浅谈森林公安机关执法主体资格

陈建平

《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”据此，国家林业局1998年7月1日作出《关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》：“一、授权森林公安机关查处《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚案件。二、森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队，查处本决定第一项规定的案件，以自己的名义作出行政处罚决定；其他森林公安机构，查处本决定第一项规定的案件，以其归属的林业主管部门名义作出行政处罚决定。”如何正确理解上述《森林法》的规定和国家林业局的决定，对做好森林公安工作、做大做强森林公安机关具有重要意义

一、森林公安机关具有执法主体资格

一个单位具有执法主体资格，应具有法律的授权。只要符合法律授权，不论是独立组织，还是内设机构或者直属机构均可行使授予的权力。

《森林法》的规定和国家林业局的决定是对森林公安机关行使行政处罚权的法律授权，因此“森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队”具有执法主体资格，即独立执法权，应当以自己的名义作出相应的行政处罚决定，并在相关的法律文书上加盖自己的印章。如公安机关的公安派出所是县级公安机关的派出机构，交警大队是县级公安机关的执法勤务机构，《治安管理处罚法》和《道路交通安全法》分别授予其一定的行政处罚权，即可以“派出所”或“交警大队”的名义作出行政处罚决定。

有的地方认为“森林公安局”是林业主管部门的内设机构或直属单位，不具有法人资格，不能以自己的名义作出行政处罚决定，笔者认为是不正确的。

二、具有执法主体资格的是县级及以上森林公安机关

根据国家林业局《关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》和《关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号），笔者认为可以自己名义作出行政处罚决定的森林公安机关，应符合两个条件：一是县级及以上林业主管部门内设或直属的森林公安机关，以及省级森林公安局、市（地、州、盟）级森林公安局直属的森林公安局、森林公安分局。二是名称必须是森林公安局、森林公安分局、森林警察（公安）大队。不论其机构级别是处级、科级还是股级，都具有执法主体资格。但不包括县级及以上林业主管部门直属的森林派出所，也不包括省、市森林公安局内设的治安科（大队）、刑侦科（大队）和直属的森林派出所、森林警察中队。

有的地方森林公安机关确不属于林业主管部门内设（或直属）机构，为政府直属单位或其他部门所属机构，则应由林业主管部门按委托程序行使林业行政执法权。自然保护区、风景名胜区等设置的森林公安机关，其执法权限应按有关规定执行。

三、森林公安机关的名称不影响执法主体资格。

由于我国幅员辽阔，地区差异大，各地林业主管部门的名称和森林公安机关的名称不一，因此各级各地对森林公安机关执法主体资格理解不一。

我国森林公安机关是专门公安机关，根据国家编制部门的有关规定，除东北、内蒙古国有林区的森林公安机关由省级森林公安机关直接管理外，其他各级各地方的森林公安机关均为林业主管部门的内设机构，并不因为名称不同而改变。森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队不论如何冠名，实为一个单位。

有人参照地方公安局的机构分类（内设机构、直属机构和派出机构）来理解，认为“森林公安局”是林业局内设机构，不能以自己名义作出行政处罚决定，“森林警察大队”是公安局的直属机构，具有执法权，也是错误的。直属机构和派出机构虽对外行使执法权，但如果没有法律的规定，直属机构和派出机构并不能以自己的名义作出行政处罚决定。而且2007年国务院制定的《公安机关组织管理条例》施行后，县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构，执法勤务机构实行“队建制”。森林公安机关根据这一条例在列入公安机关序列时应确定为执法勤务机构，称为“森林警察总（支、大）队”。

从浙江省的情况看，省编委办有更明确规定：省、市、县森林公安机关均为林业主管部门的直属机构，名称统一为“省（市、县）森林公安局”，列入公安序列，增挂“公安（厅）局森林警察总（支、大）队”牌。因此“森林公安局”就是“森林警察总（支、大）队”，一个单位两个名称而已，并不是两个不同性质的单位。“××县森林公安局”是县林业局的直属机构，“××县公安局森林警察大队”也是县林业局的直属机构，而且它的大名应当是森林公安局，挂名（别名）才是“森林警察总（支、大）队”。森林警察总（支、大）队并不是公安（厅）局的直属机构，在各级政府批复给公安机关的机构设置和人员编制文件中，根本找不到“森林警察总（支、大）队”这个机构。如果认为“森林公安局”为林业局内设或直属机构，不能对外执法，那么“森林警察大队”同样不能对外执法。能否执法，是看这个单位是否具有法律的授权或者委托，而不是看它的名称。

笔者认为森林公安机关在对外使用名称时，两个名称均可。对不具有独立刑事、治安执法权限的地方，在刑事、治安执法务实中使用“公安局”冠名的机构（即公安局森林警察大队）则更好。

四、森林公安机关职权的分类

森林公安机关是林业主管部门的内设（或直属）机构，又列入公安序列，职权包括公安执法权（包括刑事执法权和公安行政执法权）和林业执法权。

公安执法权相对比较明确，林业执法权实际包含以下两方面内容：

一是以自己的名义查处《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政案件。即森林公安机关作为执法主体（在对外法律文书上加盖森林公安机关的印章），其内设（或直属）的治安科、派出所等作为承办机构。

二是以其归属的林业主管部门的名义查处林业行政案件。森林公安机关是林业主管部门的内设（或直属）执法机构，当然具有以林业主管部门名义行使的行政执法权。在执法活动中，林业主管部门作为执法主体（在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章），承担法律责任，森林公安机关作为承办机构。森林公安机关内设（或直属）机构则不能直接作为承办机构。森林公安机关作为执法机构在林业主管部门内的职责分工，即管辖哪几类涉林案件及其他管理职责，应由林业主管部门确定。有的地方林业主管部门发文授予森林公安机关查处《森林法》其他条款规定和其他林业法律规定的案件的职权，则为多余。