城乡统筹背景下的农村社区自治研究⋆

◎陈佩洁

我国的基层自治制度始于二十世纪八十年代的农村地区，随着人民公社制度的式微，广大农村地区迫切需要一种新的机制以实现自我管理、自我教育和自我服务，农村社区自治制度正是在这一时代背景下应运而生。如今我国的经济体制改革和城乡一体化正在如火如荼地展开，生产资料和劳动力进一步向城市集中，农村土地被大规模荒置，农村地区的社会经济结构和生产生活方式已经发生了根本性的变革。因此有必要加强农村社区自治以有效激发农村活力，推动农村各项事业的健康发展，但是由于农村社区自治目前尚处于实验阶段，仍有许多方面有待完善，因此在城乡统筹发展背景下探析农村社区自治的困境，并科学构建农村社区自治的运行模式，对新农村建设具有极大的推动作用。

一、城乡统筹背景下农村社区自治的困境

城乡统筹相对于城乡分割二元结构而言要求重视城市和农村的协调发展，充分发挥城市对农村的带动作用、工业对农业的反哺作用，加强城乡精神文明、生态文明、物质文明和制度文明的建设，解决城乡在社会和经济发展中遇到的种种问题，实现城乡之间生产资料和物质资源的优化配置。因此，城乡统筹是一项庞杂的系统性工程，给农村社区自治也带来了新的挑战。

1.自治权力被异化。《村民自治实施细则》中对民主决策程序做出了详细的、明确的规定，简而言之即为事先公开决策事项的内容，然后村民或村民代表对此提出自己的看法和见解，村委会进行意见收集和汇总并向上级汇报，在收到反馈意见之后对初始决策进行调整以形成最终决策。然而从城乡统筹的视角而言，农村社区自治的决策过程尚存在着诸多不完善之处，根据《村民委员会组织法》的相关规定，村委会作为村级事务管理的主要权力机构，依法拥有村级事务的最终决策权，但在实际执行过程中由于一些村支部书记独掌大权，村委会主任往往成为书记的副手，造成了村民自治权的解构，这种越俎代庖的行为很容易产生并不符合多数村民意愿的决策。另外，由于很多公共资源和财政拨款掌握在乡镇政府手中，相对频繁的政府干预也会在一定程度上影响到农村社区自治的独立性和完整性。

2.欠缺有效的监督机制。城乡统筹视角下农村社区自治是否有效关键在于能否保障村民的利益，而这离不开基层民主监督机制的构建。然而，目前民主监督恰恰是农村社区自治中最为薄弱的环节：一是村民缺乏民主意识。我国农民受传统儒家思想的影响颇深，“内圣外王”意识的长期存在使得农民的民主监督意识薄弱，同时由于文化水平较低也制约了他们监督能力的发挥；二是外来人口监督权缺失。当前很多地区的农村社区自治将外来人口排除在主体范围之外，而在一些经济发达地区的农村流入了大量的外来人口，为了使农村社区自治更具开放性和包容性，确保所有居民的知情权和监督权，应以外来人口的居住年限等为条件赋予他们的监督权，以提高广大社区居民的凝聚力。

3.利益分配矛盾凸显。随着产业转型的升级和农村城镇化的推进，收益分配矛盾逐渐凸显，土地承包和征地拆迁等方面的问题不断涌现，给农村社区自治带来的负面影响深刻而广泛。主要表现在：一是村干部违法违规。城乡统筹背景下农村的生产生活方式和收入分配方式均发了巨大变化，原来相对简单的利益关系变得错综复杂，而村干部随意处置集体资产等问题的存在使得矛盾激化；二是忽略了外来人口的利益诉求。依据《村民委员会组织法》当中的规定，外来人口在对当地经济发展做出一定的贡献，且居住期满一年之后有权参加当地的自治选举进而分享农村社区的经济收益，而当前很多农村社区割裂了社区自治和外来人口之间的关系，使得本地人和外来人口这两个利益群体之间存在着随时爆发冲突的可能性，进而引发新一轮的社会矛盾。

4.社区公共服务缺失。当前，城乡之间的差别不仅仅是户籍问题，更为重要的是城乡之间不同的资源分置制度导致的城乡公共服务不平等，具体而言农村社区公共服务的缺失表现在以下两个方面：一是建设资金短缺。在农村“三减免二取消”之后，村镇二级大多只能依靠财政转移支付来维持正常运转，因而鉴于农村公共服务设施的公共品性质，财政投入几乎成了唯一的资金来源，社会、企业等其他投资渠道的缺失导致建设资金短缺；二是未能以农民为主体。农民是农村社区建设的主体，但事实上有文化、有技能的青壮年劳动力基本上在外务工，留守人员多为老人、妇女和儿童，他们的文化程度相对较低，不能自觉地参与到农村公共服务设施建设当中来，导致农村公共服务设施的建设脱离了农民的实际需求。

二、优化农村社区自治的举措

2017年6月12日国务院发布了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，意见指出到2020年要基本形成基层政府主导下的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。随着我国经济社会的快速发展，农业现代化、城乡一体化进程的不断加快，农村社会正日益发生着深刻的变化，部分农村地区城中有乡、乡中有城，非农村居民和流动人口也大幅增加，农村利益主体趋向多元化。因此，在推进城乡统筹发展过程中，如何加强农村社区自治机制的创新，从而建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区，是统筹城乡发展必须认真思考的问题。

1.重构社区管理体制。重构农村社区管理体制旨在根据农村社会转型的需要，以合作式的治理机制达成在利益的分化、差异乃至博弈中形成共识，进而推动农村社区的有序治理与和谐发展。一是建立稳定的组织架构。应根据政府引导、社区自治的原则，以民主选举的方式成立社区村民委员会，负责社区日常的管理和服务等公共事务，并大力发展新型农村经营主体和开展社区群体活动以保障组织架构的稳定性；二是明晰权责界限。虽然社区党组织是社区内各种组织和各项工作的领导核心，但应注意的是不可过多干预村民委员会已经形成决议的事项。同时，社区群团组织应积极发挥主动性，承担一部分的社区社会职能和公共服务职能，最终促成政府行政管理和社区自治管理的无缝衔接，构建起高效的农村社区自治运行模式。

2.加强社区事务监督。一是制定社区自治章程。民主监督不但是对权力的监控同时只有彰显出村民的监督地位方才有效，因为事实证明依赖农村社区管理者的自律来保证权力不被滥用大多是无效的，当然在民主监督过程中离不开政府的主导和政策的支持。因此，农村社区应根据自身情况制定社区自治章程，明确村民在社区自治中的权利和义务所在，依靠制度对社区“两委”成员的行为进行约束；二是成立社区事务监督委员会。通过民主选举产生的监督委员会可以采取分级监督、非定期抽查的形式，对社区事务的决策程序和财务管理等重大事项进行民主监督，并及时公告监督结果，推动社区事务的有序开展和运转资金的规范使用，促进社区管理的透明化；三是发挥外在媒体的助推作用。由于农村社区具有熟人和半熟人属性，因此农民无法保证其客观立场进而实施有效的权力监督，此时需要充分发挥外在媒体的助推作用，将外在推动力量转化为社区本身的内源性力量，因为我国新闻媒体本就具有凝聚民心、监督权力的双重职能。

3.深化股份制改革。随着乡村社区中外来人口的不断增多，村庄格局由原始的封闭性逐渐向开放型转变，因此应在充分保障原村集体成员利益的基础上，逐步向外开放以使其它社区成员也能够通过参股非集体资产等形式分享社区经济发展的红利。一是锁定原有村民的股权。应摸清村集体家底，包括村集体的资产、负债和净资产等，为股权的明晰和量化提供准确的依据，进而以成员权为纽带建立股份制公司，由原村民分享土地经营和其他资产收益带来的福利分红，当然各村镇应从自身的实际情况出发，坚持“一村一策”拒绝一刀切，以丰富和发展我国农村社区的股份制合作模式；二是向外来人口开放股权。当社区成员的抗风险能力、自我管理能力得到提升，并追求高收益的意愿较强时，可以扩大股份制公司的规模向外来人口募集股份，打破以往农村社区的股权封闭状态，引入外部的生产要素和竞争机制，吸收更多外来人口加入农村社区自治，这也符合现代农村社区发展的现实需求，并提高了股份制公司的生命力和创造力，实现集体所有制形式与现代企业运行模式的良性融合。

4.推动公共服务建设。农村社区是在城乡统筹背景下重新构建起来的基层社会单元，因而应在城乡互渗和博弈的前提下加强公共服务体系的建设。一是寻求均衡点。政府部门应为社会组织和市场组织提供制度保障和作用空间，在人才和税收等方面给予扶持，进而寻求三者在农村社区公共服务供给领域的均衡点，构建起优势互补的合作供给机制；二是改善边际投资均衡效率。应增加一般性转移支付规模，并在财政投入有限的前提下按社区居民需求逐步解决公共服务结构失衡的问题，从而在整体上改善边际投资均衡效率；三是构建农民参与决策的渠道。农民对农村社区公共服务决策环节的参与程度越高，则利益诉求与偏好表达越充分，服务供给与服务需求之间的匹配度就越高，因此应构建起农民参与公共服务供给决策的渠道以表达他们的真实需求。