中国基层民主发展40年

2018-01-22黄卫平

社会科学研究 2018年6期

〔摘要〕中国基层民主发展是中国式民主政治的重要体现。改革开放以来，中国基层民主经历了从农村到城市，从草根社会到基层政权，从执政党外到执政党内，以及从民主选举到民主治理的多维发展。这一趋势曾得益于中央宏观改革的决策以及中国政治制度内含的民众政治参与空间，也与基层群众政治权利意识的觉醒紧密相关，被视为“是人民当家作主最有效、最广泛的途径”。但是，中国推进民主政治，实现选举民主的社会基础条件有待逐步成熟，全社会对民主法治的共识有待形成，基层民主发展面临诸多困境。随着改革开放以来社会转型、利益分化、社会矛盾加剧等因素对执政党国家治理体制形成的挑战，决策层出于对国家政治安全和政权安全的严重关切，不断增强意识形态领域主导权和话语权，日益重视对中国特色社会主义“民主”“法治”的再定义和新诠释。党的十八大以来，反复强调执政党必须坚持和加强对“民主”“法治”的领导，党的十九大报告明确“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证”，一度以“公推直选”为主要模式的基层民主探索日益式微，以“党内民主带动人民民主”的导向，也在“全面从严治党”和加强“党内问责”等一系列新的制度安排中发生重大转向。在各种政治力量和不同利益集团的长期博弈中，中国执政党已明确拒绝了西方式“选举民主”，而致力于在传统政治文化中建构中国特色的由执政党领导的“协商民主”话语体系。

〔关键词〕基层民主；协商民主；党内民主

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）06-0013-15

〔作者简介〕黄卫平，深圳大学城市治理研究院教授，广东深圳 518009。

一、中国语境中的“民主”及“基层民主”

中国基层民主的发展曾引起国内外广泛关注，也是中国特色民主政治的具体探索形式。从国家制度设置来看，基层民主主要包括三个方面：一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治，二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治，三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治。中国1982年《宪法》规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”2007年党的十七大報告将基层群众自治制度又上升到了“社会主义政治制度”层面。与正式文本制度相比，研究者对基层民主的理解较为宽泛。除了村委会和居委会自治之外，选民直接选举的县乡两级基层人大和乡镇基层政权的选举方式改革、公开推荐和选拔基层干部，甚至私有房产业主组建业主委员会维权等，都曾被纳入基层民主考察的范畴。〔1〕

因此，本文对中国“基层民主”做如下理解：所谓基层民主即“基层”的“民主”。在中国，“基层”包括社会与政权两个层面。基层社会主要指通过城市的社区居民委员会和农村的村民委员会所体现的基层群众自治领域，也就是“草根社会”；而基层政权则是指县及县以下的政权机关，包括县（含设区的市辖区和不设区的市）、乡两级的中共党委、人民代表大会和政府。

对“民主”这一政治学基本范畴的理解在政界和学界充满了争议。例如，曾“一时热议‘民主是个好东西到‘人皆羞于说民主”。〔2〕但是，中国改革开放最高决策层却一直将发展民主作为奋斗的重要目标，而从未放弃这面旗帜。邓小平指出：“党的十一届三中全会提出一系列新的政策。就国内政策而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行社会其他领域的改革。”〔3〕因此，党中央一直强调：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”〔4〕在党的十九大上，习近平还首次明确到21世纪中叶“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。〔5〕

然而，中国政界、学界对何谓“民主”的理解是十分复杂的，内涵往往大相径庭。邓小平更多地是从所要实现的政治效能去理解“民主”。他认为：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。”〔6〕这里所说的“调动积极性”，指的是广大民众建设社会主义现代化国家的积极性，其内在地包含了对中国基本政治制度的合法性认同，对建设现代化国家的积极参与，以及对领导改革开放的执政党的支持。至于如何调动民众积极性的民主实现形式，则要看特定时期的具体国情。这与更多地强调自由竞选的西方主流民主观有较大的差异。特别是，邓小平认为：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”〔7〕

长期以来，中国执政党总体上认为：民主就是“人民当家作主”。而人民如何“当家作主”，则有特定的诠释，这也是近来中国政界、学界高度重视的社会科学“概念”的“定义权”。党中央的权威表述有如下几种。

其一，肯定发展“民主”是中国的政治目标和核心价值。例如，明确“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定”〔8〕，“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标”。〔9〕近年来，习近平也视“民主”为社会主义的核心价值观之一。〔10〕

其二，认为中国坚持发展的是一种“中国特色的社会主义民主”，清晰地与西方国家那套“民主”制度划清界限。邓小平早就指出：“垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”〔11〕

其三，明确这种“社会主义民主”制度就是“人民民主”，也就是中国共产党领导的“人民民主专政”的同义词或简化表述。“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”〔12〕“人民的民主同对敌人的专政分不开。”〔13〕而何谓“人民”、何谓“敌人”则是随着党在不同时期的政治需要所决定的。

其四，强调中国共产党领导的人民民主制度在党和政府的实际运行中，实施的“根本组织制度和领导制度”就是“民主集中制”〔14〕，即“坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，也就是在“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导”〔15〕下的“民主”制度。

其五，近年来反复重申：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”〔16〕其中最重要的是“坚持党的领导”，“民主”“法治”都是实现党的领导的重要方式，中国特色社会主义民主的本质是党领导和支持人民当家作主，因为党代表中国最广大人民的根本利益。正如中国特色社会主义的依法治国，体现的是“我们党运用法律手段领导和治理国家的能力”。〔17〕

上述精神原则总体上是一脉相承、源远流长的。但是，改革开放40年来，随着党和国家在不同阶段面临的挑战，最高决策层也在不断选择和探索发展社会主义民主的重心。

例如，在改革开放初期，邓小平深刻总结“文化大革命”的经验教训，为充分激发广大人民群众，特别是以“文化大革命”受害者为主的历次政治运动受害者群体，投身社会主义现代化建设的积极性，采取了一系列有针对性的政治改革举措来推进党内民主和人民民主。他反对“革命队伍内的家长制作风”，提出要“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”。〔18〕他认为，各级党委“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”。〔19〕他还一度反复呼吁以发展民主政治为目标的“党和国家领导制度的改革”和“政治体制改革”。他在1987年论及香港回归祖国，实行“一国两制”，循序渐进发展民主选举时，还曾说：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在……普遍实行直接选举的条件不成熟。”〔20〕由此可见，在共产党领导下，逐步创造条件，循序渐进地发展选举民主，曾是中国政治体制改革和推进民主政治的重要选项。

沿着邓小平发展社会主义民主政治的思路，江泽民不仅将发展民主视为党和国家调动人民建设现代化国家的积极性的方式和手段，也将坚持和发展民主制度视为对公民基本政治权利的尊重和保障。他提出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”〔21〕“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”〔22〕“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”〔23〕他还认为，要循序渐进发展中国民主政治，先从基层民主开始探索，由党内民主来逐步引领。他说：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和財务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”〔24〕“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”〔25〕

循着江泽民关于发展中国民主政治要从基层做起，由党内先行示范和积极带动的逻辑，胡锦涛进一步指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”〔26〕“人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”〔27〕他还提出了“扩大党内民主带动人民民主”的具体发展方向，包括继续“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”〔28〕；“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”，包括“完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法”“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”；“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”等。〔29〕另外，胡锦涛还提出：“要从中国国情出发，进一步完善民主制度，重点完善人民代表大会制度。”〔30〕“要抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度。”〔31〕

综上所述，改革开放以来，党的十八大以前，中国改革最高决策层对发展社会主义民主政治的总体思路，是在坚持党的领导的前提下，以坚持和完善人民代表大会制度为重点，以发展基层民主为最广泛的实践和基础，以扩大党内民主来带动人民民主为总趋势。而人大制度、基层民主、党内民主这三个方面，也是相互关联、彼此交织、共同发展的。例如，在基层民主的推进中，就内在地包含了基层人大制度的完善和基层党内民主的改革。而在完善社会主义民主政治的各种制度安排中，又都必然包括对各种选举制度、票决制度的探索。

但是，经过相当长时期的改革实践后，党的十八大以来，以习近平为核心的中国最高决策层，总结了以往中国民主政治发展的经验教训，特别是一些地方村民委员会选举、地方党代会选举、地方人大选举中贿选现象频出〔32〕，开始重新校正中国民主政治的导向。习近平看到，选举中出现“一些地方和单位过度依赖票数、唯票取人，致使那些因拉票或当老好人而得票高的人得到提拔重用。更为严重的是，一些地方干部拉票或当老好人的不良风气愈演愈烈，拉票行为花样百出、屡禁不止，拉票行为花样百出、屡禁不止，败坏了党风和社会风气”，指出“在选人用人工作中，民主是手段而不是目的”。〔33〕因此，在分析、总结一些第三世界国家照搬“西方民主模式”的教训以后，党中央高度警惕境外敌对势力用西方竞选制度搞“颜色革命”的图谋，当中国与西方发达国家在经济发展中的比较优势发生根本逆转的新形势下，从国家政治安全和政权安全出发，为巩固党在中国的执政地位，决策层日益明确地摒弃了发展“竞争性选举民主”的选项，认为“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，“决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。〔34〕从而在反复宣示“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”的过程中，基于中国传统政治文化和党的历史传统，重新定义“中国式民主”。习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”〔35〕

在习近平明确“协商民主”是中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势的同时，党中央在全面深化改革的决定中，继续“坚持和完善人民代表大会制度”，肯定了“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”；也肯定“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。〔36〕

因此，可以说改革开放以来中国决策层在坚持党的领导、保持政治稳定的前提条件下，曾不断尝试发展中国特色民主制度的各种可能路径。在党的十七大报告中，“民主”曾被分解为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”〔37〕四个方面，也就是选举与治理（决策、管理、监督）两个维度。其中“民主选举”被视为首要和基本的民主实现形式，这就意味着民主选举的改革与发展的状况可能决定或影响民主决策、民主管理、民主监督的实现程度。

党的十八大以来，随着决策层对竞争性“选举民主”越来越谨慎和警惕，“民主治理”的选项就日趋重要了。习近平认为：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”“在总结新中国人民民主实践的基础上，我们明确提出，在我们这个人口众多、幅员辽阔的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一；人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”〔38〕如果说，党的十八大以前，改革决策层在如何改进基层选举制度方面进行了不少尝试，那么党的十八大以来，决策层则着重加强了基层治理体系和治理能力建设，特别是在强调“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”的大环境下，基层民主的发展主要体现为“民主集中制”和“协商民主”在基层治理中的实现程度。

所以，本文所论述的中国基层民主是以上述内涵为基础的，主要指曾在“草根”社会（村委会、居委会）和基层政权（县乡两级党委、人大、政府）两个层面进行的一些探索，也包括民主选举与民主治理两个维度，并聚焦于1978年末中国改革开放以来基层民主的发展实践及其演进逻辑。

二、中国基层民主的进展与维度

中国基层民主的现实发展与制度设置并不是完全同步的，这是因为中国法定文本制度的制定及在具体实践中真正贯彻落实，中间有一定的时间差。往往是法定文本颁布后，还要看具体操作和落实的实际情况，需要有一个逐步实现的过程，这就是中国民主政治发展的制度空间。从农村村委会的选举开始，中国基层民主经历了从农村到城市、从“草根”社会到基层政权、从执政党外到执政党内、从民主选举到民主治理的多维变化。这一发展趋势不仅反映中国基层民主在广度和深度上的变迁轨迹，也显示了中国民主化进程的艰难与曲折。在各种政治力量的复杂博弈和实际运作中，文本制度有关公民和中共党员的法定政治权利能否得以充分实现是一个十分复杂的过程。

（一）从农村村民选举到城市居民选举

1.村委会选举

农村基层民主的发展与农村经济结构的变化、国家的支持以及村民的参与有着直接的关联。改革开放以来农村家庭联产承包责任制的推行，在改变农村集体经济体制的同时，也对既有的权力结构体制提出了改革要求。原来由“人民公社”体现的将政权机关、经济组织、基层社会三位一体的体制，既无法适应农村经济结构的变革，也难以维持包产到户后的农村基层社会秩序，农民要求自我管理的愿望十分强烈。从1979年广西壮族自治区开始，全国许多地方陆续出现了村委会之类的村民自治组织。农民的创造得到了国家的认可，1982年《宪法》确认了村委会作为基层群众自治组织的法律地位，1987年《村民委员会组织法（试行）》颁布执行。

由于村委会是法定的基层群众自治组织，其领导成员就必然由村民选举产生，这就导致在缺乏民主选举传统的中国社会，一定程度的竞争性选举首先在农村开始探索。从1983年开始，在民政部门的推动下，中国广大农村开始了村委会的选举工作。《村民委员会组织法（试行）》规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，其成员可以連选连任。”早期的村委会选举大多参照县乡人大选举的办法。〔39〕在村民选举试行了15年之后，1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施。村委会选举的规范化程度和村民自主选择性进一步提升。为了保证选举的公平公正，村民在实践中创造出许多具体办法，如“海选”“一步法”“组合竞选”等。“海选”指由本村有选举权的村民一人一票直接提名村民委员会候选人，经全体村民预选，确定正式候选人。“一步法”则无候选人选举，由本村有选举权的村民一人一票直接投票产生村委会成员。“组合竞选”指由村民提名推选村委会主任候选人，然后再由村委会主任候选人提名委员候选人，组成竞选班子，再通过村民两轮投票选举，产生村委会主任及其他人选。参见马福云《村委会直接选举的模式研究》，载史卫民等《中国基层民主政治建设发展报告》，北京：中国社会科学出版社，2008年，171-184页。党和政府也建立选举监督机构、法律救济制度以及派出选举观察员，监督选举过程。2005-2007年，全国623690个村已完成选举，平均选举完成率达99.53%，有95.85%的村设立秘密划票间，一次选举成功率约占参选村的85.35%。全国村委会选举的平均参选率为90.97%，有17个省份试点或较大规模实行由村民直接投票表决产生候选人的“海选”。〔40〕村委会选举成为中国基层选举民主广泛的实验，也成为村民政治参与的重要形式。

随着村级选举竞争性程度的提升，日益明显的趋势是“能人”“富人”往往在村委会选举中占据优势地位。民政部对山东、河北、河南等省的调查显示，村里的“能人”当选村委会成员的比例在50%以上。〔41〕而在经济相对发达的浙江省，由企业家、工商户、养殖户等“富人”担任村委会主任或村党支部书记的比重，更是超过2/3。〔42〕直选带来村干部的“精英化”趋势，说明选举竞争性的提高要求候选人具有较高的综合实力，不仅需要特定的工作能力，还需要各种资源来动员农民参与选举，“能人”才可能脱颖而出。但是，由此也引发了关于“贿选”和“宗族势力”干扰等忧虑，这就给村级选举民主发展带来了严峻挑战。

困扰村级选举发展的另一个因素是农村税费改革。随着国家经济发展，综合国力提升，中央为了减轻农民负担，缓解基层干部向农民征收各种税费而引发的干群关系紧张，从2003年开始推行《农村税费改革中央对地方转移支付办法》，此办法的直接后果是取消农业税。该政策对村民选举的影响喜忧参半：一方面缓和了干群矛盾，减少了基层政府对村干部的下派任务，当选的村干部可以更多地考虑村民的诉求，开展村民自治活动。另一方面直接导致财权上收和日益集中，出现“乡财县管”和“村财乡管”的趋向〔43〕，不仅村级财权被乡镇代管，而且村干部的工资和补贴也无须依靠农民供养，而是来自乡政府的财政。这样一来，村干部出现“行政化”趋向〔44〕，与村民之间的利益纽带变得松散，有些地方的部分村民对村级选举和自治活动失去了兴趣。〔45〕

2.社区居委会选举

从制度设计而言，城市社区居民自治与农村村民自治被视为中国基层民主制度的两大基石。社区居委会是党领导下的社区居民实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。〔46〕截至2007年，全国城市社区居民委员会的数量已达81372个。然而，从城市基层民主的发展进程来看，却相对滞后于农村的村级选举。1982年，城市居民委员会作为基层自治组织被载入中国《宪法》。1989年颁布的《城市居民委员会组织法》对居委会选举做出明确规定，居委会组成人员由本地居民、户代表或者居民小组代表选举产生。然而，2000年之前居委会由居民直选产生的情况还极为罕见，基本上由基层政府的派出机构安排产生，事实上使居委会虽有居民自治组织之名，但无居民自治之实。居委会实际上是基层政府的“腿”，而非社区居民的“头”。居委会主要以贯彻落实政府指令，通过民政福利、调解纠纷、各类统计和社情上达等具体功能来实现党和政府对基层社会的管理。基层群众的利益表达功能未能如农村村委会那样得到开发。

然而，随着中国市场经济的发展，特别是计划经济条件下城市单位体制的逐步松动和日趋解体，居民住宅商品化、市场化变革不断推进，大量传统“单位体制”成员流入市场与社会，居委会面对的是越来越多的传统体制外的“社会人”。20世纪90年代中后期，中国城市社区建设以及基层治理结构的改革势在必行，曾长期居住在单位福利性住房的居民，以及在此基础上建立的居委会，开始被改造成市场化供给的纯商品住宅社区的居委会，其功能重新定位和开发，不仅其管辖的居民身份更为复杂，而且其工作方式也必然发生相应变革。主管城市社区工作的民政部门，也尝试将农村村委会的选举机制与办法，引入城市社区居委会的选举中。从全国范围来看，城市社区居委会直选起步晚于村委会选举，推进速度也不快，从2000年开始，社区居委会开始在上海、北京、广东、辽宁、广西、浙江等省份逐步推开。截至2004年底，全国共有社区居委会71375个，其中43053个居委会进行了换届选举。采用直接选举方式的有9715个，户代表选举方式有12975个，居民小组代表选举有22078个〔47〕，直选率占换届社区总数的22.56%。

社区居委会的直选，在借鉴村委会选举办法的同时又有所发展。从2006年开始，民政部鼓励在社区居委会选举过程中，候选人可以进行各种竞选活动，如运用公开演讲、见面会、墙报、广播、社区局域网络等多种渠道展开竞选；还规定公开唱票、當场公布选举结果等具体程序。虽然从居民受教育程度、综合素质，交通便利状况以及信息技术手段等方面来看，城市社区都比农村选举有更优越条件，但是在社区居委会选举中，由于城市居民与居委会的利益关联度远低于农民与村委会的关系，因此城市居委会选举的参与度和竞争性，总体上也低于农村的村委会选举。截至2009年，居民直选居委会的比例超过25%的省份只占全国的1/3，户代表选举比例超过20%的省份只有10个。〔48〕

之所以形成上述状况，有两个重要原因：一是党和政府对社区居委会选举高度谨慎，不少基层官员对居委会直选心存疑虑，担心失控；二是社区居委会与村民委员会相比，缺乏集体资产，因而与社区居民的利益关联度不高，社区居民特别是社区中的年轻人和上班族对社区选举普遍持冷漠态度。有些地方曾试图探索社区“居站分设”的改革，将“社区居委会”的行政职能剥离出来，转交给新设立的“社区工作站”，这一举措的初衷是还原城市社区居委会作为基层群众自治组织的宪法地位和功能，但在中国目前事实上的“行政本位”体制中，往往进一步降低了社区居委会在居民中的权威和影响力。

党的十八以来，一方面随着中国改革开放的巨大成功、综合国力的不断增长，决策层的自信心极大提升，另一方面鉴于基层选举中出现的不少“贿选”乱象，以及一些第三世界国家搞西方式“竞选”，发生“颜色革命”的教训，党中央开始放弃竞争性选举的探索方向，认为中国传统的自上而下选拔人才的方式更适应国情，更有助于巩固执政党的基层政权，从而在农村村委会和城市居委会选举中，不断加强党的领导。例如，在2013年“广东省村、社区‘两委换届选举工作电视电话工作会议”上，时任中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华就明确要求，从实际出发，采取切实措施，力争把村、社区“两委”一肩挑和交叉任职的比例提高到80%。也就是在农村村委会和村党支部、城市居委会和社区基层党组织换届选举时，党组织要力争使80%的村、居委会主任由党支部书记兼任，力争80%的村、居委会成员是共产党员。在这一政策导向的指引下，在中国现行压力型体制的实际操作中，必然层层加码，不少地方村、社区的两委选举结果，往往是党政一肩挑和交叉任职的比例高达90%甚至100%，从而保证实现组织意图。因为在中国，执政党是代表中国最广大人民根本利益的，党领导人民通过选举的法定程序来实现党的意图，体现民意，保证在基层选举中贯彻“民主集中制”原则，才能巩固党对基层社会的领导。

（二）从草根社会到基层政权

1.乡镇长直选探索

在经历了20年的村民自治发展之后，中国乡镇长的直选改革一度在20世纪90年代末出现。村委会选举对于农民选举意识的提高与民主参与能力的培训，为乡镇长选举改革提供了基础性条件。从最早探索乡长直选的四川省遂宁市步云乡来看，进行直选改革的现实缘由是当地经济发展缓慢，乡镇财政困难，并由此引发民众不满所形成的基层治理困境。主要原因在于，由上级任命的乡长既不能缓和乡里各种矛盾，也难以取得群众的信任，于是当地党和政府尝试进行乡长遴选机制的改革。从步云乡乡长直选来看，大体经过了如下步骤：首先通过全乡选民参与推荐、个人自荐和组织推荐三种方式产生乡长候选人初步人选；然后将这些候选人初步人选提交由村委会成员、村组长、村民代表组成的选区联席会议上票决，从中选出两名正式候选人；再将两名正式候选人与地方党委推荐的一名候选人同台竞争，接受全体乡民投票选举，最终选出一名乡长；该人选作为唯一候任乡长，在随即召开的乡人大会议上由全体乡人大代表表决通过，履行法定程序。步云乡乡长直选改革之后，广东、河南、广西、江苏、湖北、云南、重庆等省份也随即进行了类似的探索。乡镇长选举改革的推进，被视为选举民主从草根组织向基层政权的延伸，从而构成了继村委会直选之后的中国基层选举民主尝试的第二波。〔49〕

与村委会选举相比，乡镇长的选举改革探索风险更高。这一改革实验遭遇到法律、制度乃至政治上一些难以逾越的障碍，并注定其无法单独前行。从法律来看，乡镇长应由乡镇人大选举产生，而非村民直选产生；步云乡的乡长直选之后，随即在媒体上就出现了对于这一改革违宪的批评。从制度来看，中国是共产党领导的社会主义国家，实行“党管干部”的干部選拔制度，乡镇长作为基层政权的干部，要在党管干部的制度框架内遴选。换言之，乡镇长的人选应当由上级党组织推荐或酝酿确定，而非由选民直接选举产生。从政治来看，乡镇长直选带来的一个直接后果是可能导致乡镇党委权威的相对下降，在乡镇长由选民直接选举产生之后，由上级任命产生的乡镇党委书记的政治权威无疑受到挑战。〔50〕

因此，单纯进行乡镇长选举改革实际上面临如下困境：一是政治困境——乡镇长选举改革有可能动摇执政党的绝对政治权威；二是社会困境——乡镇长选举改革有可能使农村的宗法势力、黑社会组织和其他恶势力乘机合法化；三是制度困境——乡镇长选举改革与现行干部选拔制度和民主集中制具有内在矛盾。〔51〕乡镇长直选或变相直选的改革主要集中在1999-2004年，其后基本上停滞。尽管如此，乡镇长直选试验在舆论和社会观感上曾产生的正面效应还是一度增进了决策层推进基层选举民主的信心。只不过，这一改革的方向曾逐步由乡镇长选举拓展为以乡镇党委选举为主要内涵的乡镇选举改革，选举的方法也由直接选举或者变相直选，改为“公推直选”，也就是探索在逐步扩大党内民主的基础上来带动、引领人民民主。

此外，在乡镇长直选改革的同时，乡镇还出现了乡镇共青团组织的直接选举以及县级党代会代表的直接选举。〔52〕由于这些改革只局限于个别试点，影响有限，这里不做赘述。

2.基层人大代表竞选现象

人民代表大会制度是中国的根本政治制度。《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”县（区）、乡人民代表大会是中国基层的人大组织，也是同级国家权力机关。1979年颁布的《人民代表大会选举法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县（区）及以下的人大代表由选民直接选举产生。《人民代表大会选举法》还同时规定了基层人大代表的差额选举与预选原则。这些制度设计有利于人民行使选举权利。但是，鉴于改革初期的城乡经济社会发展存在重大差异，以及城乡民众平均文化程度落差较大，该选举法也规定城乡产生人大代表的不同比例，县级人大选举按照1∶4的比例来分配城市与乡村的代表名额。换言之，中国城市与农村每一人大代表所代表的人口比例为1∶4，这一比例在省级人大和全国人大又分别上升到1∶5和1∶8。这一状况一直持续到2010年全国人大对选举法的修改，此次修改在制度上最终实现了各级人大代表所代表的选民数为城乡同等比例。

1979年颁布的基层人大代表选举制度规范，大大激发了刚刚走出“文化大革命”动乱的广大民众政治参与的热情。1979～1981年，全国2368个县级政权完成了人大直选，占县级总数的85.92%；参加投票选举者占选民总数96.56%。〔53〕选举法也为公民自主参选人大代表提供了制度空间。选举法规定，三人联名即可推荐代表候选人，从而有利于扩大选举的竞争性。当时在上海、北京、湖南等地的部分高校出现了学生自主开展竞选人大代表的活动。〔54〕

长期以来，选举人大代表的程序是一种确认式选举，即候选人由执政党通过酝酿、协商产生，其中的大部分由各级党政官员担任，还有一部分被当成政治荣誉指定给各行业中的先进人物和社会贤达，选举的开放度和竞争性受到严格限制。尽管如此，基层人大直接选举的制度设置，已内在地蕴涵了普通公民可能通过参选人大代表这一制度渠道来表达利益诉求和实现政治权利。1992年四川省泸州市的曾建余和1995年湖北省潜江市的姚立法均以“自荐参选人”成功当选人大代表，实践了自己的公民权利。〔55〕2003年，北京市、广东省深圳市等地的区县人大代表选举中，也先后出现多位普通公民自主报名，与组织上推荐的候选人同台竞争，参与区级人大代表竞选的现象。作为个人参选者，他们总体上缺乏有组织的社会动员能力和经费支持。他们选择的竞选方式主要是召开记者招待会，借助新闻媒体变相发布“竞选广告”，组建竞选办公室和助选团队，张贴竞选海报、散发竞选材料，动员选民投票，甚至诉诸法院来解决选举争端，等等。〔56〕此后，湖北省潜江市和福建省泉州市等地也曾出现过独立候选人参选基层人大代表的现象。

与20世纪80年代初高校大学生竞选人大代表现象比较，2003年的人大代表自主竞选者除了基于特定的政治理念外，更带有强烈的经济利益表达。他们大多是住宅小区的业主代表，在与房地产开发商或物业管理公司乃至基层政府的经济纠纷中，为了维护自己消费者的权益，试图通过竞选人大代表来提升自己的政治地位，放大自己的社会影响，以利于更有效地维护自己所代表的特定群体的经济利益；同时，他们的竞选手段也更为成熟和多元，如注意在法律允许的范围内来规范自己的竞选行为，甚至希望借助法律手段解决选举争议，试图筹组竞选组织机构和竞选团队等。基层人大代表自主竞选现象，为推进中国基层选举民主，提高基层人大代表选举的竞争性，逐步落实公民的法定选举权，提供了体制外的民间动力。

此类自主参与竞选人大代表的现象，虽不违法，却不符合制度运行的惯例，事实上挑战了党对基层选举的领导，难以得到官方的支持。同时，由于缺乏社会声望、政治资源、宣传渠道等，这些自主参选人也未能获得多数选民的认同，因此他们大多在选举中败北。然而，此类“竞选”事件却也曾引起立法机构的重视。2003年的公民自主竞选人大代表现象，特别是其中所出现的如何规范各种选举动员和竞选活动，在初步候选人较多情况下，如何产生正式候选人等问题，都在2004年人大选举法的修改条款中得到回应。2004年修改后的选举法规定，基层人大直选时，如初步候选人较多，通过酝酿、协商仍难以产生正式候选人时，允许预选，根据预选得票多少确定正式代表候选人名单；同时规定，在选举前，代表候选人应与选民见面，回答选民的问题。〔57〕这可以看成公民自主竞选的实践事实上推动了人大选举制度修改的案例。〔58〕

但是，2004年选举法修改后的那些有助于增加选举竞争性的条款，实际上并没有真正在后来历届基层人大代表的选举中被激活。为了维护政治稳定，防止境外敌对势力利用选举兴风作浪，各地都加强了党对基层人大代表选举工作的领导，2003年那股基层选民自主参与竞选人大代表的潮流很快就被逆转了。因为，此类脱离党的领导，自主竞选人大代表的现象，挑战了现行体制的权威，可能演变成为颠覆党和政府、危害政治稳定、影响政权安全的倾向，必须防患于未然。

（三）从执政党外到执政党内

作为中国唯一的法定执政党，中国共产党从中央到地方的各级国家机关设立了同级党委，发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。执政党在基层政权机关和基层自治组织也设立了党的组织，发挥政治领导的功能。换言之，农村地区党的基层组织对于乡镇政府和村委会行使着政治领导职能，后者实际上是党组织开展工作，服务人民的具体执行机构。根据《中国共产党章程》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，基层党组织领导人由党员大会或者代表大会差额选举产生，候选人提名则由上届党的委员会负责，并须经上级党组织审查同意或者提请大会主席团讨论确定。而在实际操作中，普通党员及党外群众较少有机会参与基层党组织领导人的提名，党内选举作为党的干部选拔制度的组成部分，实际上没有竞选功能。

但是，随着村民自治和乡镇选举改革的推动，基层党组织领导的遴选机制开始面临现实的外部压力。如果只是发展村民自治和乡镇长选举，忽略基层党组织领导班子的选举程度，就会削弱其政治权威。为了相应提高基层党组织的民意基础，村党支部“两票制”选举和乡镇党委“公推直选”改革应运而生。

1.农村党支部“两票制”

“兩票制”的出现与村民委员会直选对村党支部权威的侵蚀有关。借助于直接选举而当选的村委会，在程序上获得了大多数村民的支持，相比之下，村党支部只是村民中党员选举产生，其权威基础相对较窄。面对选举所带来的具有更多量化民意支持的村委会，村党支部的政治权威有被边缘化的可能。〔59〕有些地方“两委”矛盾甚至发展成党支部和村委会干部之间的暴力冲突。〔60〕于是，地方党组织就在现实的挑战中，开始探索进一步提高村党支部民意基础的改革举措，村党支部“两票制”选举方法就逐渐发展起来。所谓“两票制”选举，就是将村党支部成员换届选举分为“两次投票”：第一次为民意推荐投票，由全体村民而不仅限于村民党员来推荐村党支部初步候选人，再由党组织根据量化的民意基础，确定正式候选人；第二次为党员正式投票，即召开全村党员大会，通过无记名投票在候选人当中选举出党支部的正式组成人员。

“两票制”的采用，将参与村党支部委员候选人的提名范围从党内扩展到党外，从而扩大了村党支部的民意基础，巩固了村党支部在政治上领导村委会的权威，特别是很多地方在村党支部“两票制”选举的基础上，再将有较高党内外群众支持度的党支部委员推荐出来竞选村委会委员，曾被一度视为较有效地实现了以党内民主带动和引领人民民主。

2.乡镇党委“公推直选”

随着乡镇长直选试点的铺开，乡镇政权也遇到了与农村“两委”冲突的相似矛盾。只是推行乡镇长直选，可能提高了乡镇长的量化民意基础，也可能导致乡镇党委的权威衰减。乡镇政府按照乡镇长的施政措施，而不是按照党委决策开展工作，由此可能导致较为紧张的乡镇党政关系和权力斗争。〔61〕换言之，单独进行基层政府的民主选举对党在基层的领导地位构成了挑战，从而使乡镇长直选改革陷入了政治性困境。正是在这一背景下，乡镇长选举改革转而发展为乡镇党委的“公推直选”。

“公推直选”是在“两票制”基础上的一种发展。由于各地都在探索类似改革，往往具体名称并不统一，如还有称“两推一选”“直推直选”“海推直选”等。实际上大致由三大步骤组成：第一，由广大党内外基层群众“公开推荐”初步候选人，即采取党内外公开推荐的方式产生乡镇党委委员的候选人初步人选；除了组织推荐之外，允许符合资格的党员个人自我推荐，党员与党外群众联名推荐等多种渠道。第二，由党领导的选举主持机构进行“组织考察”，根据量化的民意，对民众“公开推荐”的初步候选人进行资格审查、组织考察、民主评议、领导酝酿，确定正式候选人。第三，依法依规履行选举程序，召开全乡镇党员大会或者党员代表大会，投票“直接选举”产生乡镇党委组成人员。

显然，与传统的乡镇党委成员主要由上级党委选拔后履行选举程序相比，“公推直选”扩大了乡镇党委领导人的提名范围，将原先组织提名基层党委领导人的做法，改成了由多种方式推荐候选人，上级党委根据量化的民意推荐基础，确定正式候选人；然后由党员直接选举产生乡镇党委，在如何产生候选人这个重要环节，扩大了民众参与，因而曾被视为党内民主的一大进步。

在“公推直选”实践中，党员和群众的提名推荐票尽管不是当选的充分条件，但肯定是必要条件。希望当选的乡镇领导人除了符合干部选拔的基本要求，还必须获得群众公认，必须在提名推荐、民主评议等环节获得一定数量的群众支持票；也需要获得党员或党员代表的支持，在最后的选举环节获得多数选票。此类选举在一定程度上密切了党员群众与乡镇党政领导的关系，在公共工程建设和政策制定中，官员更需要改变工作作风，开始学习与普通党员群众协商谈判、耐心说服〔62〕，但也在一定程度引发了一些地方的拉票、贿选现象。

乡镇党委公推直选改革，试图在坚持党的领导与推进基层选举民主之间寻找到结合点，由于乡镇党委委员的选举已经充分体现了党内外民意，然后上级党组织在此基础上，将乡镇党委的委员们分别推荐参与竞选乡镇长和乡镇人大领导班子，就十分顺理成章。这就意味着，公推直选产生了乡镇党委委员，再从中推荐部分人选到人大，依法定程序选举产生乡镇长和乡镇人大班子，由此确保了乡镇党委及其书记的广泛政治基础，以及对乡镇政府、人大的领导地位和政治权威。“公推直选”乡镇党委的改革，集中体现了党的最高决策层希望在扩大党内民主的基础上，带动、引领和兼容人民民主的期望。

由于在推进基层选举民主的同时坚持了党的政治领导，“公推直选”的改革方向一度获得中央肯定，此类改革快速扩展。1999年四川省青神县南城乡最先开始试行“公推直选”方式产生乡镇党委，随后湖北、江苏、云南、吉林、重庆等省份也陆续进行乡镇党委公推直选的试点。2007年之前，“公推直选”主要集中在乡镇党委的层级，四川和江苏是全国开展“公推直选”试点较多的两个省。2007年党的十七大报告明确指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”〔63〕此后，公推直选被广泛应用于各种党的基层组织的选举中，包括一些私营企业的基层党组织。并且，有迹象表明，“公推直选”还曾有可能实现新的层级突破，2008年贵州省贵阳市曾“公推直选”区（县）委书记，以及2010年广东省深圳市曾“公推直选”部分市党代会代表和市政协委员的做法，显示“公推直选”有向更高层级的地方党委及其他领域的政治选举升级、拓展的可能，一时几乎成为中国基层民主选举的主流模式。

与此同时，在市场经济高速发展、选举民主不断探索的过程中，由于权力缺乏有效监督制衡，官场腐败愈演愈烈，商品交换原则严重侵蚀了部分地方的党内生活，一些地方的各类选举出现了不少贿选乱象。党的十八大后，以习近平为核心的新一届党中央主政，全面从严治党，高压执纪、雷霆反腐，揭露出了大量骇人听闻的腐败案例，其中也包括在地方党和政府、人大选举中不少腐败现象，较为典型的有湖南省衡阳市十四届人大一次会议选举省人大代表和辽宁省十二届人大一次会议选举全国人大代表时，都发生过严重的贿选乱象。党中央在采取果断措施，查处上述案件和遏制贿选现象的同时，也事实上停止了各种形式“公推直选”的探索，全面增强了党对干部选拔工作的领导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治责任，反复强调“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”〔64〕等政治信念，“坚决改变管党治党宽松软状况”〔65〕，遏制了一度出现的贿选亂象。

（四）从民主选举到民主治理

基层民主的发展不仅包括选举民主的文本制度与具体实践的探索，也包括民主监督、民主决策和民主管理的发展，可以将其界定为民主治理。在探索中国基层选举民主的过程中，基层民主治理也尝试了许多方式。

在广大农村的村委会选举改革以来，村民还创设各种民主参与的制度，来加强对村干部的监督，如设立村民理事会、村民议事会、村民监事会之类的组织，要求村务公开、财务公开。一些地方还探索村民直接参与村务的“公决制”，即村庄重大事项如村集体经济管理与分配、村庄公益事业、宅基地使用等由全体村民投票表决的方式来共同决策。

在许多城市，业主委员会的崛起弥补了社区居委会的职能空白，进一步拓展了城市基层群众自治的空间。由于社区居委会与社区居民的利益关联度不高，尤其是居民住宅市场化改革后，社区业主的核心利益是他们的房产物业，这往往是他们倾其一生的积蓄，甚至透支未来，以贷款方式所购，一旦与开发商、物业管理公司乃至政府规划部门发生利益冲突，社区居委会并不能有效代表业主利益。因此，由业主组建业主委员会来有组织地维护自己的利益，逐渐在中国大中城市蔚然成风。根据民政部的统计，截至2007年底，中国22%的城市社区建立了业主委员会。〔66〕基于维护住房产权的保值升值为纽带的业主委员会，在维护业主权益的过程中与社区的其他行为主体，如物业管理公司、房产开发商、社区居委会、社区党支部、政府街道办等进行各种复杂的合作与博弈。由于利益关联紧密，业主委员会已成为名副其实的业主（社区居民的一部分）自治组织，它有助于业主的利益表达、激发了社区基层公共参与的积极性，从而促进了城市基层民主。〔67〕

在乡镇层面，民主恳谈被视为与选举无关的基层民主形态，而更多地涉及普通村民对乡村事务的民主决策、民主管理与民主监督。始于1999年浙江省温岭市的乡镇民主恳谈，主要做法是：乡镇政府召开由村民与镇领导共同参加的“民主听证会”，就“党委、政府重要工作方案，村镇规划调整，重要工程，群众强烈要求村党支部、政府解决的事项，以及涉及群众利益的重要事项”等进行恳谈，基层政府在认真听取群众意见和看法后，再就公共事务做出决策。〔68〕随着民主恳谈实践的推进，恳谈的形式与内容也发生了变化。在温岭的一些乡镇，如新河镇和泽国镇，民主恳谈已演变成镇人大对镇政府的预算监督，由镇人大代表联合本镇选民共同召开民主恳谈会，对政府预算进行讨论和审议，恳谈的结果将在人大正式会议上提交人大代表讨论，并由人大做出相应的回应。温岭的民主恳谈是在选举之外的民主形式，促进了基层民主〔69〕，从而被视为中国特色的“协商民主”经典案例。

而在中国部分城市，还进行了改革和完善基层人大运作机制的探索。由于中国的人大代表是业余、义务、兼职的，只在人大会议期间集体行使职权，缺乏规范化的接待选民制度。多年来，在基层民众与政府的互动中，广东省深圳市逐步建设人大代表工作室和人大代表联络工作站，前者是让各级人大代表定时、定点接待来访的选民，倾听意见，增进了解，接受监督，以便及时向有关方面反映社情民意，努力成为普通民众与人大、政府间沟通的桥梁；后者是由有公益心的社区意见领袖，主动、义务地为社区内的人大代表当“秘书”“助理”，定时、定点、定人接待选民，协助人大代表了解社情、整合民意、起草提案，成为联结选民与人大代表的纽带。〔70〕人大代表工作室和人大代表联络工作站的探索，将体制外民间的政治参与诉求纳入体制内来有序释放，提升了人民代表大会制度代表民意、整合民意，吸纳民意的民主功能，得到党和政府的充分肯定和逐步推广，并且启发了一些地方的党代会代表和政协委员也采取类似形式，来加强与普通民众的联系，以提高这些中国现行政治体制内的主流机构对发展基层民主的贡献度。

另外，随着中国经济社会的发展，在很长时期内曾促进经济高速增长的廉价劳动力优势，发生了重大变化，中国工人的维权意识和参与要求在不断觉醒。在经济大省广东的工人要求提高工资的罢工潮曾此起彼伏，并导致企业较大规模和较大幅度提薪。这一趋势引起中国决策层的高度关注。2010年，广东省政府专门出台了《关于加强人文关怀改善用工环境的指导意见》，力推职工工资集体协商制度，鼓勵职工为企业建言献策，以各种形式推动职工参与企业民主管理，推动中国工会真正成为职工利益的“代言人”和“代表者”，并要求完善工会的选举制度，建立健全职业化、社会化工会工作者招聘选用和管理服务制度。〔71〕从而一度推动中国“官方”工会的转型趋势，以适应经济增长方式的转变和工人民众要求分享经济发展成果的利益诉求。

党的十八大以来，党中央积极倡导协商民主，高度重视人民群众的“获得感”，很多地方政府在财政能力逐步提高的基础上，不断增加民生福利，以广泛协商的基层民主方式，推出一系列“百姓点菜、政府买单”的民生微实事服务类创新项目。例如，2016年深圳市民政局就推出《深圳市民生微实事服务类项目库管理暂行办法》，将民生微实事服务类入库项目定义为“单项资金原则上不超过20万元”，“应有助于平安社区、和谐社区和幸福社区建设，在社区已经实施并证明有良好社会效益，有能力在若干个社区复制推广。具体包括在社区内开展的教育、科技、文化、卫生、体育项目，社区环境保护、社区扶贫济困助残以及其他促进社区发展和增加社区公共福利的服务类项目”。此类项目面向社会广泛征集，再由市民政局组织随机抽取的专家学者、居民代表、媒体代表和民政系统干部组成的评审组评审，评审组根据“项目方案的合理性、项目可行性、项目竞争力、社会影响力、项目可复制性、项目可持续性、资源合作情况、经费预算合理性、申报方项目执行能力等维度对参评项目现场打分，并核算平均分后按照分数高低进行项目排名，提出入库项目建议名单”，然后由市民政局将入库项目建议名单在“民政在线”“社区家园网”等媒介上向社会公示并征求意见建议后入库发布，各区民政局在本辖区统筹推广项目库的项目。

三、中国基层民主发展的动力与困境

回顾过去40年中国基层民主的发展历程，不难发现，这是建设中国民主政治的试验田，成为公民民主意识和民主技能培育的重要途径；也是党为了巩固和加强执政地位，探索民主政治的发展规律，提高执政能力的重要尝试。基层民主的发展有着内生的草根动力，同时也与党和国家推动民主政治的战略部署，以及地方官员的创新动力分不开。然而，与二三十年前中国基层民主的热烈讨论相比，当前基层民主的发展也陷入了成长的困境。由于基层选举民主发展中的问题与人们对选举期望之间的差距在加大，长期的探索性实践也在相当大的程度上证明，自由竞争性选举和票决制无助于巩固现行政体，中国从高层到基层，从政界到学界，从官方到民间普遍对基层民主的关注热情不断衰减，决策层高度警惕西方选举模式及其意识形态的颠覆意义，特别是市场经济必然导致社会利益不断分化，不同利益群体也必然会自觉不自觉地在体制内外表达诉求，寻求代表，这将严重挑战党的一元化领导。为此，党开始更多地从中国传统政治文化来诠释和论证中国的政治文明模式，强调党对一切工作的领导，党必须代表、平衡并不断满足人民群众对美好生活的需要。民主政治的发展也逐渐由关注量化民意测评和改进基层选举制度，转而向重新定义“中国特色民主”和强调治理绩效转向。

（一）官方与民间推动下的基层民主发展

中国基层民主的发展曾得益于官方与民间的双重动力。从官方来看，执政党一度将推动基层民主的发展作为提升政治合法性的重要程序。党在保持社会总体稳定和推动经济高速发展来确保执政有效性的同时，曾不断探索和改革中国基层选举制度，力图提高党执政的量化民意基础。中国政府对于民主、法治、人权这些主流价值观的认同程度逐步提高，曾先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》（1997年）和《公民权利和公民政治权利国际公约》（1998年）。党的十六大报告在继续强调绝不照搬西方政治模式的同时，提出了要借鉴人类政治文明的有益成果。而从党的十五大以来，最高决策层就坚持将扩大基层民主作为发展社会主义民主政治最广泛、最基础性的实践。

此外，许多基层民主的改革实践，如乡镇长选举改革、乡镇党委公推直选也曾被视为地方官员创新政绩。一些经济欠发达地区的官员，尝试使用发展基层选举民主来化解治理困境，如将基层干部交由老百姓选举产生。尽管这未必能够使地方经济困局迅速改观，但是群众对于干部的认同和信任程度相对提升，进而有助于缓解干群矛盾。当地方官员通过发展经济创造政绩的空间狭窄，而又缺乏经济发达地区“花钱买太平”的财政能力时，为应对各种利益冲突，通过发展基层民主来协调利益矛盾，推动政治改革，往往成为某些官员走出基层治理困境的路径选择〔72〕，尽管这条路充满着政治风险。

从民间社会来看，普通公民参与基层民主选举与治理的动力，首先来自改革开放以来公民权利意识的觉醒，这一意识又被市场化进程不断强化。人们出于维护自身利益的需要，逐步认识到运用自己的政治权利来维护自身利益的必要性，政治参与的积极性不断提高。其次，现代政治文化的传播不断提升了公民的政治参与意识，随着源于西方文明的许多社会科学知识的普及和国家开放程度的提高，关于民主、法治、人权、竞争、平等的政治文化得到广泛传播，又进一步助推了公民的权利意识觉醒。此外，市场经济的发展也是基层民主发展的重要动力，城市社区业主委员会以及各种民间组织的不断发展，显示出在市场经济条件下，公民为维护自己的权益开始自发组织起来，社会自组织能力在逐步提高，民众正由关注私人利益向关注公共事务转型，由公民个人维权向公民自治组织集体维权发展。

（二）中国基层民主发展的困境与阻力

经过40年的发展，基层选举民主也正面临诸多挑战。由于中国的市场经济还有待完善，社会自组织发育成熟度较低，国家的法治化程度还不高，致使村委会选举中的贿选与“黑恶化”未能找到有效的破解之道。而城市社区居委会不仅直选率偏低，还不到总数的1/3，而且大多由基层政府直接掌控，普通居民也并不在意选举结果。乡镇党委“公推直选”则曾长期处于重复试验阶段，规范化与制度化程度不高，并已实际停止探索。基层人大直选尽管有了法律文本的规范，但是普通公民自主参选人大代表也远不现实。这一局面的形成，有着多重因素。

其一，有着西式民主特征的基层竞选不适合中国国情，特别是其与巩固、加强党对基层社会的领导有着本质冲突，与中国政治语境中的“人民民主”“民主集中制”，无论是语义内涵，还是体制机制，均不匹配。在现行体制成功领导中国改革开放取得经济社会巨大进步的同时，世界范围西式民主与民粹潮流引发的乱象，以及相形见绌的治理绩效，都使中国决策层极大地增强了“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”。特別是随着中国与西方发达国家经济上的相对比较优势发生重大逆转的新时期，西方民主制度的传统与优势已对中国决策层失去吸引力。

其二，由于苏联、东欧国家以及我国台湾地区的竞选式民主引发的政党轮替、经济衰退或政局不稳，也让中国政界和学界，以及民间社会对中国能否发展选举民主疑虑重重。更何况没有充分发展具有高度自治能力的成熟社会基础，就仓促发展选举民主，很容易陷入民粹主义泥潭。为了保持长期的经济增长和持续的政治稳定，巩固党的执政地位，决策层必须在国家利益、经济发展、社会秩序、公民自由、政治民主等多元价值之间保持必要的平衡，妥善安排其轻重缓急。对选举民主的疑虑也在学术界有相应的反映，从否定普世价值〔73〕，到呼吁要法治不要民主〔74〕，以及对选举民主的批判等〔75〕，都反映了对西方式民主或选举民主的怀疑和否定的舆论潮。

其三，一些地方官员对发展基层民主缺乏信心和动力。由于在相当长的时期内对官员政绩考核中，推动经济增长和保持社会稳定是两个至关重要的指标，前者为激励因素，往往决定着官员能否升迁，后者为保障因素，更多决定着官员能否保住职位。而基层推动选举民主，既不必然有助于经济增长，又可能不利于政治稳定，直接后果是基层干部更多地受制于群众，而不是受制于上级领导，由此会导致自上而下任命产生的地方官员与自下而上选举产生的基层干部的紧张关系，动摇国本。因此，许多地方官员对基层选举民主持消极态度。

其四，基层选举民主探索的绩效不彰。尽管选举民主的发展可以增进公民政治权利的实现程度，也可能增进干群之间的紧密关系，从而提升基层干部的责任意识，但是由于中国总体的法治化程度不高，人治传统深厚，一旦选举的竞争性提高，其产生的负效应也相应显现，如贿选拉票，宗族冲突、黑恶势力介入等〔76〕，可能进一步助推社会分化。虽然，黑恶势力、宗族势力并非选举政治的副产品，选举政治中的贿选现象本质上与选拔制度中的买官卖官并无二致，但还是动摇了相当一些干部、群众对于发展基层选举的信心。毕竟对于发展中国家的广大普通民众而言，经济诉求远比民主权利更为实际。

其五，建构型民主与内生型民主之间的矛盾。尽管中国基层选举民主呈现多维度的探索，然而仔细区分又可以将其分为内生型民主形式和建构型民主形式两大类。前者包括村民自治、基层人大竞选、业主委员会以及人大代表工作站等，有着群众参与的广泛基础和当地社区意见领袖的有效引领；后者包括社区居委会选举与乡镇选举等，是一度由党和政府推动的特定民主形式探索，群众对于建构型民主形式的参与是被动的，参与意愿相对薄弱。在社区层面，内生型民主形式与建构型民主形式恰恰形成了强烈的反差：一方面，社区群众对政府主导的社区居委会选举普遍持冷漠态度；另一方面，群众积极主动参与的业主委员会维权活动，却受到基层政府的各种限制。这也恰恰体现了党和政府发展基层民主的困境：既要通过主导基层民主将群众参与诉求纳入规范化、制度化轨道，又忧虑民众广泛而过度的政治参与会破坏社会稳定与危及政治权威。

概而言之，中国基层民主的发展困境就在于：一方面，人们也许给予民主政治过高的期望值，如巩固体制、防止腐败、选贤任能、协调利益、平衡矛盾、促进和谐等，而在现实中一旦发现选举民主并不是包治百病的“灵丹妙药”，就容易悲观失望。另一方面，中国民主政治发展的社会基础还较薄弱，全社会的法治意识和法律权威普遍不强，市场经济基础上的公民自组织社会建设远不成熟，普通民众还是更多寄希望“红太阳”和“大救星”。因此，加强党的领导、提高领袖的权威，相对适应了基层群众的传统民族文化心理。而在基层选举的实践中难以避免出现许多负效应，也容易使一些干部、群众对发展选举民主失去信心。因此，在当前中国社会对民主的价值判断，特别是对选举民主的评判充满矛盾的背景下，中国基层民主发展深陷困境。

四、中国基层民主发展的简要评估

基层民主的发展是中国改革开放以来政治改革的主要领域，其制度演化的显性轨迹，表现为从农村到城市、从基层社会到基层政权、从执政党外到执政党内，以及从民主选举到民主治理的多维变化。基层民主既曾得到党和国家决策层的鼓励，也被基层群众的参与所推动。如果说宏观的中国民主制度的进展，主要体现在官方各种文本制度和政治性宣示中对民主价值的认同，那么基层民主的实践则具体表现了普通群众政治参与的实际规模和发展程度。而随着中国综合国力的迅速提升，中国决策层更增强了争夺对“民主”话语的意识形态诠释权和定义权的自信心。

（一）发展基层民主是党巩固执政基础的重要战略选项

改革开放以来，中国决策层一直根据具体国情，在保持政治稳定和经济发展的前提条件下，循序渐进地发展民主政治，以提高党执政的合法性基础。邓小平总结“文化大革命”悲剧的重大教训后，曾经有过著名的论述：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”〔77〕因此，他重视“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”。〔78〕江泽民将“扩大基层民主”视为“社会主义民主最广泛的实践”〔79〕，倡导民众有序政治参与，使民主政治制度化、规范化、程序化。胡锦涛强调以人为本，经济、政治、社会、文化、生态文明全面协调可持续发展，将民主法治作为构建和谐社会的首要定义，并指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”〔80〕

上述论述表明，最高决策层曾将发展基层民主作为中国特色社会主义民主政治的基础工程，在保证党执政合法性主要建立在治国理政有效性基础之上的同时，也在不断探索和改革中国基层的选举制度，以期巩固和提高党执政的量化民意基础和程序合法性，不断地满足广大民众日益增长的参与诉求和期待。

而随着改革开放取得巨大成功，市场经济体制在推动国家经济实力迅速增长的同时，也导致社会利益的高度分化，不同利益群体就会自觉不自觉地要在政治上表达诉求，寻求代表。这就对自觉宣示代表中国最广大人民的根本利益的执政党形成了重大挑战，特别是较大规模的官员腐败、日益加剧的贫富分化，引发了许多社会矛盾。一方面，国家财政能力迅速增长，政府掌控大量资源，对世界经济发展的贡献率不断提高；另一方面，权力高度集中，缺乏有效监督制约的状况，使普通民众对地方政府的不信任情绪逐步蔓延，群体性骚乱事件时有发生。为此，党早在十六届四中全会上就已坦承“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设”〔81〕，并明确提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的要求。不断地探索中国基层民主的发展，争夺关于民主政治的意识形态话语权，是党巩固执政基础的战略选项。

（二）中国基层民主发展的基本特征和重大变化

40年来中国基层民主发展的基本特征大致有如下几个方面：第一，对广大人民群众而言，基层民主是中国民主政治发展最广泛、最基础性的实践，数以亿计的缺乏民主传统记忆的普通民众，开始了“权为民所赋”的实践启蒙，增强了他们的权利意识和规则意识，提高了他们对民主政治的认知。第二，就基层民主的大量实践探索而言，选举民主的改革曾经是主流，并有某种误将“选举”简单等同于“民主”的倾向。并且，由于通过各种基层选举改革的探索，也促使人们更深刻地认识到民主政治有效运作的基本前提和选举民主的特定局限。第三，对党和国家决策层而言，基层民主是反复探索在共产党领导下发展民主政治可能路径的实验室、试验田，各种基层民主改革举措的制度化、规范化程度不高，至今还在不断反复试错过程中。第四，随着改革开放以来中国经济社会的迅速发展与西方传统发达国家的比较优势发生重大逆转的条件下，中国的政界和学界正在“不断增强意识形态领域主导权和话语权”，尝试对“中国特色民主”的重新定义中，弱化选举民主对基层治理的价值，强化基层治理中协商民主的意义。

40年来中国基层民主发展的重大变化大致有如下若干方面：第一，从曾经高度重视量化民意，强调在“人民公认”的基础上，增强党执政的程序合法性，反复探索基层民主选举的改革举措，来提高党的执政能力，以期巩固党执政的量化民意基础，到党的十八大以来，不断强调要坚持和加强“党对一切工作的领导”，明确推进民主政治，包括发展基层民主，都是实现党的领导的重要方式，明确认定：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”〔82〕第二，从曾经强调党的基层组织和各级党委要坚持“少数服从多数”的民主原则，推进党和国家政治生活民主化，乃至整个社会生活民主化，到党的十八大以来反复强调“必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导”。〔83〕第三，从曾经把发展基层民主既视为调动广大群众现代化建设积极性的重要方式，也视为人民基本政治权利的重要保障，到党的十八大以来反复强调要实现国家治理体系和治理能力现代化，基层民主是国家治理体系的重要组成部分，要以“巩固基层政权”为前提，来“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。〔84〕也就是说，在民主既是执政党治国理政的方式和手段，也是公民依法享有的政治权利这两个方面，更多地强调前者。

（三）中国基层民主发展的未来趋势

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央“以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革。这些历史性变革，对党和国家事业发展具有重大而深远的影响”。〔85〕不仅使反腐败斗争形成压倒性态势，而且高度重视民生福利和社会保障工作，尽可能让人民群众在经济发展中有更多获得感。同时明确表示：“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治。”〔86〕“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。”〔87〕从而通过争夺民主话语的解释权来发展中国特色的民主制度。

而随着党的十九大的召开，党中央明确判断：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”〔88〕“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。”“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”〔89〕这就决定了在未来“坚持和加强党的全面领导”的大背景下，中国基层民主政治的发展必须以“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”为原则，以“巩固基层政权”为前提，来“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。在可以预见的将来相当长时期，基层民主将以中国特色的“协商民主”为主要形式，以“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”〔90〕为实质内涵，以更公平惠及全体人民的基本民生福利保障为基本目标，以此来“打造共建共治共享的社会治理格局”。〔91〕

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