改进现行司法执行体制的设计

梁晓希

娄底市委党校，湖南 娄底 417000

十九大报告对深化司法改革提出了重大部署，全面推进依法治国的进程，进一步推进司法体制改革，全面落实司法责任制，实施审执分离，强化执行效力，努力让人民在每个司法案件中能感受到公平正义。审判是司法明辨是非曲直，判决罪与非罪的过程，而司法执行是司法的根本保障。所以一个科学的与中国特色社会主义制度相匹配的执行体制，对整个司法的全部过程起着擎天柱的作用。重视研究司法执行体制，就是重视司法工作的全部，司法执行体制的不适应实际直接制约司法的权威力，影响司法的公信力。目前，我国司法执行现状令人堪忧，没有执行结案的案件实在太多，据统计，法院审判的民事案件需要执行的案件占绝大多数，而当事人自觉履行义务的案件仅占18.99%，通过司法执行机构结案的占47.43%，其余33.58%都属于不能执行案或未执行案。这是民事执行案的现状，而刑事执行案则100%都得到了执行。在司法执行中凸现出刑事执行良好，民事执行结案低下的不良趋向，这说明了不同执行机构的执行能力，执行监督的差别是巨大的。改进司法执行体制，提高执行效率，削除执行差别，实现司法公平已成当务之急。笔者作为司法工作者一直在进行调研，苦思冥想为改进司法执行体制做出贡献。

一、我国现行司法执行体制现状

我国现行司法执行体制是在民国司法体制的基础上进行革命性的改革建立起来的，它对中国司法执行制度的产生发展具有巨大影响。如果要追求现行的司法执行制度，那么有必要回顾民国司法执行体制和现行的司法执行体制的历史沿革。它的发展过程大致可分为四个阶段。

第一阶段，司法执行体制的萌芽阶段。1911年辛亥革命胜利，建立中华民国，临时政府颁布了《临时约法》，通过立法，行政，司法三权分立方式，建立了四级三审终审的司法制度，司法执行由法律文书生效的审判厅实施。袁世凯任临时政府大总统后，军事审判厅主管民事审判与执行，执行机构与审判机构合一。

第二阶段，新中国成立以来到1989年共和国司法执行探索阶段。社会结构简单，“单位化”的经济社会发展模式，给执行裁判奠定了组织基础，因为通常有单位的行政配合，很容易结案。这段时间内的执行职权与审判职权并未分离，执行是审判职权的延续。因此，执行的组织与审判组织完全同一，没有专门负责的执行组织，审判员是审判法官，又是执行法官。随着改革开放的发展，中国经济发展的主体与社会结构，以及社会意识形态发生了翻天覆地变化，“单位管理”模式下的司法执行体制明显滞后，迫使1982年《民事诉讼法(试行)》颁布施行，并在诉讼法中单独列了执行程序一编，将为审执分离提供了法律依据，人民法院着手探索审执分离的司法执行模式。

第三阶段从1990年到2008年。人民法院内部实行审执分离的正式阶段。1990年《民事诉讼法》正式实施，规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。”这个时期的基层人民法院，中级人民法院都设立了执行庭或执行局，后来统一称为执行局，专门负责执行裁判。审判与执行在法院内部正式分家了。

第四阶段从2009年至今，是司法执行体制的完善阶段。这个时期继承了上一个阶段审执分离的管理传统，并对执行局内部职权进行了科学的配置，把执行实施权和执行裁定权分开来。2008年修改的《民事诉讼法》增加执行的救济程序，增设执行异议、执行监督、案外人异议司法程序，使司法执行进一步规范化，杜绝执行不公。

回顾我国司法执行体制的发展过程，就法院内部而言，执行机构经历了审执不分到审执逐步分离，上下级法院执行相对独立到统一协调的历史演变，总的趋势是进步的。但是，目前的司法执行体制与要求执行的实际效果仍然在存在很大一段距离，其不足之处主要表现在以下三个方面。

第一方面，司法执行体制与我国法律体系不协调，把行政权与司法权搅混为一体。我国权力体系分权明确，立法权，行政权、司法权分别由全国人民代表大会、国务院和人民法院行使，国务院是最高的行政机构即执行机关，人民法院是审判机关。但是，我国司法实践，无论是审执混合体时期，还是审执法院内部分离时期，人民法院不仅具有审判职能，而且具有执行职能，除刑事判决由公安，监狱执行以外，民事裁判，行政裁判，以及非诉行政裁判都由人民法院执行，这种程序制度的安排与我国权力体系的分工是不是格格不入呢?由于审执双重职能都由同一机关来实施，使司法权过分集中，难免造成执行混乱和执行低效。

第二方面，当前司法执行体制下的执行严重低效，在我国诚信体系并未建立起来的情况下，法院对许多“老赖”债务纠纷案望案兴叹，无可奈何。主要原因是法院执行的强制力不够强大。例如财产调查制度的规定本身不全面，只有正面清单式规定，却没有违犯负面清单式的惩戒制度作保障，这项被执行人强制报告财产制度便成一纸空文。

笔者在中部省市调查了县级基层人民法院，调查2015年60件执行案，有27件得到了完全履行结案，其中包括调解案件11件，撤诉案件7件，结案率达45%。18件执行案，通过法院依职权调查被执行人财产，却一无所获，30%的案件不能执行，60起案件中只有一起被执行人报告了财产状况，只有1.6%自觉履行财产报告制度，无一起实施司法拘留。已结案的27起平均耗时23个月，最长耗时是31个月。剩下15起未结案，通过法院强制执行或多或少履行了部分债务。我们调查时通过给当事人打电话调查满意度，直接回答”满意“的仅占56.3%，埋怨法院只收费不执行裁判的占24%。

第三方面，当前的司法执行体制使执行工作难以推进。执行是宣传法律、执行法律的复杂社会工程，的确很难。难在哪里？概括起来有“七难”：被执行人难找，被执行财产难觅，协助执行人难求，被执行物难动，特殊主体难碰，规避执行现象难防，执行案件难交帐。民事案件中债务纠纷案件的被执行人千方百计躲避债务，不会听从法院传唤，法院无力使用强制拘传，所以要找到被执行人相当困难。例如我们目前行使的财产调查制度不并完善，财产申报制度因惩罚不力形同虚设，申请执行人给法院提供财产线索受到诸多个人信息保密制度的限制，无法提供有效财产线索；法院依职权可以调查财产，但范围太窄，只能对被执行人已登记的财产进行调查，那些不通过银行的收入未正式登记的财产无法受到调查而列入强制执行标的，即使申请执行人或他人提供了被执行人转移财产的线索或证据，法院也不会去追查。执行工作涉及到银行、单位、政府、交通管理等组织协助，由于地方保护主义和熟人社会的干扰，执行工作常常受阻。法院查到被执行人的不动产，有时难于处理，要组织评估公司估价，拍卖，法院本身没有这种能力来实施。总之，一个执行案从接收到全面结案，每个环节都有严格的考核，执行压力很大，交帐不易。

第四方面，当前的司法执行体制使执行工作乱像丛生。不少法院的执行法官因执行腐败被抓是个有力的证明。此其一；法院与法院之间相互争夺或推推诿管辖权，时有发生，此其二；滥用强制执行措施，粗暴执法侵犯人权，此其三；违反执行程序非法强制执行，此其四；过度执行，超额查封、扣押、冻结被执行人的财产，此其五；执行人员收受当事人贿赂，强迫另一方进行和解，此其六；变更裁判结论，执行只做样子，此其七；行政案件的执行，执行职权的配置颠三倒四，极其混乱，有的案件裁判后必须由行政机关执行，如国有土地上的房屋征收实行裁执分离，法院进行裁判，由国土资源局执行。有的行政性决定或处罚，申请人民法院去执行，此其八。

二、司法执行问题成因分析

我国司法执行问题诸多，且久治不绝，产生的原因固然是多方面的，有法治文化、体制、技术上的问题，具体导致执行低效，执行难，执行乱等问题产生的主要原因有：

(一)执行机构设置不合理，难以整合有效的执行能力执行资源。虽然人民法院内部设置了执行局，形式上体现出审判与执行明显分离，而事实上同审判庭没有什么差别，执行局长在执行职权与审判庭长仍然一致。人民法院内部的执行机构在执行裁判时受到自身能力的制约，在内受到审判的影响，审判时保全措施的有无关系到执行顺利与否，保全措施全面，执行便有可靠的保障；反之，执行效率大打折扣，甚至无法执行。在外，作为法院内设机构执行行政性事务缺乏强制拘传的能力，财产恶意转移缺乏侦查能力，义务执行协助人拒不积极配合，执行局无法实施强制措施迫使他履行协助义务。

从国家权力体系来看，审判机构内设具有对外行使行政权力的执行机构，与国家权力体系不协调，不相容。所以，执行问题的产生是不可避免的。

(二)法院兼具裁判权与执行权是影响裁判执行乱的根本原因。人民法院职能定位是审判机构，而在我国长期的司法实践中担任了裁判和执行的角色，人民法院既是运动员，又是裁判员，这违背了司法回避原则，难防偏私不公现象的产生，影响司法的公正。人民法院兼具审判权与执行权的权力其弊端明显。一是形成“重审轻执”的习惯。人民法院实施审判职能是它的“主业”，执行工作则是它的“副业”，在法院工作进行考核时，主要考核其审判的工作数量，质量及其效率，而对其“副业”执行工作，通常是走马观花；在向人民代表大会汇报工作时，则大书其审判工作，而执行工作点到为止。二是造成司法管理混乱。执行局是人民法院内设的行政性机构，它有两个工作部门，一个是执行裁判，另一个是执行实施，在上下级关系上，下级执行局受到上级执行局的领导监督，同时，又要接受同级法院的领导监督，它的执行工作面临着两难选择的冲突。三是审执同院，审判权与执行权相互影响相互制约。审判权在法院居于中心地位，执行权存在被边缘化的倾向，外表看似独立，而实际上了受到审判权的干扰。

(三)执行职权设置不合理导致执行混乱。目前，人民法院流行的执行工作是“一条龙”服务。执行局内部职责分工不明，执行程序不分立，导致执行权力过分集中，由一个执行人员包办一切，如对财产的调查，查封、冻结、划扣，委托评估，拍卖、变卖，对申请执行人、被执行人或案外人提出异议的审查、执行款物的交付，对妨碍执行违法行为的惩处等都由同一执行人员实施，在分权上缺乏制约与监督，给执行工作的乱作为、不作为以可乘之机。

三、理想司法执行体制的设计

中国司法执行难、执行乱、执行不力、执行不能等众多问题存在，不可不究，其根本原因就在于司法执行体制问题未除，改革现行司法执行体制是推进法治中国建设的唯一出路。

(一)在司法执行体制改革中，必须坚持三大原则，逐步推进

首先，坚持效率优先原则。司法执行如何高效实现是执行的根本任务，体现其正当性和合理性的价值就是效率。“迟到的正义非正义。”所以，司法执行体制的改进要把司法的效率摆在优先位置。其次，坚持执行机构的统一性原则。执行机构的统一性原则指的是国家的所有执行部门，应当统一起来，在机构设置上应当实现一体化和统一化，而不是司法执行分为民事执行，行政执行和刑事执行三大部门，分别由不同的国家机关管辖，而把它们都统一起来要比目前分散执行的模式更有效率、更有权威；同时，可减少执行资源的浪费，并且对各个区域执行产生惯性威慑力和形成一种合力，从而彰显其执行权威。从理论上说，凡是执行无论民事，行政、刑事执行其强制是一样的，只是执行的内容有所区别罢了，为什么有些必须由法院执行、有些由行政机构执行？执行统一规定应当是理想的选择，也是现代司法制度发展的总体趋势。

再次，坚持执行部门分合并行原则。司法执行是行政性执法，应当从审判机关中分离出去，并理所当然并入主管执行的国家行政机关。因司法执行行使执行裁判和执行实施两种权力，应将裁判权划归审判机构，由审判机关行使，单纯只行使司法执行权。不分权重新配置，那么，人民法院却成了审判与行政兼有的混合权力机关，不是纯粹的审判机关。既然人民法院被《中华人民共和国宪法》定位为国家审判机关，那么，将外部行政权分离出去是完全必要的。为了强化执行力，合到强大执行机构中，整合促进执行工作顺利进行的各种资源，这一考虑不可忽视，如果司法执行完全独立，固然这种精神与司法独立原则完全吻合，但是势单力薄。

(二)司法执行体制改革的具体设计

一个完整的司法执行体制由一系列法律制度及其运行方式方法所构成。所以，改进当前司法执行体制，需要从以下几点着手去建设。

第一，尽快通过调研，建立与中国特色社会主义法制体系相适应的《强制执行法》。这是司法执行的行动指南与依据，使司法执行做到有法可依、有法必依、违法必究。目前，我国司法执行乱为何屡禁不止，司法执行难的局面难以破解的原因虽然是多方面的，但是，执行法规存在疏漏要负主要责任。现行的执行法条被吸收在民事诉讼法中，而民事诉讼法对执行程序规定得很简单、笼统，缺乏可操作性。有学者认为，要解决执行难的问题根本途径之一是要改变强制执行立法滞后现状，尽快出台符合实际需要的，单独的《强制执行法》。学界已经呼吁了十多年，一直迟迟未见该法问世。一部完善的《强制执行法》，是破解司法执行问题的法律保障。

第二、重构执行机构。司法执行机构内置于法院不够合理，作为行政权力有必要并入同级公安机关，成立法律执行分局，在公安部设置法律执行总局，成为全国法律执行的领导机关。上下级机关实行垂直领导。将司法执行机构从法院中分离出来，不仅是可能的，而且是必要的。理由之一：由法院之外的执行机构来执行裁判，与我国传统司法并不相冲突。我国法院裁判有三大类；民事、刑事和行政裁判，除民事裁判完全由法院执行外，其他大部分都由相应的行政机关执行。因此，司法执行机构从法院分离出来已有历史现状作基础，不是全面创新模式。不会损害制度的连续性与稳定性，分离出去切实可行。

理由之二：将司法执行机构分离出去，更有利于理顺执行管理体制。执行机构设置于公安机关，使执行工作变得更单纯，只行使执行实施权，不再像内置于法院不要执行裁判，避免了执行机构受双重领导监督关系。内置于法院的执行机构，在上下级关系。当执行实施权时，受到上级法院领导；当执行裁判权时，受到上级法院的监督。其结果不是架空两审终审制度，就是损害当事人的诉讼权利。司法执行机构从法院独立出来，并入公安机关，可以结束执行管理体制的尴尬局面。理由之三：将司法执行机关分离到公安机关，有利防止司法腐败。含有内置执行机构的法院自己判决，自己执行，易于产生司法腐败。执行异议的裁判是行使审判权，并且也是由执行机构裁定，自己是执行异议的制造者又是裁判者，缺乏了权力的监督与制约，损害当事人的诉讼权利，造成执法不公在所难免。分离到公安机关的执行机构受到上下级和内部的严格监督和有力领导，没有产生司法腐败的条件。

理由之四；司法执行机构置于公安机关，增强了法院不曾有的执行能力和执行技术，提高司法执行效率，有力破解执行难、执行不能的难题，执行的权威力会大增。

(三)优化执行保障措施

执行措施适当，执行效果都有保障，优化执行措施是改进司法执行的重要任务。

第一，优化司法执行程序。执行程序进行公开，实施阳光监督。必须公开以下具体内容：执行人员、执行启动、执行措施、变价过程、中止执行、终结执行、执行进度等。这样强化了监督，为当事人提供了知情权、参与权和选择权。

同时，实现执行程序分立。设立财产调查、财产评估拍卖、财产执行等单独程序，以便实现各个执行环节相互监督。

强化执行保障措施。在法院内部加强立审环节的无缝衔接。立案时建议当事人适用财产保全措施或先予执行措施，防止被执行财产转移；请执行机构应当与监察，检察。工商、房产、车辆管理、银行部门联动配合；司法执行机构要建立社会监督网，公开失信被执行人名单，对其在铁路、航空、酒店等消费领域实施跟踪监督。规范执行制度，增强互助执行联动机制，消除地方保护主义，行业保护主义。

第二，完善财产调查制度。财产调查制度是强制执行的一项重要制度，对保障执行的顺利具有重要意义。

首先，要完善被执行人强制执行财产申报制度。规定被执行人报告财产的范围，明确拒绝或虚假报告财产的法律后果，司法执行机构可以依法对其实施罚款、拘留。其次，完善申请执行人发现财产的制度。申请执行人是强制执行的受益人，对被执行人的财产状况极其关心，有发现被执行人财产的积极性。但是，发现财产的权力经常受到保密制度的限制，所以，法律应赋予申请执行人的财产调查权。

再次，强化执行机构依职权调查财产的权力。当申请执行人发现被执行人财产存在困难时，执行机构利用公安机关的侦查技术与手段，依职权查封冻结被执行人的财产。申请执行人给执行机关提供财产线索，执行机构应启动侦查技术去寻找被执行人的财产，对恶意转移财产行为要依法施以刑罚。

第三，完善执行惩戒制度，在执行过程中实施制裁是执行权威的表现，对违法不予以及时制裁，执行就会变得软弱无力。《民事诉讼法》中虽然规定了拘留，罚款等惩罚措施，甚至《刑法》规定了拒不执行裁判罪。但是，具体实施的时候，适用偏少，处罚偏轻，刑法执行趋向于无，使强制制裁的效果大打折扣。《民事诉讼法》再次修正时，应加大惩戒的力度延长拘留期，增加罚款的额度。

在改进现行司法执行体制过程中，唯有遵循上述原则完善各项执行措施，建立《强制执行法》，让司法执行机构从法院中分离出来，并入强大的国家执行机构公安机关之中，一个科学合理、高效、权威的崭新执行体制才能顺利建立起来。