农村土地流转问题的解决机制构架——以确权登记为核心

梁赟杰 王思菲 王红东

1.北京师范大学，北京 100875； 2.华东师范大学，上海 200241

土地对于农民而言，自古具有生存和就业保障的重要功能，而伴随农村土地制度政策的发展变化，农村土地的所有权多次变更，权属不清的问题一直存在，这个历史遗留问题直接影响着农民的权益保障问题。在“三权分置”的新土地改革政策下，不断推进的农村土地流转工作中频繁出现合同纠纷、宅基地使用权纠纷和赔偿补偿纠纷等法律纠纷。本文结合土地流转的发展现状和具体案例进行总结分析，据此以确权登记为核心，初步提出农村土地流转问题的解决机制构架，为有效防止农村土地流转纠纷发生，规范农村土地流转程序，健全农村土地流转市场秩序提供解决思路。

一、农村土地流转的发展现状

(一)20世纪七八十年代前，土地流转被严格禁止

建国初期，农民通过土地改革获得土地，而我国经济发展水平相对较低，农村土地使用权存在不稳定的现象，因此国家在这一时期对农村土地流转进行较为严格的限制。1983年中央颁布的政策文件对把土地所有权和承包经营权分开的“家庭联产承包生产责任制”进行了系统理论概括和科学准确定位，而此前，土地流转是被严格禁止的。

(二)20世纪八九十年代，土地流转尚未推广全国

20世纪八九十年代，尽管国家连续出台了一系列政策允许“土地使用权可以有偿转让”，但事实上，我国农村土地流转的规模尚未被推广到全国范围，且存在大量农民外出向城市流动，导致土地流转方式单一、范围局限，集中在少量的农户之间的非正式流转。

(三)进入21世纪，土地流转大力发展

进入21世纪以来，随着社会主义市场经济的不断发展，我国农村的改革也在随之深入，在国家政策呈鼓励状态的支持下，农村土地流转工作大力发展，其流转形式逐步多样，经营多元化，流转市场规模不断扩大。2007年，我国土地流转面积为0.64亿亩，十年发展至2016年达到4.7亿亩，占家庭承包面积的35.1%，但新形势下农村土地流转处于发育期，大部分农村还不具备规模流转条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。此外，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权三权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

二、农村土地流转的实际问题

在新时代的土地改革背景下，由于土地流转问题的复杂、相关权属问题不明晰以及司法实践中法律体系的不完善，土地流转纠纷案件主要呈现诉讼主体及其法律关系的复杂化、引发纠纷的原因多样化的发展趋势。同时随着现代化及城市化的发展，土地流转纠纷的主要矛盾聚焦在合同纠纷、宅基地使用权纠纷、赔偿补偿纠纷等方面。以下将通过具体的案例，分别分析这三个方面的主要纠纷及案件焦点。

(一)合同纠纷——以蔡某与平和县小溪镇厝丘村后边村民小组的纠纷为例

1987年9月，平和县小溪镇厝丘村后边村民小组(以下简称“村民小组”)经村民大会讨论后，与村民蔡某签订《关于燕仔山的承包合同书》，将本组所属的燕仔山交由蔡某承包经营25年。合同中规定，2013年12月30日期满后，每年将山地果实总收益的30%给蔡某，或将该山分三片阄分，蔡某随机得一片。但合同期限届满后，双方就该片山地的权属产生纠纷，向平和县人民法院提起诉讼，直接的争执在于2014年度该山地上果树的管理和收益的归属问题。

本案的焦点在于，合同中关于承包期后山地的权属约定不明，此时双方的权益分配该如何实现？首先，法院肯定了该合同中涉及结算、清算条款在合同期限届满后的效力。

若履行将总收益的30%给予蔡某的分配方式，则会涉及如何确定每年的收益、谁来管理结算果实收益等问题，但双方存在不少历史矛盾和纠纷，该方式中的潜在问题可能会导致更大的纠纷，所以在实践中不易实现。

若履行三片阄分的方式，因我国的两种土地所有权形式为国家所有和集体所有，村民小组拥有该山地所有权，蔡某只能得到继续承包经营管理权；同时案件审理中，村民小组拒绝了蔡某提出的山地划分方案，不能达成调解协议。

于是法院根据果树分布及管理情况等事实和现场勘验结果，并考虑双方当事人的合法权益和矛盾纠纷的化解，依照合同法、土地承包法中的相关规定，决定将燕仔山东面山地上上种植的795颗果树字2014年后归蔡某继续经营管理，承包时间30年。

本案中对于合同纠纷中约定不明条款的处理，秉持着消除矛盾、化解纠纷、便于实际操作、保护双方当事人的合法权益等原则，不改变我国土地所有权形式，对今后的农村土地承包合同纠纷的法律解决提供了参考。

(二)宅基地使用权纠纷——以黄某全诉吴某勤宅基地使用权案为例

1994年3月原告黄某全(以下简称“原告”)汇款100万日元给李某燕，告知其将此款用于给被告吴某勤(以下简称“被告”)购买位于广州市白云区某房屋(以下简称“该房屋”)。同年8月，被告取得该房屋所在地的宅基地的《农村(墟镇)宅基地使用证》，注明使用人为被告。原告向广州白云人民法院起诉，诉称该房屋权属为原告所有。一审驳回原告请求，认为该房屋为农村宅基地房，不能分配、转让或出售发给本集体经济组织外的成员；被告的购房行为已经违反土地管理法等相关规定，现原告主张确认该房屋权属的行为更属不当。原告不服一审判决，向广州中级人民法院上诉，二审维持原判。

本案的焦点在于，对于农村集体经济组织成员外的主体所持有的宅基地使用权证效力该如何认定。本案中宅基地使用权为用益物权，只能归农村居民所有。关于城镇居民是否申请获得宅基地房，我国的法律政策在不同时期有不同规定。1949年至1998年，城镇居民可以依法通过法定程序申请宅基地，1999年后至今，除特殊情况外一般不允许申请。本案中原告与被告均不属于该房屋所在地的集体经济组织成员，但根据法不溯及既往的原则，被告于1994年取得的该房屋宅基地使用证受法律保护，该不动产的取得行为具备相应的法律依据，则按照物权法的规定，被告，即该宅基地使用权人依法对该宅基地享有占有、使用的权利，并有权利用该土地建造住宅及附属设施。则本案中该房屋的权属以宅基地使用证上使用人为准，归被告所有。

(三)赔偿补偿纠纷——以陈某诉福建省闽侯县大湖乡新塘村民委员会案为例

1982年福建省闽侯县人民政府向其太湖乡新塘村村民(以下简称“原告”)颁发了位于新塘村的三亩三分自留山的自留山证(《福建省闽侯县人民政府自留山证》)，确定原告对其享有长期使用权。2013年太湖乡人民政府为建设特高压变电站及配套项目，征收了该自留山。太湖乡人民政府以每亩4.2万的土地征收补偿标准支付给太湖乡新塘村委员会(以下简称“被告”)，土地征收补偿费用包括土地补偿款每亩3.35万元和地面物补偿款每亩0.85万元。原告已从被告处领取到了地面物补偿款部分，但双方对于土地补偿款归谁所有存在争执。一审法院判决被告支付原告应得的土地补偿款每亩3.35万元。被告不服，提起上诉，二审法院维持原判。

本案的焦点在于，原告作为农民，是否可以成为征地补偿款的受偿主体。被告持有该自留地的林权证，证明其对于该自留地依法具有所有权；原告持有闽侯县人民政府颁发的自留山证，证明其对于该自留地依法具有使用权。所有权和使用权在法律上是可以分离的两种不同权利，二者不存在冲突。该征收行为是国家对集体土地所有权的征收，也包括对原告使用权的征收；被告支付给原告的地面物补偿款，证明了原告所享有的补偿权利和被征用3.3亩林地的事实，所以原告具备诉讼主体资格。同时法院认定，参照《关于京台高速公路(闽侯段)土地征收补偿标准的通知》，闽侯县人民政府已经对补偿费用发放方式做出了规定——土地补偿费及安置补助费每亩3.35万元，应全部支付给被征地明敏——所以被告诉称的在未经过村民会议讨论分配方案前有权拒绝支付赔偿款的理由不予采纳。即农民可以成为征地补偿款的受偿主体，所以被告应支付原告应得的共11.055万元土地补偿款。

三、农村土地流转问题的解决意义

农村土地流转无疑让人们看到农村、农业、农民的希望，但流转过程中产生的问题又再一次将这希望磨灭。诚然，解决农村土地流转的问题存在重大意义。

一方面，农村土地权属明细是解决土地流转纠纷、维护农村稳定的一项基础性工作。二轮承包存在遗留的地块不实和面积不准等历史问题，由于缺少有效凭证和规范登记，造成农民间纠纷争议四起，不乏流血事件发生。另一方面，落实土地确权工作是对土地流转的巨大助力。有效的土地流转在短期内能够减缓农业生产的融资压力，从长期来看又是激发农业现代化生产的强大动力，有利于农民多样化扩展其土地的生产经营功能，避免大量优质的土地被撂荒，充分提高土地利用效率。

四、解决机制构架——以确权登记为核心

农村土地流转中权属问题复杂，涉及历史发展变化，也牵扯个人和集体利益冲突。而解决土地流转问题的意义重大。特此，以确权登记为核心，结合三大纠纷有针对的提出解决机制构架，具体如下：

(一)关于合同

基于前文所述的合同纠纷案例分析，不难发现此类土地流转中频发的纠纷的产生原因主要是流转双方合同拟定随意缺少规范性，合同内的条款不明，土地权属不清，对此以确权登记为核心提出相应的解决机制，具体内容如下：

第一，由相关部门拟定土地流转合同格式文本，在全国范围内的土地流转过程中使用该规范统一化的合同。所有合同需要规定同质性内容，包括流转双方的权利义务条款、违约条款、地籍信息、土地性质、土地流转前后的用途、土地的年限、流转价格和权属划界信息等，除上述必须内容外可由流转双方协商补充其他内容。

第二，务必落实合同备案工作。合同需要在当地土地管理局或乡镇一级政府部门备案，特殊情况至少要在村委会有所备案。

(二)关于宅基地使用权

我国近些年来一直在进行确权登记工作，但由于土地权属问题一直处于动态变化过程，针对宅基地使用权的权属问题一时静态的普查登记并非有效且不能解决问题，所以我们需要运用动态的眼光来思考如何

进行宅基地确权。

此外，实际生活中存在大量农民外出务工或户口迁出，人口的机械流动、自然增长、死亡等特殊变化人群所引起的宅基地权属变更需要特别注意，所涉及的无论是个人还是集体土地都必须及时在县人民政府更新登记。

(三)关于赔偿补偿

在土地流转过程中，赔偿补偿纠纷数量最多，涉及金额巨大，且司法执法难度较大，严重损害了农民的合法权益，扰乱了土地流转的秩序。从确权登记视角来讨论此类纠纷，引入第三方机构进行土地评估可以作为解决机制的主体内容。

众多赔偿补偿类纠纷中不乏出现村委或地方政府人员与开发商相互勾结的现象，对此由专业人员构成的第三方机构更具权威性。第三方人员可以在土地流转前对土地进行估价，对于赔偿补偿方案提出合理建议，并形成规范专业化评估报告交由政府机关部门进行及时公示，定期召开土地流转听证会，并积极组织流转双方进行协商讨论，最终促成双方达成关于具体赔偿方案的共识。

五、结语

新时代下“三权分置”土地改革实行新政策，农民掌握更多权利，农村土地在流转过程中再现活力，但土地流转纠纷仍然老问题频发，归根到底是因为土地历史变更问题复杂，土地权属不清，以及当下土地流转程序不规范。对此，当前迫切需要一套以确权登记为核心的解决机制来指导解决农村土地流转问题，有针对性的有效预防土地流转纠纷的发生，保障农民的合法权益，助力健全土地流转市场。