东北地区精准扶贫工作中的难点与对策

2018-01-23杜国明于佳兴

农业经济与管理 2018年1期

杜国明，张燕，于佳兴

（东北农业大学资源与环境学院，哈尔滨 150030）

一、引言

长期以来农村贫困化问题备受世界各国关注（刘彦随等，2017；龚娜等，2010）。我国坚持政府主导推动减贫事业，在实践中不断推进扶贫开发理论创新、组织创新和制度创新，走出一条中国特色扶贫开发道路，为全球减贫事业做出巨大贡献（刘彦随等，2016；刘彦随等，2012）。习近平总书记在十九大报告中提出坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。政府针对新时期农村贫困化特征与问题，创新性提出精准扶贫、精准脱贫战略，并将建立健全精准扶贫工作机制作为扶贫开发工作六大机制之一（王介勇等，2016；刘彦随等，2017）。其要义是通过针对性帮扶贫困实体，从根本上消除致贫因素和障碍，达到可持续脱贫目标（汪三贵等，2014）。精准扶贫精准脱贫方略的实施，极大促进了贫困落后地区发展和贫困人口脱贫。

贫困问题通常具有区域性，贫困程度、贫困人口规模、致贫原因、贫困地域特征均具有显著区域差异（杜国明等，2017；王介勇等，2016）。正因如此，各地通过大量探索，因地制宜地构建多种精准扶贫区域模式，学术界也取得大量精准扶贫区域理论成果（丁建军等，2018；邢兰芹，2017；周侃等，2016；李裕瑞等，2016）。

黑龙江省和吉林省是向中央签署脱贫攻坚责任书的中西部22个省区市中的东北省份。辽宁省15个省级扶贫开发重点县、80余万贫困人口，是未向中央签订脱贫攻坚责任书省份中减贫任务最重的省份。东北三省脱贫攻坚进展与成效直接关系全国脱贫攻坚任务完成进度与质量。本文立足东北地区农村贫困地域性特征（杜国明等，2016；王士君等，2017），在大量实地调研基础上，分析东北地区精准扶贫工作难点与误区，提出东北地区精准扶贫应坚持原则、节奏和对策建议，为完善以政府为主导的减贫事业，解决区域性整体贫困，为“脱真贫、真脱贫”提供参考。

二、精准扶贫工作难点

（一）农户支出明显偏高

日常生活支出方面，东北地区冬季寒冷、漫长，大部分区域取暖期长达6个月以上，农户取暖、穿衣花费显著高于南方。且农户越贫困，越缺少作物秸秆（土地少，或缺少农机无法搬运秸秆），取暖主要靠购置煤炭，取暖成本高于一般农户。如黑龙江省贫困户取暖户均成本多为500～1 000元（杜国明等，2016）。东北地区冬季蔬菜供应主要源于关内省份，由于运输距离长、储存难度大，蔬菜价格偏高，导致农户饮食成本提升。

住房支出方面，由于保暖需要，东北地区农户建房成本显著高于南方。建房成为很多农民特别是贫困农民生活大事，需多年积累和筹划。

教育支出方面，东北地区大部分村小学撤销，集中至乡镇，部分乡镇初中撤销，集中至县城，导致义务教育成本加大；此外由于学校离家远，农村孩子上学大多只能寄宿或家长陪读，明显增加求学负担，收入低、支出高，加重家庭负担。

医疗支出方面，东北地区贫困人口重病、慢性病人比例高（个别省份贫困户家中有重病或慢性病人比例高达85%以上），很多疾病在乡镇甚至县医院无法医治，需要外出就医，既增加医疗费用，又降低报销比例，部分农户放弃治疗或仅采取止痛措施而未采取实质性医治措施。在家庭支出结构中，医疗保障是70%以上贫困群体家庭的首要支出（王士君等，2017）。

在风情民俗方面，相比南方省份，东北农村人口呈显著聚居性特征，农村居民点规模相对较大。几代人共同居住，已形成“熟人社会”，定亲、结婚、生子、祝寿、建房、升学等各种事项均需随礼，且礼金数额不断增加，严重挤占吃穿、医疗、教育、住房等支出。

（二）农户收入核算难精准

无论识别贫困户、返贫户还是脱贫户，均需逐户评判农户“两不愁、三保障”和收入情况。不愁吃，是根据居住地饮食习惯，农户有能力通过自产或自购，满足口粮需求及补充一定肉、蛋、豆制品等必要营养食物，且饮水有保障。不愁穿指根据居住地环境，农户有能力自主购买或通过亲属购买衣物，满足换季、日常换洗需求。靠社会捐赠、接济不属于穿衣有保障。“两不愁”判断虽具一定主观性，但较易认定。对于义务教育、基本医疗和住房安全有保障，相关部门均有明确标准。

精准难度主要在于农户收入计算难精准。一是部分农户参与精准识别积极性不高，对精准扶贫工作认识不深刻、不具体、不到位，对扶贫政策存在“看客”和“等、靠、要”心态，既可能记不准各项收入，也可能瞒报收入，特别是外出务工收入和赡养费。二是农户收入难核算，农户农产品产量难以精准核定、农产品价格波动等影响收入核算。三是收入核算涉及生产经营性收入、财产性收入、工资性收入和转移性收入，各收入类型内部涉及较多内容。收入核算专业性强，对于文化素质不高的村干部而言，准确核算农户收入成为挑战。农户收入核算需经过入户调查、乡村复核、录入数据库等多个环节。在实际操作中，往往由村会计或驻村工作队员独自完成，调查与核实程序缺失，难免主观臆测。

（三）“三保障”政策落实难到位

“三保障”政策是针对贫困户和贫困人口在医疗、教育和住房方面实际困难制定的保障性政策，是农户实现“三保障”的重要途径，但各项政策在执行中难以充分落实。

医疗保障政策方面，目前仍存在医疗保障和救助政策宣传不到位情形，个别农户认为“小医院治不了病，大医院治不起病，有病不敢看”。一些地方标准化乡镇卫生院、行政村卫生室由个人承包经营，门诊费用需自理，个人缴费标准高，大病、重病必须到定点诊所或医院接受治疗，交通不便、成本高，住院费用报销比例低且程序繁琐，仍有不少贫困人口“看不起病”。

教育保障政策方面，部分地区义务教育贫困学生资助对象、范围和方式等宣传不到位，学生资助申请、资格认定、审核、公示等环节不规范，教育扶贫政策受益率仍有提升空间。

住房保障政策方面，东北地区部分村屯危房改造补助申请难度大，且补助资金额度有限，无法充分保证贫困户修缮或翻新旧房；部分县市危房改造补贴款发放不及时，贫困户前期垫付资金压力大；部分村镇采取集中修缮、打包使用补助资金方式，统一为村民更换彩钢瓦、塑钢窗、安装入户门，实施住房外墙保温工程，但存在工程质量差、施工拖拉等现象。

（四）扶贫政策难统筹

精准扶贫精准脱贫方略实施以来，在国家级、省级、市级、县级层面，颁布众多扶贫开发政策与条例，围绕精准识别、精准管理、精准帮扶、精准考核等内容，涉及医疗卫生、教育、交通、水利、金融、住建、国土、社会保障、商业、农业、发改、畜牧、林业、渔业等行业部门。各级政府扶贫主管部门较难全面掌握各行业部门扶贫政策，难以全面管控各个涉及扶贫的行业部门，难以解决各政策在叠加执行、组合执行中的协调与融合问题。特别是东北地区乡村干部文化素质相对较低，中青年干部比例不高，仅注重最低生活保障、危房改造等保障性政策使用，运用国家政策特别是组合运用多种扶贫政策能力较低。

（五）扶贫产业难发展

由于地下水质差、不合理饮食（偏咸、油腻、食用动物油比例高，喜欢饮酒，冬季普遍两餐）、不良生活习惯（尤其是吸烟，农村妇女吸烟比例显著高于南方各省）、农药污染（户均耕地面积多，接触、喷洒农药次数多）等原因，东北地区心脑血管疾病、呼吸系统疾病及各种肿瘤疾病发病率较高。贫困人口中残疾人及重病、慢性病病患、智障比例明显高于全国平均水平。

东北地区城乡二元结构突出，城市地域占比低、农村地域面积广阔，交通、水利、电力、信息等农村基础设施建设滞后。作为老工业基地，东北地区城市产业以重工业为主，对农村各项产业带动能力较弱。因此，各地发展扶贫产业时，大多局限于种植业、养殖业，同质化、低端化严重，在自然灾害和市场波动双重风险下，各种扶贫产业增收难度大、发展缓慢。

三、精准扶贫应坚持原则和节奏

（一）精准扶贫应坚持原则

充分认识东北地区精准扶贫工作难点，结合东北地区地域特点，在精准扶贫工作中应坚持以下原则。

1.农户帮扶与区域发展相结合

在扶贫工作中，既要通过多种帮扶措施帮助贫困户脱贫，为贫困村和贫困县脱贫创造条件，也要促进贫困区域发展，为贫困户脱贫致富创造良好区域环境，构建农户脱贫与区域发展相互激励机制。

2.全面统筹与部门发力相结合

扶贫开发工作是一项综合性系统工程，应加强各级政府统一谋划，各部门积极配合，共同搭建精准扶贫平台，助力贫困户和贫困区早日脱贫。

3.依靠外力与激发内力相结合

充分利用上级政策，用好外部支持资金、技术、人才，通过外部帮扶在短时间内补齐制约区域社会经济发展短板，同时，激发贫困区域干部群众内生动力，提高自身发展能力，从根本上改变贫穷面貌。

4.时间计划与空间部署相结合

制定明确脱贫时间表，瞄准靶向、倒排工期，同时各地区拟定区域精准帮扶规划，提升各种扶贫措施可行性、高效性。

5.任务分解与责任分担相结合

遵循分级负责、分工负责、权责统一原则，明确省、市、县、乡等各级政府、各职能部门扶贫责任和扶贫任务。

6.加快脱贫与抑制返贫相结合

加快脱贫的同时，着力构建精准扶贫开发长效机制，切实防止返贫，不断巩固和提升扶贫开发成果。

7.增加收入与减少支出相结合

通过多种措施增加农户收入并减少支出，扭转收入微薄、入不敷出贫困状态，实现收入达标及“两不愁、三保障”。

8.物质脱贫与精神脱贫相结合

扶贫先扶志，扶贫必扶智，将物质脱贫与精神脱贫结合、相互促进，最终推动贫困地区实现可持续发展。

（二）精准扶贫应把控节奏

实施精准扶贫、精准脱贫，即要通过外部力量逐步帮助贫困户解决最基本刚性需求，直至其可通过自身劳动和努力获取必要收入。对于收入微薄、刚性需求较多的贫困人口而言，应从低至高逐步满足其需求。由此而言，贫困户面临困难可概括为生命之患、生活之困和生产之忧。针对实际情况，应采取“除生命之患、脱生活之困、解生产之忧”阶段性扶贫方式（杜国明等，2017）。

对于患病、缺乏医疗保障的贫困户，精准脱贫首要环节是除生命之患，要求各级卫生部门加强贫困人口病患调查，查找致病原因、发病规律，并采取切实有效干预措施。首先，对未确诊因病致贫家庭患病人员提供免费健康检查，摸清病因，建立健康档案；其次，通过提高医疗保险报销比例特别是慢性病医药报销比例，降低农户医疗费用支出；再次，通过大病救助等措施让贫困户病有所医，减轻痛苦直至恢复身体健康和劳动能力；最后，可集中供养无劳动能力人员。此外，可通过印制慢性病管理手册、对各级乡村健康管理人员开展慢性病预防干预培训，及时对慢性病患者做出健康干预指导，并积极引导患者就医治疗，帮助其改变不健康生活习惯，防止慢性病发展为大病。通过这些措施，减少甚至消除病患家庭病人陪护需求，增加家庭劳动力或提升劳动能力，为劳动者专心从事生产活动、增加经济收入奠定基础。

生活的艰难给贫困户生产和生活造成严重影响，必须采取有力措施让贫困户摆脱生活困苦和无奈：以贫困村帮扶及乡村振兴为契机，促进自来水、硬化道路、电力、有线电视等基础设施和卫生室、图书室、幼儿园等公共设施建设；将科学规划的新型村落或农村社区作为脱贫解困、发展生产的重要载体，通过空房置换、旧房修缮、幸福大院、宜居社区等多种形式改善贫困户住房条件，消除无房、危房等住房问题；通过优化幼儿园和中小学布局、运营校车，减免学杂费、发放营养餐等方式，减轻教育负担；通过改造乡风民俗、推动农村文化建设，减少随礼名目，降低随礼标准，改变婚礼、建房、贺寿等攀比心理，减少不必要经济支出。通过以上具体措施，缓解贫困户生活压力，改善生活条件，营造美好生活氛围，为安心生产活动、巩固收入水平创造条件。

通过激发贫困户内生动力实现多种途径发展生产、提高收入，是精准脱贫核心要义。解生产之忧即因地制宜、对症下药解决贫困户生产经营中的障碍与问题，积极发展适宜产业，不断拓展增收渠道。具体而言，通过劳动技术培训、提供就业信息，增加贫困户家庭就业机会和工资性收入；通过推广农业生产技术、发布农产品供销信息、开展农业基础设施建设、推动土地流转和规模经营、提供经营贷款等，提升贫困户农业生产技能和经营水平，提升经营性收入和财产性收入；对缺乏资金但有劳动积极性和扩大生产意愿的扶贫对象，采取以奖代补、提供种苗、提供小额贷款或贴息等形式，鼓励扩大生产规模、提升收入水平。积极培育新型农业经营主体，以“公司+基地+农户”“企业+农户”“合作组织+农户”等模式，动员扶贫对象以耕地、山林、水面生产资料入股或务工形式参与扶贫经济实体中，提高贫困群众组织化水平和抵御市场风险能力。通过一系列措施，解除贫困户生产忧虑，为增加其收入提供保障。

四、推进东北地区精准扶贫的对策建议

当前东北地区个别县市精准扶贫工作中存在一些误区，如放眼于扶贫项目而非群众需求、着力于上级检查而非扶贫措施、忙碌于被动落实而非主动谋划、聚焦于文件编写而非具体落实、局限于物资救济而非人文关怀。当前精准扶贫工作中出现一些不良现象，低保、五保、危房改造、产业分红等成为部分村干部权力寻租工具，基层腐败现象有所显现，严重影响党在农民群众心中形象，严重损害部分贫困人口利益；农村分户现象突出，贫困人口大多为60岁以上老年人，儿女赡养不足；部分县市过度扶贫，导致贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村出现新的不平衡，激发新的社会矛盾。针对上述难点、误区及东北贫困区域特征（王士君等，2017；杜国明等，2016），为提高东北地区精准识别准确性、精准施策针对性、帮扶组织保障性、帮扶工作有序性，改善落后基础设施条件和文化建设，完善扶贫长效机制，提出以下建议。

（一）大力推进基础设施建设，全面落实保障性政策

各级政府和部门出台并落实有利于贫困地区和贫困人口发展的包容性政策，为大规模减贫奠定基础与条件。因地制宜地加强贫困村、贫困县和贫困片区交通、水利、自来水等基础设施建设，积极推进贫困地区城乡体系优化及公共设施建设，为精准扶贫、精准脱贫奠定基础。加大对农村、农业、农民普惠政策的支持，对贫困人口实施特惠政策，做到应扶尽扶、应保尽保，垒实“三保障”。着力加强教育扶贫，阻断贫困代际传递，开展医疗保险和医疗救助扶贫，加快农村危房改造和人居环境整治。通过加强基础设施建设和加大社会保障力度，奠定大规模减贫基础。

（二）精准实施开发式扶贫，稳步提升脱贫质量

开发式扶贫是持续性脱贫的有效措施和长效机制。发展扶贫产业、劳务输出和金融扶贫是开发式扶贫的主要方式。产业扶贫是开发式扶贫的核心内容，注重扶贫参与面和受益度，扶贫产业与项目选择要精准定位，寻找适合发展的产业，立足新型经营主体带动，突显“产业+扶贫”本质，避免扶富不扶贫、产业不带贫。劳务输出扶贫注重有效对接，是贫困户短期内增收脱贫最直接有效的办法，提供劳务输出基础与条件，提高劳务输出组织化程度，确保劳务输出精准管理。金融扶贫立足于开发式扶贫，依托产业和项目，探索开发适合贫困地区发展特点的贷款产品和服务模式。金融扶贫同时注重资金投入与风险防控，走保本微利发展之路，同时还应着力增强扶贫对象自我发展能力，最终实现可持续性发展。

（三）加强乡村文化建设，提高脱贫精神动力

通过多样化形式加强乡风民俗与农村文化建设，逐步提高贫困人口思想观念、道德规范、知识水平、素质修养。特别是注重农村孝义宣传，树立尊老敬孝、赡养老人的典型，提高年轻一辈赡养老人的觉悟，促成以养老尽孝为荣的良好风气，降低分户老人贫困户比例；加强劳动致富观念宣传，摈弃消极落后因素，形成“脱贫光荣”积极、健康、向上的农村社会风气和精神风貌，为农村经济建设、生产发展和社会全面进步提供智力支持和精神动力。

（四）严格规范精准识别程序，提升识别准确率

精准扶贫贵在“精准”，严格规范精准识别程序，采取自上而下和自下而上结合的贫困识别方法，确保贫困识别过程公平、公正、公开。精确计算家庭收入，规范确定家庭常住人口，严格档案管理，对于扶贫手册、扶贫档案、扶贫薄、扶贫系统等定期更新，动态掌握贫困信息，实现扶贫对象有进有出，确保扶贫信息真实、可靠、有效。准确判断各贫困户脱贫欠缺条件，按收入、教育、医疗、住房四类脱贫短板统计不同行政区域范围内农户短板清单，将政府“扶”的供给侧和农户“贫”的需求侧相统一，为因村因户精准施策指明方向。特别要考虑将长期居住在本地的外地户籍贫困人口纳入精准识别和帮扶对象。

（五）加强精准扶贫组织保障，落实扶贫开发工作机制

贫困人口相对较多的县市党委、政府要切实履行好精准扶贫主体责任，做到“真扶贫、扶真贫”。政府应高度重视扶贫工作机构和队伍建设，进一步健全扶贫工作保障机制，做到机构设置、职能调整、人员编制、经费预算、监管检查与扶贫工作任务相适应，不断提高干部服务群众能力。健全脱贫攻坚领导责任制，强化基层扶贫精准责任主体，精准考核扶贫开发工作成效机制，加强精准扶贫宣传工作，提升精准管理水平。特别是加强和规范驻村工作队派出与管理，明确驻村工作队职责，并给予驻村工作队必要组织保障、物资保障、资金保障，以充分发挥驻村工作队在精准扶贫工作中的重要作用。

（六）精简精准扶贫检查评估，提升精准扶贫工作效率

检查与评估是推进扶贫工作的基本方法和手段。科学适量的检查与考核评估可发挥对地方政府的约束和导向作用，是上级政府及扶贫办指导基层政府正确开展精准扶贫、促进精准扶贫工作落到实处的有效手段，有利推进农村脱贫攻坚工作。在扶贫工作检查与评估机制中，应从以下方面改进：精简检查、考核与评估，减轻地方迎检、迎评压力；增强检查、考核与评估针对性、系统性；提升检查、考核与评估的效率、手段、公信力，真正发挥检查、考核与评估的应有作用。

[1] 刘彦随,李进涛.中国县域农村贫困化分异机制的地理探测与优化决策[J].地理学报,2017,72(1):161-173.

[2] 龚娜,龚晓宽.中国扶贫模式的特色及其对世界的贡献[J].理论视野,2010(5):30-32.

[3] 刘彦随,周扬,刘继来.中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略[J].中国科学院院刊,2016(3):269-278.

[4] 刘彦随,杨忍.中国县域城镇化的空间特征与形成机理[J].地理学报,2012,67(8):1011-1020.

[5] 王介勇,陈玉福,严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊,2016(3):289-295.

[6] 刘彦随,曹智.精准扶贫供给侧结构及其改革策略[J].中国科学院院刊,2017,32(10):1066-1073.

[7] 汪三贵,郭子豪.论中国的精准扶贫[J].党政视野,2016(7):44.

[8] 杜国明,于佳兴,李全峰.精准扶贫区域系统及其运行机制[J].东北农业大学学报(社会科学版),2017,15(5):24-29.

[9] 丁建军,冷志明.区域贫困的地理学分析[J].地理学报,2018(2):1-16.

[10] 周侃,王传胜.中国贫困地区时空格局与差别化脱贫政策研究[J].中国科学院院刊,2016(1):101-111.

[11] 李裕瑞,曹智,郑小玉,等.我国实施精准扶贫的区域模式与可持续途径[J].中国科学院院刊,2016,31(3):279-288.

[12] 王士君,田俊峰,王彬燕,等.精准扶贫视角下中国东北农村贫困地域性特征及成因[J].地理科学,2017,37(10):1449-1458.