民族地区农业供给侧改革也要防范产能过剩

一、问题的提出

（一）农业产能过剩客观存在

改革开放以来，特别是国家实施西部大开发战略以来，我国整体农业产业化发展水平提速极快，在部分农村产业、部分农产品和部分农村地区，已经出现明显的农业产能过剩问题。尽管农业“产能过剩”不能与工业“产能过剩”相比较，程度可能比较轻，但问题客观存在，如果不重视，势必影响未来农业投资效率和农业结构优化进程。据统计，我国是世界农业第一大国，是世界出口蔬菜、水果、甜瓜、西瓜最多的国家。2014年，中国农业占全球的比重高达25.2%，欧盟占17.5%，印度占16.9%，美国占4%，巴西占2.7%，俄罗斯占2.3%。

（二）我国民族地区农业生产格局

民族地区农业是我国农业的一个重要组成部分，从对西部部分民族省区的调查和网络资料分析来看，目前，在西部民地区中，特色农业种植面积占耕地总面积的40%以上。特色养殖业和特色林果业以及特色用品等，也具有一定的生产规模，特别是经济林的培育面积很大。总体来看，我国少数民族地区农业生产格局在2000年以来，已经发生了巨大变化，不仅粮食的生产形成规模，而且经济林果、特色养殖、民族用品等的生产规模也已经很大。

二、我国农产品宏观过剩情况初步评估

民族地区农业是中国农业的重要组成部分，在市场条件下，以单独一个省区的农业为样本，分析农业的供给状态是根本不可能的。所以，要科学分析民族地区农业的产能过剩问题，必须以全国农业的宏观情况为参照系。

（一）粮食供给与需求

根据中国国家统计局2016年1月8日发布数据显示，2015年中国粮食总产量6.21亿吨，[1]比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%。2004年至2015年，中国粮食生产实现“十二连增”。2015年年初，中国城乡人口总数为13.68亿人，比上年末净增加710万人，其中，65岁以上老龄人口有2.1亿，占总人口数的10%。[2]粮食市场结构评估：一是人均粮食占有量达456公斤，其中口粮消费量为25389万吨，人均186公斤；二是粮食的进口数量目前已经突破8000万吨，大约占国内粮食消费总量的8%；三是根据预测分析，预计到2020年全国粮食产需缺口为10012万吨，粮食进口量将超过10000万吨。总体来看，口粮的供给与需求结构大体平均。

（二）油料供给与需求

根据国家粮油信息中心的数据，2015年，我国油料种植面积为1390万公顷，油料总产量为3500万吨。如果考虑大豆和棉籽，2015年，我国油籽种植面积为2340万公顷，油籽总产量为5518万吨%。2015年，我国棉花种植面积为340万公顷，总产量为510万吨；大豆种植面积610万公顷，总产量1100万吨；油菜籽种植面积为730万公顷，总产量为1430万吨；花生种植面积为470万公顷，总产量为1690万吨。油料总体形势是结构性短缺。目前，中国60%大豆依靠进口，主要来自巴西、美国和阿根廷。[3]2015年，全年的大豆进口量达创纪录的8169万吨。

（三）蔬菜供给与需求

根据匡算，我国成年人每天需要食用蔬菜300克—500克。近年来，中国蔬菜生产持续稳定发展，种植面积由2007年的2.62亿亩增加到2012年的3.08亿亩，产量由2007年的5.47亿吨增加到2013年的7.06亿吨，已经超过粮食产量，成为我国第一大农产品，人均占有量达210公斤，供给已经明显过剩。在供给量大幅度增加的同时，蔬菜出口必须增加，2013年，我国的蔬菜的贸易顺差为53.21亿美元。出口市场方面，我国蔬菜已经出口到全球近200个国家和地区，但也面临产品质量有待提升、行业基础设施建设有待加快、科技创新与转化能力有待增强的难题。我国每年要进口超过8000吨的海外蔬菜种子，占国内销售额的25%以上。

（四）水果供给与需求

根据科学计算，成人每天食用水果200克-400克为宜。按照国家有关规划，我国的特色经济林面积到2020年要达4100万公顷。经济林主要指以生产果品、食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为目标的林木。截至2013年底，全国经济林种植面积3781万公顷，总产量1.48亿吨，经济林种植与采集业年产值达9240亿元，过剩的可能性在于：一是根据国家统计局数据，2014年,我国水果总产量增长至26142.24万吨，人均占有量为200公斤，总量上已经出现过剩。二是结构优化速度太慢。我国水果的优质果率在35%左右，果品产量中仅有5%能够参与出口和竞争，还有近15%属不合格产品，而发达国家的优质果率已达7%，符合出口标准的高档果品占5%以上。三是大量存在低产低质的果园和品种。四是果品深加工业滞后。

（五）西瓜甜瓜供给与需求

根据农业部办公厅的有关调查和统计，目前，我国西瓜甜瓜播种面积已超过麻类、糖料、烟叶、药材等传统经济作物，约占种植业总播种面积的1.5%，其产值约为种植业总产值的6%，在部分主产区达20%以上。2012年,全国西瓜播种面积达180万公顷，甜瓜播种面积达3141万公顷，总产量在1000万吨左右，人均占有量为80公斤。不仅如此，我国西瓜甜瓜生产逐步走向区域化与规模化生产格局。从全国区域布局来看，西瓜生产布局主要以华东、中南两大地区为主，甜瓜生产布局已发展成华东、华中、西北产区三足鼎立的格局。发展缺陷主要表现在优质产品比较少、品牌开发和经营不够、种子市场管理混乱、品种更新滞后、种植方式单一、加工滞后、产销失衡。

（六）肉类供给与需求

2015年，中国肉类总产量达8500万吨，[4]人均年消费肉类在60公斤以上，平均每人每天消费肉类产品3两左右。进口冷冻肉比重持续上升。例如青岛市，2015年1至5月，牛肉进口5960万美元，同比增长191.2%；羊肉进口总额1.0614亿美元，同比增长79.6%。2016年以后，包括畜牧业和渔业在内的养殖业总产值超过种植业，成为中国农业中的最大产业和战略主导产业，中国在2030年之前养殖业将处于高速发展时期，到2020年和2030年，中国养殖业产值占农业总产值比重，将分别约为52%和55%。但是从区域来看，2015年，西部地区的肉羊、肉鸡、肉牛养殖规模已经出现局部过剩，价格降低。

（七）奶制品供给与需求

近年来，我国奶业的发展明显迟缓，并且受到国际乳制品市场严峻挑战。根据国家统计局公布数据显示，2014年，我国奶牛养殖规模超过1600万头，牛奶（生鲜乳）产量为3725万吨。另统计，2008年至今，我国进口奶牛超过68万头，进口奶牛及其后代群体规模估计达到了140万头。与此同时，我国大中城市人均乳制品购买量呈逐年下降趋势，自2008年以来，我国城镇居民的人均鲜奶消费量已从17公斤下降到14公斤左右。2014年，全国液态奶产量为2400.12万吨，下降0.91%；全国干乳制品产量为251.70万吨，下降4.17%，产量降低到2006年的水平。高档乳制品进口依存度加大。2014年，我国进口工业奶粉92.34万吨，同比增加8.07%。目前，国内进口奶粉库存约25万吨，国产奶粉库存约15万吨，去库存压力很大。根据农业部对482个生奶固定观测点2015年1-9月份的价格调查，奶价已从4.26元/公斤降至3.84元/公斤。青海、山东的散养户奶价已跌至1.6元/公斤。国产牛奶供给明显过剩。

（八）茶叶供给与需求

由于发展绿色农业的需要，近年来，我国茶叶产业发展极快。2015年，全国18个产茶省茶园总面积达4316万亩，采摘面积3387万亩，其中，湖北、贵州、陕西、四川4省茶园面积年均增加20万亩以上，产量增加。干毛茶产量227.8万吨，比上年增加18.6万吨，增8.9%。干毛茶产值达1519.2亿元，比上年增加170.1亿元，增12.6%。结构优化加快：一是茶园结构优化，无性系良种茶园面积比例达56.5%，有机茶园面积比例达6.2%。二是茶类结构优化，在干毛茶产量中绿茶、乌龙茶所占比例下降，红茶、黑茶、白茶、黄茶比例上升。三是茶叶提质增效继续取得良好成效，主要体现在茶叶质量安全保持稳定，名优茶比重提高，亩产量和亩产值提高。但是，部分地区也出现了销售困难问题。

三、民族地区农业产能过剩的形成原因和特点

（一）政府的干预方式和作用

从政府与农业的关系出发，形成产能过剩的原因主要有：一是2000年以来，各地政府都非常重视特色农业的产业化和规模化发展，通过引进投资、股份合作、土地流转、“四荒地”开发等，农牧区资源的开发速度明显加快；二是做大规模、做优质量、打造品牌是大多数民族地区农村经济发展的主导战略，许多地方都把特色农业发展作为精准扶贫的主要措施，因此，种养业快速发展；三是政府的政策推动在一定程度上也起到“推波助澜”的作用，尤其是某些民族地区地方政府在干预农业生产，存在一定程度的盲目干预，会直接影响农牧户的决策和投资行为。

（二）产能过剩的主要特点

从现实来看，我国民族地区的农产品、畜产品、林产品、水产品种类很多，结构也很复杂。

当前，与发达地区和工业比较，我国少数民族地区的农业产能过剩具有许多明显的特点：一是结构性过剩。与农产品市场需求相联系，优质的农产品、畜产品、林产品、水产品比重低，传统的、落后的、淘汰的产品比重比较高；二是品质性过剩。同样是优质农产品，但由于种植方法、手段、环境滞后，极大地影响了产品品质，即优质的、绿色的、无公害的农产品比例低，市场占有率低，出口能力弱；三是总量性过剩。由于全国农产品生产量确实过大，国内市场又有限，这就必然导致销售困难；四是需求性过剩。由于经济增长“下行”的影响，城镇居民收入增长迟缓，导致城镇消费市场出现一定程度的萎缩，减少了对农产品的市场需求。

（三）农牧区产能过剩的消解成本影响

从民族地区农业的内部结构看，产能过剩对不同行业的影响以及消解成本是完全不同的。总体来看，种植业的消解成本相对比较低，不论是种植粮食、蔬菜、甜瓜，还是种植油菜、药材和西瓜等，属于季节性市场过剩，下个季节就调整种植结构，所以成本不是很高，主要影响当年的收入增加。而养殖业的消解成本比较高，因为搞规模养殖一般要建设养殖场、引进大量养殖对象，规模越大调整成本就越高。同时，我国的林业基地大多数建设在民族地区，其中，民族地区的经济林面积在大，在一般情况下，果树的栽培与果树进入盛产期需要5年以上的时间，如果形成产能过剩，其调节成本非常高，既有经济成本，又有时间成本。不仅如此，不同农产品系列的出口情况也在很大程度上影响过剩的水平，出口越好，消解成本会比较低。相反，则消解成本就比较高。

四、民族地区农业供给侧存在的现实“短板”

（一）市场经济的两大机制

所谓农业供给侧是指农产品的市场供给能力、供给结构、供给区域等。市场经济条件下的经济运行实际上是由两大组织构成的：一是市场总供给与市场总需求，经济运行的最佳目标是追求“马歇尔均衡价格”，即市场供给与市场需求两方面同时达到一致的状态。但是，由于各种因素的影响，市场总是表现为不完全的“均衡”状态，不是供给大与需求，就是需求大与供给，要么出现供给不足，要么出现需求不足；二是政府调节与市场调节。为了达到“均衡”状态，不论是政府调节还是市场调节，都会运用各种手段或者杠杆，对经济运行的供给侧、需求侧、结合点等进行调控。

（二）经营主体的某些“短板”因素

影响民族地区农业供给侧的因素主要有：

一是我国民族地区的经营主体大多以农户、农牧户为主，规模小。

二是大多数农牧民的生产能力比较强，而经营能力比较弱，判断市场供需关系、应对市场价格波动的能力普遍比较低。

三是农产品品质低下，大量农产品的质量与市场需求之间存在不对称。比如，许多地方的经济林果业统计面积中，就含了大量“老品种”林果内容，在蔬菜方面大众化品种也居多。

四是生产方式传统，即新品种，由于耕作方式和饲养方式落后，致使大量农产品品质得不到保证。

五是民族地区农产品的加工业发展普遍水平比较低，提供成品的能力弱。

（三）农业供给侧存在若干“短板”的深层次原因

我国少数民族地区农业供给侧存在的这些问题，具有多方面原因：

一是自然的和客观的因素。在我国，由于历史的和民族的互相影响，许多少数民族居住在高海拔的深山区，土地资源少、缺氧、干旱、阴湿是大多数民族地区共同的生存环境，生产条件和发展资源十分有限，生态条件好，而市场条件差。

二是改革不到位。农牧区、农牧业的经济体制改革和市场经营主体形成速度非常慢，农户小规模经营组织难以与大市场抗衡，适应市场变化的能力比较弱。

三是发展长期迟缓。民族地区经济发展整体水平不高，存在较大差距，综合经济实力、科技能力、人才开发水平和市场建设程度等，都难以适应新经济发展状态。

五、推动我国民族地区农业供给侧改革的建议

（一）减少政府对农业发展的干预

“瞎指挥”是产生市场与农民、市场与牧民矛盾的一个重要原因。为此，一定要准确定位政府的指导、引导和政策扶持范围。利用多种方式培育农民、农户、农村市场的自我调节新机制，生产什么、生产多少、如何加工、如何销售等，最好由农民和农村经济实体自己决策。政府只起规划和政策引导作用以及技术服务等功能，不再向乡镇、村组和农户下达硬性生产项目和指标，农村经济资源真正实现市场配置状态。

（二）信息手段的广泛使用

21世纪是信息社会，信息的运用对经济运行的调节作用很大。从本原上来看，我国少数民族地区部分农产品出现过剩，是与农民不了解市场行情有关。为此，政府可以利用各种媒体手段，比如，电视、广播、信息网站、宣传栏等，向农牧民宣传、介绍国内外农产品、畜产品、林产品、水产品等方面的科技研发情况，介绍优质的产品和生产技术，发布各种农产品的市场销售信息，包括价格、需求、地域、供给预测、国际行情等，让农民及早了解和掌握决策资源，运用“大数据战略”应对农村和农民市场信息的短缺问题。

（三）建立农业“产能过剩”的预警和防治系统

分析与预测能力是衡量现代政府服务社会发展、服务市场、服务民众的重要标准。因此，在解决农业供给侧改革问题时，一方面，一定要围绕解决农业“产能过剩”这个关键因素。另一方面，必须坚持“预先、提前、尽早、预防、预警、防治”的“六位一体”原则，有关部门和单位要加强对农业和农产品市场的中长期预测分析，及时向农民、牧民通告。对于与国计民生紧密相关的农产品，建立必要的政府保护价制度、政府储存制度和市场调剂制度，特别是对民族地区特有的农产品、畜产品、林产品、水产品等，实行保护政策和保护价。

（四）加快农业种养业的结构优化

建议在全国少数民族地区，全面推行“种世界上最好的、养世界上最好的、加工世界上最好的、出口世界上最快”的农业发展新战略。评价地方特色农产品的质量和品质要适度，不要过头。实际上，我国民族地区的许多特色农产品中有许多只是在国内和省（区）内以及市内（盟）等一定范围内的“优质”，如果拿到国际市场上就不一定了。为此，特色农产品的生产基地、园区、企业、规模种养户等，要对现有的特色产品进行国际标准的筛选、比较、选优。在现有特色农产品架构内，引进和推广更加先进优质的粮食、蔬菜、果品和牲畜以及药材等品种。把优化结构的重点放在农产品生产标准化、品质保证、绿色无公害产品基地、深加工等方面，争取在2020年，大多数民族地区农产品都能取得国际认证的生产资格。

（五）突破农产品加工业的发展瓶颈

在我国部分少数民族地区，出现部分农产品市场过剩现象，从根本上看也与加工业发展不足有关。所以说，在许多少数民族地区的农业中，原料型农业与成品型农业之间，仍然有大量的发展空间。总体来看，我国少数民族地区在特色农产品和特色畜产品以及特色林产品、特色水产品等方面，已经具有相当生产能力，但是，普遍加工量很小，价值增值的链条较短，这既影响农民的收入，又影响产品的市场销售。当前，不论是在发达国家还是中等发达国家，几乎没有农产品零售市场，全部是“农超”对接的模式。同时，农村提供给城市市场的农产品大部分是成品，出售前都需要进行一系列加工。我们应该向这些国家学习和借鉴。

（六）对农业建设项目要进行“整型”

建议对全国少数民族的农业产业进行一次全面调查和产能评价，评价的关键问题有：民族地区的农业生产能力到底有多大？与国内外市场之间的对称程度如何？民族地区农业的产能过剩程度如何？产能过剩在农村不同产业之间表现如何？对农民的收入影响到底有多大？农村经营主体成长环境怎样？农户应对市场变化和风险的能力如何？民族地区出口创汇的能力怎样？在此基础上，对明显已经过时过剩的农业生产项目要坚决淘汰，对农业生产结构进行彻底“整形”。为促进民族地区农业供给侧改革和消除产能过剩，政府可以考虑对“整形”成本高的项目、地区、农户进行一定的补贴。

（七）开发新的农产品出口渠道

在经济全球化条件下，农业发展和农产品销售必然是开放行为。我国少数民族地区农产品出现部分过剩现象，一方面是农业供给侧存在问题。另一方面是国际市场开发有限和出口太少所致。为此，一定有把开发新的农产品出口渠道作为推进农业供给侧改革的关键措施之一。在原有的农产品出口地域基础上，既要继续调整农产品的品种结构，按照国际标准加大生产和出口量，向外汇农业发展。同时，还要围绕国家重大倡议如“一带一路”等，开发向丝路国家、非洲国家、南美国家的出口渠道。

（八）建立农产品大市场运行体系

在目前市场经济体制条件下，就农业供给侧改革而言，实质上仍然是建立大市场运行体系问题，改革的根本措施仍然要靠市场、靠企业、靠企业家、靠大循环来完成。为此，我国应该在深化民族地区的农村经济体制改革、建立新型农业经营组织、培育新型农业经营主体、培训新型职业农民、发展规模经营公司、建立全方位开放灵活的市场体系等方面继续做好文章、做大文章，民族地区农村的经济体制关系理顺了，经济实体强大了，主体成熟了，供给侧改革的工作就比较好做。同时，建议国家要充分考虑民族地区的实际情况，提高农产品特别是畜产品的进口关税，适当减少农产品的进口，减轻国际市场对国内市场的销售压力。

注释：

［1］2015年中国粮食总产量6.21亿吨连续十二年增长，中商情报网.2015年12月08日。

［2］国家统计局，2015年中国总人口数量超13.6亿人，《海峡都市报》2015-01-20。

［3］2015年中国大豆进口创下历史新高，中国食品科技网.2016-1-1415：12：49。

［4］2015年中国肉类总产量应达到8500万吨，《青岛晚报》2015-9-28。