《中华人民共和国公共图书馆法》立法侧记(上)

申晓娟 李 丹

（国家图书馆研究院 北京 100081）

1 引 言

2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过，成为党的十九大胜利召开之后颁布出台的第一部文化方面的法律[1]，也是新中国成立后我国第一部图书馆领域的国家立法。

20 世纪80 年代初，学界就开始为新中国的图书馆法治研究做理论准备[2]；1997年7月15日，我国第一部地方性图书馆法规《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》发布；1998年文化部提出图书馆法立法动议，之后因故被搁浅；2008年文化部再次提出立法动议，并调整为公共图书馆法立法，到《中华人民共和国公共图书馆法》出台，这一过程历经近40年。这部法律的出台，凝聚了立法机构、图书馆事业主管部门、专家学者、图书馆从业人员以及关心和支持图书馆事业发展的各界人士的努力和智慧，将成为中国图书馆事业发展史上浓墨重彩的一笔。

作为新中国第一部全国性图书馆立法，《中华人民共和国公共图书馆法》建立了未来我国公共图书馆事业发展的基础法制框架，对当前时代背景下人民群众关于公共图书馆服务的需求和期待给予了积极回应，为保障我国公共图书馆事业的科学可持续发展做出了一系列重要制度设计。法律出台后，业界虽然对一些条款也有疑惑或质疑，但其成就无疑被公认为是突破性的、历史性的。作为一部初生的法律，我们不能期待其一步到位地解决我国公共图书馆事业发展法制化建设中的所有问题，即使经过数十年的理论研究和实践准备，新中国的图书馆立法工作仍然只是刚刚起步，人们对公共图书馆这一社会制度的理解和认识还存在诸多龃龉不合之处，公共图书馆事业发展在全国范围内不均衡、不充分发展的矛盾还比较突出，公共图书馆服务还不能够很好地满足人们日益增长的对美好文化生活的需求，这些问题也映射在了公共图书馆法的立法过程中。随着人们对公共图书馆的认识不断深化，立法工作对一些重大问题的协商与讨论不断深入，最终达成了基本一致的认识和判断，同时也因种种原因舍弃或变更了一些理想中的制度安排，以努力寻求一种立足当下的、理想与现实的平衡。今天呈现在世人面前的这样一部立法成果，正是在对建国以来全国各级公共图书馆改革发展成果进行总结和肯定的基础上，从法治视角对公共图书馆事业这一社会制度的最终确认。

本文以2012年1月国务院法制办公室面向各有关部门、机构征求意见的《中华人民共和国公共图书馆法（送审稿）》（以下简称2012年送审稿），2015年12月国务院法制办面向社会公众征求意见的《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》（以下简称2015年征求意见稿），2017年6月全国人大面向社会公众征求意见的《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》 （以下简称2017年草案），以及2017年11月由十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过正式颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称最终法律文本）为基础，结合笔者参与立法工作的一些所思所想，对此次公共图书馆立法过程中一些重要思想、理论、观点的发展变化进行梳理分析，以期为业界同仁从历史发展视角认识和理解《中华人民共和国公共图书馆法》提供参考借鉴。

2 关于立法宗旨

立法宗旨即立法目的，是每部法律的必设条款，主要明确为什么要制定这部法律。关于是否需要用立法的形式来保障公共图书馆事业的发展，长期以来，各方面认识并不一致，一方面，一些地区公共图书馆的功能发挥不充分，影响了社会公众对公共图书馆的认识和需求，不少人对于公共图书馆法要解决什么问题，能够解决什么问题，感觉到比较困惑，认为为全国3 000多家公共图书馆专门立法是对立法资源的浪费；另一方面，图书馆界对于公共图书馆立法的诉求，曾经较长时期侧重在呼吁政府加强对公共图书馆事业发展的人、财、物保障，对推动公共图书馆事业发展之于国家和社会发展的价值和意义的理解与宣示不足，因而没有能够在图书馆行业以外争取到更加广泛的支持和认可。这也是公共图书馆立法历经十数年艰难曲折的原因之一。

可以说，公共图书馆法的立法宗旨就是要回答立法的必要性，而这一回答在某种程度上反映了社会对公共图书馆的认知。从表1所示公共图书馆法不同时期征求意见版与最终出台的法律文本中对立法宗旨的表述可以看出，人们对公共图书馆的认知不断深化，除“促进公共图书馆事业发展”这一基本目的外，逐步认识到发挥公共图书馆功能的重要意义，开始不断强化“保障公民基本文化权益”“提高公民科学文化素质和社会文明程度”的表达，特别是在全国人大相关工作层面，开始认识到公共图书馆对传承人类文明所起的作用，并在最终法律文本中将发展公共图书馆事业提升到“坚定文化自信”的高度。高度的文化自信事关中华民族伟大复兴的千秋伟业，公共图书馆事业则事关文化自信坚定与否，这一立法宗旨在法律层面确立了公共图书馆的地位与作用，也反映了新时代社会发展对公共图书馆的期待。

表1 立法宗旨的变化

2004年，范并思教授撰文提出，公共图书馆不但是一种社会机构，而且是一种实现社会知识或信息保障的制度，它的存在使每一个公民具备了自由获取知识或信息的权利[3]，引起了业界关于公共图书馆精神的集体研讨与反思。2011年，《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》出台，被誉为公共图书馆精神在中国的回归[4]。在立法过程中，几乎每一次征求意见，图书馆界都会就在法律文本中体现平等、开放的图书馆精神提出建议，最终法律文本也终于对学界这一理论研究和业界近些年的实践探索给予了响应，在总则中将“保障公民基本文化权益”作为立法宗旨之一，在第三十三条明确提出，“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。”这一条款虽然没有能够作为公共图书馆事业发展的总体纲领，写入第一章“总则”的立法宗旨或其他条款，而只是作为公共图书馆服务的基本原则，在第四章“服务”部分做了规定，但仍然不失为我国公共图书馆立法的一个重要突破，是国家公权力对公共图书馆价值理念的一次完整、集中的表达。

3 关于公共图书馆法的调整对象

公共图书馆法的调整对象，顾名思义当然是“公共图书馆”。然而，在本次立法进程中，由于对“公共图书馆”这一概念内涵和外延的不同理解，以及我国国情的特殊性，关于公共图书馆法的调整对象历经了较长时间的研究和讨论，其中争议的焦点主要是两个问题，即国家图书馆和民办图书馆是否应作为法律调整对象。

3.1 国家图书馆

国家图书馆究竟是不是公共图书馆，长期以来一直存在争议。一种观点认为，国家图书馆是一种特殊类型的图书馆，不是公共图书馆[5]；另一种观点则认为，国家图书馆是公共性的中央图书馆，平等享用国家图书馆资源是纳税人应有的权利[6]。国家图书馆从性质上说就是公共图书馆，是我国最大的一个公共图书馆[7]。这一观点之争也直接反映在立法过程中。

从历史与现实情况看，国家图书馆自其前身京师图书馆成立以来，一直面向社会公众提供服务。特别是20世纪末期以来，国家图书馆数度调整服务政策，增加开放时间，降低入馆门槛，其公共服务职能得到极大拓展，已成为世界上开放程度最高的国家图书馆之一，其开馆时间之长，服务范围之广，服务渠道之多，接待读者之众，在世界各国的国家图书馆中都十分罕见，带有非常鲜明的公共性特点。

在国际上，国家图书馆普遍被认为是一个国家或民族保存其文化遗产、传承其民族历史的重要载体，是国家和民族文明的象征。国际标准《国家图书馆绩效指标》（ISO/TR28118:2009）指出，“国家图书馆对所在国家的文化遗产承担着特殊的职责，通常由相关法律规定。它们收藏并保存一个国家用文献记录的遗产资源，提供并确保对过去和现在知识文化的长期存取访问。”[8]根据国际标准《信息与文献 图书馆统计》（ISO2789:2013），国家图书馆是“负责为所在国家获取和保存所有相关文献复本的图书馆，它可承担法定呈缴本图书馆的功能”。国家图书馆正常情况下也会履行如下部分或全部功能：编制国家书目；收藏并更新大量的、具有代表性的国外文献（包括研究该国的文献） ；作为国家书目信息中心；编制联合目录；指导其他图书馆的管理，促进合作；协调研究与发展工作[9]。我国的国家图书馆也遵循国际惯例，承担上述特殊职能。

根据文化部2016年最新批复的“三定”方案（文人函[2016]1123号），国家图书馆主要承担国家古籍保护中心、国家典籍博物馆、国家文献信息资源总库（国家总书库）、国家书目中心、全国图书馆信息网络中心和全国图书馆发展研究中心的职责。具体职责包括：①全面收集国内出版物，选择性收集国外出版物，选择性采集网络资源，永久保存、保护收集的文献信息资源；②开展国家文献战略储备，建设国家级文献资源保障中心和保存基地；③依照国家法律、法规接受出版物缴送；④编制国家书目、联合目录和馆藏目录；⑤为国家立法、政府决策提供文献信息保障；⑥为文化、教育、科研机构及企事业单位等组织和社会公众提供文献信息与参考咨询服务；⑦建设国家数字图书馆，联合全国图书馆开展公共数字文化建设，建立覆盖全国的数字图书馆服务体系；⑧开展各类社会教育活动，促进全民阅读，推进科学文化的传承与传播；⑨建立全国古籍保护工作机制，组织开展古籍普查登记，古籍保护修复，古籍保护人才培养，古籍整理、出版和研究利用等；⑩收藏、展览、研究、保护中华优秀典籍，传承、传播、普及、交流中华优秀传统文化；开展图书馆事业发展研究与业务研究，为国家制定图书馆事业发展政策提供建议，组织制定图书馆标准、规范，促进全国图书馆事业的标准化、规范化和专业化；为全国各级各类图书馆提供业务指导及文献与技术支持，促进图书馆间的交流与协作；执行国家有关对外文化协定，促进中华文化在海外的传播与交流，参与有关国际组织的活动，与各国图书馆界开展交流与合作；承担国际标准连续出版物编码（ISSN）中国国家中心、国际图书馆协会联合会（IFLA）保存保护中心中国中心的职责。

因此，无论是从国际惯例还是从中国国家图书馆的实际出发，国家图书馆作为一种特殊类型的图书馆，既有着与一般公共图书馆共同的公共性特征，同时又有其之所以成为国家图书馆的独特职能。在公共图书馆立法中确认国家图书馆的“公共图书馆属性”，并给予其相应的制度保障，对于国家图书馆更好地履行上述职能具有重要意义。

在立法过程中，对这个问题的认识经过了一次较大的反复，从表2可以看出，继2012年送审稿将国家图书馆纳入法律调整范围，并规定其特殊职能后，2015年征求意见稿则对此做了模糊处理，通篇未专门提及国家图书馆；2017年草案依然未提及国家图书馆的特殊功能，但规定了出版单位向国家图书馆送缴正式出版物的义务；经过各方共同努力，在最终法律文本中，这一问题得到了比较智慧的解决，既明确了国家图书馆主要承担的特殊职能，又同时明确其具有公共图书馆的功能，并建立了相应的出版物缴存制度。与2012年送审稿相比，最终法律文本对国家图书馆特殊职能的表述有几个特点：一是由之前“一库四中心”的说法调整为具体职能的表述，更接受法律语言，也更为准确；二是在顺序上首先明确了国家图书馆的特殊职能是其主要职能，并将2012年审议稿中国家图书馆“履行公共图书馆的基本职能”的表述调整为“具有本法规定的公共图书馆的功能”，避免从职能角度直接将国家图书馆定性为公共图书馆，更符合国际惯例；三是增加了国家图书馆为国家立法和决策服务，开展国际交流，为其他图书馆提供业务指导和技术支持等职能的表述，更为全面，也更符合现实情况和我国图书馆事业发展的需要。

表2 关于国家图书馆职能的表述

3.2 民办图书馆

2012年送审稿提出公共图书馆应当“由政府设立”，将民办图书馆排除在法律调整范围外。对此，文化部在送审稿的起草说明中指出，民办图书馆虽然可以承担部分公共图书馆的职能，但是在运行、管理、保障机制方面与公共图书馆存在较大差异，因此不宜将其纳入本法（文化部关于报送《中华人民共和国公共图书馆法（草案送审稿）》的请示，文社文报[2011]279号）。这一立场在业界引起激烈争论。

而与此同时，国家文化体制机制改革不断深入，在政策层面中央对社会力量进入公共文化领域给予了明确支持和引导。2011年10月，党的十七届六中全会通过《中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，要求“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”[10]。2012年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十二五”时期文化改革发展纲要》，提出“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”[11]。2012年7月，文化部印发《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》，进一步明确了鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设的制度设计。在这样的政策环境下，2012年送审稿显得过于保守。为此，2014年4月4日，受国务院法制办委托，文化部公共文化司和国家图书馆研究院组织业内专家就民办图书馆入法问题进行了专题研讨，之后，《国家图书馆学刊》在2015年第3期专门刊发专栏，支持民办图书馆入法与不入法两种观点激烈交锋。有学者认为，公共图书馆的公益性与设立主体无关，政府用纳税人的钱办公共图书馆，与纳税人直接出钱自己办公益性图书馆，本质上没有区别[7]。应当正视民办图书馆对公共图书馆事业发展做出的积极贡献，将其纳入公共图书馆法，并为其可持续发展提供必要的法律保障[12-14]。也有学者认为，提供公共图书馆服务目前仍主要是政府的责任，业已设立运行的民办图书馆绝大多数距公共图书馆的标准和规范相差甚远，目前不宜列入《公共图书馆法》[15]。公民、法人和其他组织设立图书馆，完全可以向所有人开放，但它就是公民、法人和其他组织设立的图书馆，不能叫公共图书馆[16]。

在经过充分的研究和讨论后，2015年征求意见稿明确提出“本法所称公共图书馆……包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆”，并在第十二条规定了公共图书馆应当具备的5个条件。这一修改牵一发而动全身，其后相关条款均被分为两类，或者适用于不同主体兴办的公共图书馆，表述为“公共图书馆……”；或者仅适用于政府兴办的公共图书馆，表述为“政府设立的公共图书馆……”。2017年草案延续了这一思想，且不再强调公共图书馆的设立主体，并适当降低了对民办图书馆的要求，如将对公共图书馆馆长普遍性的任职要求调整为仅适应于政府设立的公共图书馆。在此基础上，最终法律文本进一步规定，“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”（见表3）至此，符合条件的民办图书馆被纳入公共图书馆法调整范畴，体现了对民办图书馆既支持保障，同时也进行规范引导的立法思路。

最终法律文本在民办图书馆入法方面实现了突破，但同时也还有一些有待完善的地方。例如，第十五条规定设立公共图书馆应当具备下列条件：章程；固定的馆址；与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备；与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员；必要的办馆资金和稳定的运行经费来源；安全保障设施、制度及应急预案。这些入门条件对多数民办图书馆而言都是比较困难的；法律文本中对公共图书馆的许多普遍性要求，没有考虑到民办图书馆的特殊性；政府对民办图书馆的支持责任尚不完整。

4 关于公共图书馆的定义及功能

在法律层面界定公共图书馆及其主要社会功能，是公共图书馆立法的重要目的之一。在本次立法过程中，对于什么是公共图书馆，如何科学定义公共图书馆的内涵与外延，讨论较多，争议较大。其中争议焦点主要集中在3个问题，一是公共图书馆的设立主体，二是公共图书馆的基本功能，三是公共图书馆的机构性质。对于上述问题，2012年送审稿、2015年征求意见稿主要通过总则对于公共图书馆的定义进行解答，2017年草案和最终法律文本在公共图书馆定义的基础上，进一步从公共图书馆重要任务的角度做了阐述（见下页表4）。

表3 关于民办图书馆的规定

4.1 公共图书馆的设立主体

根据国际图联和联合国教科文组织《公共图书馆服务发展指南》的定义，“公共图书馆是由社区，如地方、地区或国家政府，或者一些其他社区组织支持和资助的机构，它通过提供一系列资源和服务来满足人们对知识、信息和形象思维作品的需求，社区所有成员都有享受其服务的权利，而不受种族、国籍、年龄、性别、宗教信仰、语言、能力、经济和就业状况或教育程度的限制。”[17]根据这一定义，公共图书馆之所以是公共图书馆，与其设立主体无关，而更多关乎其是否提供公平、平等、普遍的服务。

然而，由于我国公共图书馆事业发展长期存在的不均衡与不充分，业界对于在法律条文中明确政府对公共图书馆事业的主体责任呼声颇高，难免矫枉过正，2012年送审稿中将政府作为公共图书馆的唯一设立主体，引起业界较大争议，有专家认为，这一做法排除了民间图书馆，导致“民间图书馆的公益本质、公共图书馆属性得不到应有的承认”[18]。2015年征求意见稿对此做了较大调整，将兴办主体由单一的政府兴办扩大到公民、法人和其他组织，被认为是“一个重大进步和亮点”[19]，得到业界普遍认可。同时也有专家认为，“没有必要专门对公共图书馆的设立主体进行划分，否则会造成法律实施上的麻烦”[20]。2017年草案和最终法律文本均删去了关于设立主体的表达，而更侧重于通过其属性与功能来界定公共图书馆，淡化了设立主体，符合国际惯例。

表4 关于公共图书馆定义及功能的规定

4.2 公共图书馆的基本功能

2012年送审稿规定了公共图书馆的3项基本功能，即开展文献信息资源的收集、整理、保存、保护；面向社会公众提供文化、信息与知识服务；开展社会教育活动。2012年“开展全民阅读活动”写入党的十八大报告，全民阅读连续4年写入政府工作报告[21]。在这样的政策环境下，2015年征求意见稿突出强调了公共图书馆的基本功能是“以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息”，且删除了2012年送审稿中详列的公共图书馆的11项基本职能，在业界引起较大争议。笔者曾发文称其“既不符合国际社会对公共图书馆职能的认知，也不符合我国公共图书馆的发展现状”[19]。有学者认为2015年征求意见稿中没有明确规定公共图书馆的职责是一个缺失[16]。2017年草案延续了这一思路，将公共图书馆的主要功能依然仅定位为全民阅读，提出公共图书馆“应当以推动、引导全民阅读作为重要任务”。在经过广泛研讨和实地调研后，全国人大再次进行了修改，最终法律文本规定了公共图书馆的4项基本功能，主要包括收集、整理、保存文献信息的功能；提供查询、借阅及相关服务的功能；开展社会教育的功能；推动、引导、服务全民阅读的功能。与之前的文本相比，最终法律文本的规定“拓展了公共图书馆的服务范围，强化了公共图书馆以形式多样的社会教育方式提高公民素质的职能，根本改变了公共图书馆只是‘借书还书’阵地的传统观念”[22]，更符合业界共识。2012年送审稿第十三条详细列举的公共图书馆11项基本职能，虽然在后续文本中因语言精炼的需要被删除，但从整体来看，这些基本职能均在法律文本的相关部分有所体现，并没有减损其实质内涵。

近年来，我国各级公共图书馆在快速发展的同时，也出现了令人困惑和不安的同质化现象。有专家认为，各级公共图书馆“功能定位不清不仅不利于服务体系和文献资源保障体系的形成，还造成了有限资源的浪费，因此，厘清不同层级公共图书馆的功能定位，是公共图书馆立法的重要任务”[23]。为此，2012年送审稿吸收了业界研究成果，力图对不同层级公共图书馆的职能进行区分，除在第十三条规定各级公共图书馆普遍应当承担的11项基本职能外，还在第十四、十五条分别对省级图书馆和国家图书馆的特殊职能做出规定，其中强调了省级图书馆“应当承担本行政区域的地方文献收藏中心、古籍保护中心和图书馆协调协作中心的职能”。然而，关于公共图书馆功能分层定位的研究仍然不充分，实践基础也较为欠缺，不同层级公共图书馆大而全、小而全的现象仍然比较突出，难以形成共识，导致2012年送审稿未能进一步对市、县级公共图书馆，乃至县以下基层公共图书馆的功能定位做出差异化规定。其后的法律文本中更是进一步将对省级图书馆的特殊职能也删除了，这不能不说是一个遗憾。“没有对公共图书馆职能的明确界定，各级政府在兴办和支持公共图书馆事业发展时，可能会出现较为严重的认识偏差，也可能使公共图书馆缺乏清晰准确的定位，不利于其长期稳定发展”[19]。

当然，从发展的眼光看，这一处理方式或许将为未来我国公共图书馆事业的改革发展留有更大余地。2008年，由国家住房和城乡建设部等多部门联合制定的《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》先后发布实施，首次提出根据服务人口等因素确定公共图书馆建设规模和设施布局的原则，淡化了按行政区划设置公共图书馆的一贯做法，取而代之的是按服务人口划分为大型馆、中型馆和小型馆，并且指出，“公共图书馆体系是未来公共图书馆建设与发展的必然趋势”[24]，公共图书馆的建设应“以大型图书馆为骨干，以中小型图书馆为基础，立足于构建覆盖全社会的普遍均等、惠及全民的公共图书馆服务网络”[25]。近些年，东部地区在区域图书馆服务体系建设实践中，积极探索对体系内不同规模、特色图书馆的功能区分，逐步实现公共图书馆服务体系的统筹规划、分工布局和协调发展。未来，不单纯以行政层级来划分图书馆的功能，而是广泛借鉴国外发达国家基于公共图书馆服务对象、馆藏特色、社会环境等因素对其功能进行选择定位的经验，也许是一条更为可行的路径。

4.3 公共图书馆的机构性质

2012年送审稿将公共图书馆定性为“公益性机构”。关于公益性机构的内涵和外延，在相关法律中并没有明确界定。笔者在北大法宝数据库中以“公益性机构”为检索词进行全文检索，命中记录37篇，其中多为部门规章，均未涉及到对公益性机构的定义。2015年征求意见稿改为“非营利组织”，引起争议。根据《中国大百科全书》（第二版），非营利组织“原指个人为实现某种非经济性愿望或目标而发起的各类社会机构或组织。泛指从事社会公益性或互益互助性生产与服务的既非政府又非企业的社会组织”。有学者认为，非营利组织最主要的特点是非政府性、非营利性、自愿性、自治性，以此衡量公共图书馆，差异较大[16]。

2017年草案则使用了相对稳妥的“图书馆”，公共图书馆当然是属于图书馆的一种类型，但在缺乏上位图书馆法的情况下，这一定性有可能带来理解上的偏差。2017年3月，《民法总则》颁布，其中一个重大调整就是法人分类的变化，《民法通则》将法人分为企业法人及机关、事业单位和社会团体法人，《民法总则》则采用了“营利法人和非营利法人的元分类”[26]，其第八十七条规定，“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”[27]非营利法人的提出，被认为是“解决实践中的非营利法人问题的现实主义思路”，“既能够涵盖事业单位法人、社会团体法人等传统法人形式，还能够涵盖基金会和社会服务机构等新法人形式，符合我国国情”；同时也是完成十八届四中全会提出的“创新社会体制”任务的立法表现，有利于健全社会组织法人治理结构，促进社会治理创新。非营利法人的本质是不分配利润、不分配剩余财产，而不是不从事营利活动[26]。然而，非营利法人的提法毕竟是一个新生事物，人们对它的理解和接受要有一个过程，为此，最终法律文本还是使用了来自于《公共文化服务保障法》的“公共文化设施”来定性公共图书馆，这一提法更为通俗易懂，但却也显得比较呆板和冰冷，似乎缺少了些许作为主体的人的灵动。

5 关于公共图书馆事业发展的几个基本理念

新中国成立以来，我国公共图书馆事业在理论和实践层面形成了一些有较大影响、切实有效的发展理念，在经过广泛研讨后，最终法律文本中以法条的形式固化了这些基本理念。

5.1 免费服务

2012年送审稿规定公共图书馆应免费向社会公众提供基本服务。“基本服务”这一概念，来源于2011年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（以下简称2011年两办《意见》）。文件提出，“公共图书馆免费开放主要包括：一般阅览室、少年儿童阅览室、多媒体阅览室（电子阅览室）、报告厅（培训室、综合活动室）、自修室等公共空间设施场地免费开放；文献资源借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、基层辅导、流动服务等基本文化服务项目健全并免费提供；为保障基本职能实现的一些辅助性服务如办证、验证及存包等全部免费。”文件出台后，引起强烈社会反响，对促进公共图书馆事业的发展发挥了积极作用。2012年送审稿将免费开放内容纳入其中，在法律层面确立了公共图书馆基本服务免费提供这一最重要的发展理念。但“基本服务”作为一个相对概念写入法律，不易于理解和执行，为增强法律的可操作性，同时与现有相关政策文件衔接，其后的法律文本均努力使公共图书馆免费服务的范围更加明确，但期间关于免费服务的具体内容描述存在一定分歧（见表5）。

2011年12月，国家标准委批准发布《公共图书馆服务规范》，将“公共图书馆基本服务”界定为“保障和满足公众的基本文化需求的服务，包括为读者免费提供多语种、多种载体的文献的借阅服务和一般性的咨询服务，组织各类读者活动以及其他公益性服务”[28]。根据这一标准及2011年两办《意见》，2015年征求意见稿对公共图书馆应当提供的免费服务进行了界定，其中，“有条件的可以免费提供参考咨询服务”这一表述引起业界广泛讨论。专家们普遍认为，公共图书馆参考咨询服务既包括为帮助读者利用图书馆而提供的一般性参考咨询服务，也包括为特定机构或个人提供的有针对性的专题咨询服务，应当区别对待。其中，一般性参考咨询服务是确保社会公众能够有效利用公共图书馆资源和服务的基本需求，属于基本服务范畴，“不存在有条件没条件的问题”[16]，应当“在立法中明确要求图书馆免费向公众提供一般性参考咨询服务，至于超出基本需求以外的其他参考咨询服务可不予规定[19]。为此，2017年草案和最终法律文本均将文献信息查询作为公共图书馆向社会公众提供的免费服务项目。

2015年征求意见稿中另外一处引人争议的表述是，“政府设立的公共图书馆还应当免费开展公益性讲座、培训、展览等阅读推广活动”。将讲座、培训、展览均视为阅读推广活动，与业界的普遍认知存在差异，这与该稿认为公共图书馆“以提供阅读服务为主要目的”有关。对此，有专家认为，“公益性讲座、培训、展览等活动仅仅是承载了一定的阅读推广功能，但不限于该功能，还有文化传承、社会教育等更宏观的作用”[29]。针对这一意见，2017年草案删去了有关“阅读推广”的表述，但修改后的草案又表现出以讲座、培训、展览等活动涵盖公共图书馆阅读推广的全部内容形式的倾向，与实践工作中各级公共图书馆广泛开展读书沙龙、读者见面会、经典诵读、图书评奖等形式多样的阅读推广活动极不适应。在听取社会各界意见建议的基础上，最终法律文本重新将阅读推广写入公共图书馆免费服务范畴，这一处理既符合公共图书馆的功能，也适应了当代社会对公共图书馆的期待。

2011年两办《意见》在对基本公共文化服务项目做出规定的同时，特别指出，“基本公共文化服务项目将随着社会的不断发展、政府财力的增长和人民群众精神文化需求的不断增长而发展变化。”2015年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅首次颁布的《国家基本公共文化服务指导标准》也仅适用于2015—2020年，今后的指导标准还将根据实际情况做出相应调整。为使法律文本对未来发展有更好的适应性，2017年草案和最终法律文本均规定公共图书馆应向社会公众提供“国家规定的其他免费服务项目”。

5.2 科学开放

1998年，国家图书馆开始365天向社会开放，受到广大读者的热烈欢迎。之后，各级公共图书馆开始逐步扩大开放时间。时至今日，全年没有闭馆日的公共图书馆已不在少数，有些图书馆甚至提供一天24小时开馆的服务，形成了公共图书馆超长时间开放的中国特色。这一做法在方便读者闲暇时间利用图书馆的同时，也因其不科学性带来不断的质疑。“叫停图书馆365天开放”[30]的声音不绝于耳，专家们大多认为，“公共图书馆的开馆天数和开放时间，应在综合考虑方便公众利用、投入产出效益、资源条件制约、持续稳定运营的基础上，因地制宜、因馆制宜地加以确定”[31]。然而，与理论研究成果形成鲜明对比的是，虽有种种困难，各级公共图书馆的开放时间依然无奈地保持在高位。2011年《公共图书馆服务规范》（GB/T化28220-2011）发布，提出“公共图书馆应有固定的开放时间，双休日应对外开放”，并相应规定了省级、地级、县级图书馆的每周最少开放时间，但并未就法定节假日开放提出要求。尽管如此，对于已经实施365天开放的公共图书馆而言，调整开放时间难免会面临来自各方面的极大压力。为此，此次立法如何科学界定公共图书馆的开放时间，特别是在双休日和法定节假日期间如何开放，倍受关注，也成为立法过程中的一个争论焦点。

表5 关于公共图书馆免费服务的规定

表6 关于公共图书馆开放时间的规定

从表6可以看出，2012年送审稿立足于我国公共图书馆事业的可持续发展，对社会公众业余时间获取和利用公共图书馆服务的需求给予了谨慎回应，规定公共图书馆“法定节假日、公休日期间应当有开放时间”。应当说这是一个非常巧妙而有操作弹性的规定，既要求公共图书馆在节假日、公休日期间为公众提供开放服务，又在开放区域、开放形式和开放时间长短方面给予各级文化行政主管部门和公共图书馆自主决策的权利。然而，在征求意见过程中，一些部门提出，公共图书馆在公休日及国家法定节假日不仅应当开放，还应当强调其“提供服务”；应要求“具备条件的公共图书馆应延长开放时间，或实行全天候开放”。反映了不同利益主体因出发点和关注点不同而形成的不同判断与结论。

为此，2015年征求意见稿和2017年草案均要求“公共图书馆在国家法定节假日、公休日应当开放”引起图书馆界的强烈反响，大家普遍认为，要求公共图书馆在国家法定节假日、公休日必须开放，既不现实，也无必要，是违背公共图书馆事业发展规律之举，不符合公共文化服务重点保障“基本文化需求”的宗旨，也不利于维护公共图书馆从业人员基本劳动权益[16,19,29]。

最终法律文本对公休日和国家法定节假日的开放时间做了区别对待，规定“公共图书馆在公休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间”。这一变化，体现了立法机关对不同利益主体之间矛盾的调和，在一定程度上既保障了公共图书馆馆员在国家法定节假日与家人团聚的合法权益，也考虑了公众在公休日和国家法定节假日利用图书馆的现实需求。但这一规定还比较原则，如何正确理解“应当开放”和“应当有开放时间”，还需要更为细致的解释，如公休日的应当开放是否意味着开放时间、开放区域和开放形式都与工作日相同？还是可以与工作日有所区别？目前一些大馆工作日的开放时间大多是从早上9点到晚上9点，而公休日闭馆则早于工作日。这一做法是否符合法律要求？国家法定节假日不只涉及开放时间，也涉及开放区域，目前的法条回避了对开放区域的规定。期待有关部门能够在日后出台配套规定。

5.3 普惠均等

普惠、均等是公共文化服务的基本要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求，“到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。……人民群众基本文化权益得到更好保障，基本公共文化服务均等化水平稳步提高。”公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，如何体现对公共图书馆普惠、均等服务的基本保障，是立法的一项重要内容。

党的十九大报告指出，当前社会的主要矛盾已经逐步转化为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”。发展不平衡在公共图书馆领域的突出表现，包括城乡差距、地域差距、人群差距等，随着经济社会的快速发展，甚至在一定程度上呈扩大趋势。例如，到2016年底，全国还有约100个县级行政区域没有公共图书馆；已建成的县级公共图书馆中，490个建筑面积小于国家最低标准800平方米（其中西部地区294个，占60%），459个年新增购书经费低于1万元（其中西部地区247个，占53.8%）[32]26-27；2016年东部地区人均购书费为2.511元，中部和西部地区分别只有0.796和0.919元[32]13；此外，各地区面向老年人、残障人士、城市新移民、农村留守儿童等特殊人群的公共图书馆服务也存在明显不足。为确保公共图书馆服务的普遍均等，本次立法特别针对城乡服务均等化、地域服务均等化和人群服务均等化建立了相应制度。

表7 关于公共图书馆城乡均等服务的规定

在城乡服务均等化方面，2012年送审稿即提出了由县以上人民政府在街道、社区、乡镇、村建设公共图书馆服务网点，使公共图书馆服务覆盖基层的需求，明确了通过公共图书馆服务网络建设加强基层公共图书馆服务的基本思路，同时也将流动服务、自助服务等服务形式作为促进公共图书馆服务向基层延伸的重要手段。此后历次修改进一步采纳了学界理论研究和业界实践工作成果，在2015年征求意见稿明确公共图书馆数量、规模、结构和分布应依据当地人口规模、人口分布等因素确定的基础上，又先后将环境（2017年草案）和交通（最终法律文本）条件等因素纳入考量范围，同时从设施建设的角度，进一步对固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设提出了要求。此外，随着县域总分馆体系建设不断推进，各地总分馆建设经验不断成熟，2017年草案又写入了总分馆制理念，法律正式颁布时，根据我国近年来各地在总分馆制建设方面的不同路径选择，又进一步强调了总分馆制建设的“因地制宜”原则（见表7）。

在地域服务均等化方面，2012年送审稿明确了国家对民族地区、边远地区和贫困地区公共图书馆事业的扶持责任，自2015年征求意见稿开始，革命老区公共图书馆事业也被纳入国家扶持范围（见表8）。

在人群服务均等化方面，立法分别针对少年儿童、老年人和残障人士等特殊人群的公共图书馆服务提出了保障要求（见表9）。其中，关于少年儿童服务和盲人阅读服务，2015年征求意见稿及以后各稿与2012年送审稿相比在理念上有明显进步。2012年送审稿规定，“中等以上城市和其他有条件的地方，应当设立少年儿童图书馆”，这与自1980年中央书记处批转《图书馆工作汇报提纲》以来的政策是相一致的。但随着我国公共图书馆少年儿童服务和少年儿童图书馆事业的快速发展，单独设立少年儿童图书馆所带来的弊端也显现出来，独立建制的少年儿童图书馆是否是保障图书馆少年儿童服务最为科学有效的手段，值得进一步研究和探讨。从现实情况来看，已经单独设立少年儿童图书馆的城市，“公共图书馆与少年儿童图书馆之间在文献资源建设、设施设备配备等方面存在重复与交叉，反而带来资源的浪费及协调的成本”[19]。这种承袭自前苏联的图书馆体制，“无疑增加了建设和管理成本，成为我国图书馆少儿服务滞后的一个重要原因”[33]。基于这些认识，此后各稿将这一表述修改为“有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆”，并设置专门条款对公共图书馆面向少年儿童服务的人员配备及服务方式做出规定。另外，2012年送审稿专门就盲人阅读服务提出要求，规定“公共图书馆应设置盲人阅览区域”。但考虑到实践当中并非所有公共图书馆都有盲人阅读需求，强制各馆均设置盲人阅览区域，将可能导致资源的浪费，此外，单独设立专门阅览区域，并不能有效保障盲人等特殊人群的需求，因此，在后续各稿中更为人性化地关注到针对特殊群体的特点，提供相应的资源、设施及服务。以上变化，充分体现了立法工作坚持立足现实、实事求是的原则。

表8 关于公共图书馆地域均等服务的规定

5.4 合作共享

自2011年公共图书馆免费开放之后，高校图书馆、科研院所图书馆等其他由政府财政资金支持的图书馆如何向社会开放，日益受到关注。草案在提交十二届全国人大常委会第三十次会议二次审议时，一些委员认为应该进一步开放学校和研究机构的图书馆，以促使政府投入的各种图书馆馆尽其用，既方便公众，也减少浪费。但也有部分常委会委员对此持谨慎态度，认为高校图书馆向社会免费开放的问题还要慎重[34]。其实，对这一问题的争论在公共图书馆法立法过程中一直倍受瞩目。

2002 年颁布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》曾规定，“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放”[35]，但该规定的实际执行情况并不理想。2011年一项针对1 649家高校图书馆开展的调查显示，其中已在一定程度上面向社会开放的不足17%[36]。基于此，2012年送审稿仅从加强公共图书馆与其他系统图书馆合作的视角做出规定。其中，关于高校图书馆面向社会开放的讨论与实践均有长足进展。2012 年3 月12 日，北京110余家图书馆联合发起成立“首都图书馆联盟”，宣布联盟成立后将推出10项惠民措施，其中包括34 家北京高校图书馆将逐步向社会免费开放，引起热议。2014年8月，安徽省教育厅下发文件，要求高校面向社会开放资源，其中就包括图书馆[37]。研究领域更是出现了应尽快开放、反对开放以及主张限定性开放3种不同观点[38]。

表9 关于公共图书馆人群均等服务的规定

在此基础上，2015年征求意见稿提出，政府设立的其他类型图书馆向公众开放的，国家给予必要的经费支持。2015年12月31日，教育部修订颁布《普通高等学校图书馆规程》，对高校图书馆面向社会用户服务做出了更具可操作性的规定，明确其前提是“保证校内服务和正常工作秩序”，原则是“发挥资源和专业服务的优势”[39]。但由于实践中尚缺乏丰富的成功经验，在国家立法层面做出规定依然疑虑较大，于是，2017年草案中删除了相关表述。最终法律文本采纳了社会各界，特别是人大代表的意见和建议，提出公共图书馆与各类型图书馆开展联合服务的思路，并旗帜鲜明地支持其他类型图书馆向社会开放（见表10）。这一规定符合我国图书馆事业长期发展的实践经验，同时也对学校图书馆、科研机构图书馆等其他类型图书馆在不影响其主要服务对象的前提下，采取适宜的方式向社会开放留有较大余地。

表10 关于图书馆合作共享的规定

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