准，即可允许宅基地使用权内部转让。

三、宅基地使用权跨集体转让规则之构建

从现行法规定来看，我国《土地管理法》和《物权法》没有将受让人限定为同一集体经济组织成员，相关政策文件中也看不到这方面的限制。司法实践中，法院一般认为“宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。”［6］由此，跨集体转让合同因“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效。有的法院持相对主义立场，认为“虽然双方当事人是不同农村集体经济组织成员，但经房屋所在地农村集体经济组织同意，也可以认定合同有效。”［7］那么，可否允许宅基地使用权跨集体转让？如果回答是肯定的，具体规则如何构建？

（一）应否允许宅基地使用权跨集体转让

本文认为，在宅基地“三权分置”背景下，应允许宅基地使用权跨集体转让，具体理由如下。

其一，现实生活中，有的农户因为结婚分户等原因，迫切需要申请宅基地。而本集体经济组织可能已没有空余的宅基地，同一集体经济组织内也无人愿意转让宅基地，或者虽然存在但转让价格过高。这一群体原本即有资格从本集体经济组织无偿申请一块宅基地，但由于种种原因已经不能享受集体福利。在此情况下，有必要许可其购买其他集体经济组织成员的宅基地，如此方可满足其基本的居住需求，实现“居者有其屋”的社会目标。

其二，我国承包地也在推进“三权分置”改革，鼓励承包地向新型农业经营主体集中。这意味着，农民可能跨集体流入承包地。例如，甲村的农民到乙村承包土地，从事农业生产经营，期限较长，希望能购买一块宅基地建造房屋自住。在这种情况下，非本集体经济组织成员购买宅基地使用权，均为符合客观实际的合理要求。［8］

其三，在商品经济发达的农村地区，房屋不仅仅是农民安身立命的生活资料，而且还发挥着重要的商品要素功能。农民中的精英、乡贤流入其他集体经济组织成员的宅基地后，在增加自身财产性收入的同时，也为当地农民创造了就业机会。上述司法实践中纠纷的存在，也从一个方面表明宅基地跨集体转让的隐形市场早已存在。有效的治理办法不是“堵”而是“疏”，即顺应农户跨集体转让宅基地的愿望，承认其转让行为的效力。当然，农户无偿取得的宅基地有偿转让给他人，抹杀了农村集体经济组织的经济利益。对此问题，可引入收费机制，调和无偿取得与有偿转让之前的矛盾。

其四，目前农村地区大量的宅基地处于闲置状态。有学者统计后指出，我国农民的宅基地有三亿亩，近三分之一即一亿亩处于闲置状态。［9］在此情况下，许可非本集体经济组织成员购买宅基地，可形成“四赢”的利益格局：一来可以盘活农村“沉睡”的资产，阻止社会财富的浪费；二来可以实现宅基地的经济价值，增加转让人的财产性收入；三来可以增加集体经济组织的收入，壮大集体经济组织的经济力量，为建造公共设施、发展农村公益事业奠定物质基础；四来可以满足受让人的用地需求，实现资源的优化配置。

（二）宅基地使用权跨集体转让规则如何设计

1.跨集体转让的限制性。宅基地跨集体转让亦应受到合理限制，如须经本集体经济组织同意，受让面积与既有宅基地面积之和不得超过法定标准。为了便于集体经济组织实施管理，防止出现外来人口激增，有必要赋予本集体经济组织成员在同等条件下优先购买权。在具体操作层面，当事人达成跨集体转让协议后，持该协议向集体经济组织提出申请。集体经济组织在收到申请后，对转让人是否留有宅基地、受让人是否其他集体经济组织成员、受让人已有宅基地面积加总受让面积后是否超过法定标准等事项进行审查。审查通过后，将转让协议在村务公开栏内公示若干日（如七日），以保障本集体经济组织成员的优先购买权。

2.跨集体转让的有偿性。受让人不是转让人所在集体经济组织的成员，因此自然没有资格免费使用宅基地。受让人应向集体经济组织缴纳一定数额的使用费，具体可考虑按宅基地基准地价的特定比例征收。

3.跨集体转让的期限性。受让人不是本集体经济组织的成员，自然没有资格永久使用，而是应当受到一定期限的限制，如最高年限不得超过70年。

四、宅基地使用权外部转让之禁止

从现行法规定来看，《土地管理法》第62条第4款并未明确禁止宅基地使用权向城镇居民转让。从政策层面来看，我国对宅基地使用权转让素来持谨慎态度。例如，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”从司法实践层面来看，最高人民法院《2011年全国民事审判工作会议纪要》（法办［2011］442号）第15条第2款规定：“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力……”在此文件指导下，法院一般认为此类转让协议“违背法律禁止性规定，应属无效。”［10］学界对宅基地使用权对外转让存在争论，主要有禁止转让说［11］、自由转让说［12］和限制转让说。［13］笔者认为，宅基地制度改革关涉农民的切身利益和社会稳定，不可能一蹴而就。从长远来看，为实现“建设统一的城乡建设用地市场”，宅基地向城镇居民开放是大势所趋。然而，在现阶段，仍有必要禁止城镇居民购买宅基地使用权，具体理由如下。

其一，宅基地使用权与传统意义上的用益物权不能完全等同。建设用地使用权和地役权均属于纯粹的财产权，而宅基地使用权则具有鲜明的社会福利色彩和社会保障性质。目前，覆盖全体农民的社会保障体系尚未建立，基于公共政策考虑，限制农民处分宅基地使用权具有正当性。

其二，自由转让说与限制转让说从物权原理、正义论、法经济学等角度立论，侧重于纯粹的理论演绎，所得结论为“头脑实验”后的价值判断，而价值判断由于欠缺实证检验，往往难以分出优劣高下，其蕴含哪些风险短时期内也很难判断。如用以指导宅基地制度改革实践，不可预测的风险出现后势必难以控制。

其三，从资源优化配置角度来看，相较于内陆传统农区，东部沿海地区、城市边缘地带的宅基地需求更旺盛，价格也较高。如果彻底放开宅基地市场，可以预见到的是，大量城镇居民涌入农村，高价收购农民的宅基地后将之出租，收取高额的租金回报。宅基地不断炒卖造成的后果可能是，宅基地的价格迅速增长，同时带动农村房屋价格不断攀升，持高不下，背离了“房住非炒”的价值定位，重蹈城市房地产市场畸形发展的覆辙。

其四，一项重大改革举措的出台不仅要于法有据，更要有实践经验作为支撑。如果确需探索宅基地外部转让，比较稳妥的思路应是：由全国人大常委会授权国务院选择若干试点，暂时调整实施《土地管理法》第62条等法律法规，在风险可控的原则下，允许城镇居民赴农村购买宅基地使用权。如果实践经验证明，此举确能在释放宅基地价值、增加农民财产性收入的同时，不致于影响农村社会结构的稳定，能够有效地兼顾国家、村集体和农民个人的利益，方可将之上升为中央政策，在全国范围内推广施行。

其五，禁止城镇居民购买农村宅基地，并不意味着不能在农村居住。事实上，2016年11月29日，国务院印发了《关于支持返乡下乡人员创业创新，促进农村一二三产业融合发展的意见》指出：“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。”此外，城镇居民还可与农户签订租赁合同，通过租赁途径获得宅基地。