党内法规制定中的党员参与问题研究

2018-01-17刘峰铭

理论探索 2018年1期

刘峰铭

〔摘要〕党员参与党内法规制定是坚持党员主体地位和践行党内民主的必然要求，是党员行使党章和相关党内法规所赋予参与权的重要体现，有利于提高党内法规的质量，提升党内法规的普及和执行效果。党内法规制定中的党员参与应当是一种全过程、全方位的参与。《党内法规制定条例》规定的党员参与范围过于狭窄，参与方式比较单一。有必要在现有规定的基础上，拓展党内法规立项、审核和备案环节的党员参与，探索建立党内法规听证制度，提高党内法规制定的民主化水平。

〔关键词〕党内法规，党员参与，参与范围，参与方式

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0038-06

刚刚结束的党的十九大提出，坚持依法治国和依规治党有机统一，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。自党的十八届四中全会将党内法规纳入社会主义法治体系以来，学界围绕党内法规展开了广泛而深入的研究，为党内法规制度建设提供了重要理论支撑。党内法规的科学、民主制定是加强党内法规制度建设的重要方面，但综观现有研究成果，学界对党内法规制定的民主化，尤其是党员参与问题着墨不多。十九大报告强调，要扩大党内基层民主，畅通党员参与党内事务的渠道。制定党内法规无疑是一项重要的党内事务，需要广大党员的积极参与。鉴于此，本文拟就党内法规制定中的党员参与问题作探讨。

一、党员参与党内法规制定的依据

党员参与党内法规制定有一定的依据，其中党员主体理论和参与民主理论为党员参与党内法规制定奠定了理论基础，党章和其他相关党内法规中的党员参与权条款为党员参与党内法规制定提供了规范依据。

（一）党员主体理论。党员主体理论为党员参与党内法规制定提供了根本依据。坚持党员主体地位是马克思主义政党建设的基本要求，马克思、恩格斯在创建无产阶级政党过程中一直将党员主体地位作为组织原则加以贯彻。党员主体理论认为，党的一切权力来自于全体党员，党员是党的主体和党内权力的来源。党内权力“作为一种政治权力，与其他公共权力一样，首先属于一种契约权”，〔1 〕51来源于全体党员的授予，党员与党内领导机关是权力的委托与被委托关系。〔2 〕中国共产党作为无产阶级政党，同样坚持党员的主体地位。党的十七大提出尊重党员主体地位的重大命题，党的十八大将“尊重党员主体地位”写入党章。参与党内事务是党员主体地位最基本、最直接的体现，是党员主体地位的基础。〔3 〕党员主体参与党内事务有间接和直接两种形式，间接参与是指党员民主选举出代表，通过召开党员代表大会等方式来决定党内重大问题；直接参与则是党员通过党内各种制度及机制向党组织直接提出意见建议，这是党员参与党内事务更为经常、广泛的方式。党内法规直接规范党内事务，是管党治党的重要依据，因而制定党内法规本身也是一项重要的党内事务，党员参与党内法规的制定乃是坚持党员主体地位的必然要求。

（二）参与民主理论。现代意义的政党是代议制民主的产物，而由于党员人数众多，政党本身通常也是以代议制的形式来运转。中国共产党是一个拥有8900多万名党员和450多万个基层党组织的大党，党内民主的主要形式不是直接民主，而是“通过层层的代议制来实现党组织上下互动和运行”，〔4 〕其具体形态是党的代表大会制度。代议制民主的优越性在于克服了民主的地域和人口限制，解决了民主的规模问题，但代议制毕竟是少数人的决议，难以保证公意的实现。针对代议制民主的固有缺陷，美国学者佩特曼提出参与民主理论，认为民主理论的核心是“参与”，参与民主理论的要义是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”“所有人最大限度的参与是民主的核心”。〔5 〕15但参与民主并非对代议制民主的否定，而是将直接民主和代议制民主相结合，推动代议制民主的完善。党内法规尽管是由党的特定组织按程序制定发布的，但其所体现的并非制定机关的意图或少数党员的意愿，而是作为“统一整体”的党的意志，即全党的“公意”。〔6 〕13建立健全党内法规制定的党员参与机制，在党内法规制定过程中广泛征求党员意见，保证党员充分行使党内参与权，是参与民主理论在党内建设领域的具体体现。

（三）党章依据。党章是党的总章程和根本法，也是党员权利的保障书。党员参与党内法规制定的党章依据主要体现在党员权利条款之中。党章第四条规定党员所享有的一系列权利中有多项与参与权有关，可以从中延伸解读出党员参与党内法规制定的权利。首先，党员有权“参加党的有关会议，阅读党的有关文件”。党的有关文件包括党内法规草案，党员可以通过参加党内法规座谈会、论证会获悉党内法规草案内容。其次，党员有权“在党的会议和报刊上，参与讨论党的政策问题”。政策要以文本为依托，党内法规是党内重要政策的规范载体，党员在党内法规座谈会、论证会或党报党刊上参与讨论党内法规的制定，是党员参与党的政策问题讨论的重要表现形式。再次，党员有权“对党的工作提出建议”。党建工作包括党的思想、组织、作风和制度建设，制定党内法规是党内制度建设的题中之义。唯有广大党员对党内法规制定工作建言献策，制定者才能集思广益，制定出体现全党意志、符合党建实际的党内法规。最后，党员如对党的决议和政策有异议，可“向党的上级组织直至中央提出”。據此，党员如认为党内法规同宪法、法律或上位党内法规相抵触的，应当有权向中央提出审查建议。

（四）党规依据。在现有党内法规体系中，除了党章之外，主要有《党员权利保障条例》（2004年）、《党内法规制定条例》（2012年）和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年）对党员参与作出了相关规定。《党员权利保障条例》细化了党章中的党员权利条款，并规定了相应的保障措施和责任追究内容。如第十四条、第十五条规定，党组织应当“创造条件保障党员参加其有权参加的各种会议”“为党员提供阅读党内文件的必要条件”。第三十三条强调，“保障党员权利是党的各级组织和各级领导干部的重要职责。”为广大党员行使参与权提供了制度性保障。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》首次以党内法规的形式确认了党员参与权，并规定了党员参与权的行使范围和保障制度。〔7 〕被喻为党内“立法法”的《党内法规制定条例》第七条规定，制定党内法规应当遵循“坚持民主集中制，充分发扬党内民主”等原则。第十六条、第十九条分别规定，起草党内法规要“充分了解广大党员的意见和建议”，党内法规草案“应当广泛征求意见”。这些规定为党员参与党内法规制定提供了具体的规范依据。endprint

二、党员参与党内法规制定的意义

党员是党的肌体细胞和活动主体，党内法规是全党意志的集中体现。党员参与党内法规制定既有利于提高党内法规质量，保障党内法规制定的民主性，也有利于提升党内法规的普及和执行效果，使党内法规成为党员自觉遵守的行为规范。

（一）有利于提高党内法规的制定质量

党内法规质量是党内法规制度体系建设的生命线。2016年12月，习近平总书记提出“力争到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”。建构党内法规制度体系，既要科学设计总体制度框架，又要科学制定每一部党内法规。党内法规出自制定者之手，高质量的党内法规固然仰赖于制定者的智慧，但也离不开充足信息的保障。从信息学角度来讲，信息是立法的依据，立法就是将信息转变为法律的过程，信息质量决定着立法质量。因此，党内法规的制定过程从本质上讲，就是对信息进行搜集、整理和使用的过程。如果制定者对相关信息的掌握不充分，就无法有效地将这些信息运用到党内法规制定中去，从而影响党内法规的制定质量。党内法规是党员意志的规范形式，党内法规制定者肩负着使全体党员的利益诉求和意志按照民主集中制的原则充分表达出来、汇集起来，通过制定党内法规将其上升为全党意志的责任。党内法规的真正来源是党的实践经验。离开实践经验提供的立规素材，制定党规就成了无米之炊；没了实践经验这个源头活水，党规制度就成了一潭死水。〔6 〕349实践经验来源于广大基层党员的日常积累，党规制定者囿于精力和能力的有限性等客观因素，难以全面掌握相关的经验信息，在起草过程中往往存在信息不完全和不对称问题。党员参与拓宽了信息来源渠道，有助于克服制定者单方面收集信息的片面性，弥补制定者个人注意力的缺陷，使其最大限度地保持理性的精神，避免可能出现的疏漏。

（二）有利于提升党内法规的普及效果

党的十八届四中全会将党内法规纳入社会主义法治体系，使得党规和国法并列成为我国法治体系的重要组成部分。2016年中宣部和司法部联合发布的《“七五”普法规划》提出，“深入宣传党内法规”，首次将党内法规纳入普法内容。知法是守法的必要前提，而普法则是知法的客观需要。普及党内法规意在促使广大党员了解、认同并遵守党内法规，进而推动党员模范遵守国家法律，由此带动广大群众学法守法。我国普法工作历时三十余载，为此投入了大量的人力物力，虽然官方媒体频频报道普法的“累累硕果”，但不能否认普法尚未取得预期成效的事实。普法效果不彰的原因之一在于普法理念的落后，即只注重单向灌输而忽视受众的参与互动。经验证明，一次生动的参与胜过数次乏味的说教。参与具有宣传的价值功能，“是一种宣传渠道，通过它公众有所知悉，并使某些内容得到巩固和强化。” 〔8 〕党员参与党内法规制定的过程，其实也是党内法规的宣传教育过程。对于广大党员来说，参与党内法规制定不仅实现了自我意志的真实表达，而且进一步加深了对党内法规的理解，为党内法规的实施奠定了基础。因此，党员参与党内法规制定的过程也是对党内法规的理解和认知过程，不啻为一次生动直观的普法过程。这一过程有助于提升党内法规的普及效果，促成广大党员对党内法规的自觉遵守。

（三）有利于保障党内法规的贯彻执行

党内法规制度体系的建设是一项系统工程，而执行是这项系统工程的重要一环。当前党内法规普遍存在实施不通畅、执行不到位等突出问题，不但危及党内法规自身的建设，而且阻碍了全面从严治党的推进。法律的有效实施必须以公民的认可和接受为前提，党内法规的有效实施也取决于广大党员对党内法规的认同和接受程度。党员通过参与党内法规制定，能够充分了解党内法规的制定意图和内容，和制定机关进行沟通交流并表达意见，使其合理诉求在党内法规中得到体现和反映，不仅能够提高党内法规的科学性与可行性，而且有助于增强党员对党内法规的认同感，提高党内法规的可接受性。“如果人们被允许参与决定，他们就会觉得受到了比较公正的对待。” 〔9 〕377党内法规的效力来自于科学、民主的制定程序。党员参与会因为程序的公正而增强服从党内法规的义务感。如果党内法规由广大党员参与制定，就意味着它符合广大党员的真实意愿，就会得到党员的支持和认同，进而产生规范的内化效应，即党内法规内化于心成为党员自觉遵守的行为准则，从而提高党内法规的可实施性。因此，唯有在党内法规制定过程中引入党员参与机制，充分保障普通党员的参与权，党内法规才能够获得广大党员的普遍认同和自觉服从，从而降低党内法规的执行成本。

三、党内法规制定中党员参与的范围

党内法规制定中党员参与的范围与制定程序紧密相关，党员参与应当是一种全过程的参与，即应贯穿于党内法规制定的立项、起草、审批和备案等各个环节。党员参与只有深嵌于党内法规制定程序的各个环节之中，才能实现有效参与。目前党员参与仅局限于党内法规的起草环节，参与范围过于狭窄，有必要进一步拓展至党内法规的立项、审核和备案等环节。

（一）立项环节

党内法规立项即编制党内法规制定规划和计划，是党内法规制定程序的开端。通过立项对制定党内法规的必要性、紧迫性和可行性进行深入论证，根据党的事业发展需要和党的建設实际情况，对未来一定时期内拟完成的党内法规项目作出总体部署安排。科学的规划有助于优化党内法规制定程序，克服党内法规的“碎片化”现象，避免随意性和盲目性，保证党内法规制定的有序运行。《党内法规制定条例》明确了党内法规的立项程序，其中第九条规定中央党内法规立项建议的提出主体包括中央纪委、中央各部门和各省级党委。从党内法规制定实践来看，党内法规立项申请多由党内工作部门提出，并由党内有关法制机构予以汇总研究、拟定规划和计划，报制定机关审批。党内工作部门对党内事务更为了解，由其提出立项建议有利于保证党内法规制定工作更好地适应党的建设实际和党的事业发展需要。但仅赋予党内机构立项动议权并不利于保证党内法规立项、规划和计划制定的民主性和科学性，因为这些机构提出的立项建议存在部门利益倾向，容易忽视广大党员的立场和利益。党内法规制定涉及广大党员的切身利益，应当集思广益，面向广大党员征集立规项目。令人遗憾的是，《党内法规制定条例》没有赋予普通党员提起制定党内法规的建议权。党员在党内法规立项环节的缺位，难以从源头上保证党内法规制定的民主性需求。为保障党员对党内法规制定的充分参与，建议参考国家立法程序，赋予普通党员以党内法规立项动议权。endprint

（二）起草环节

党内法规的起草标志着党内法规从规划计划向实质形态转化，在党内法规制定过程中处于基础性地位。起草程序的核心是起草主体的归属问题，即由谁来具体实施党内法规的起草工作。根据《党内法规制定条例》，中央党内法规按其内容一般由中央纪委、中央各部门负责起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪委、中央有关部门共同起草。从目前党内法规制定实践来看，党内法规的起草主体多由党内职能部门承担。党内部门主导起草的最大优势在于能够利用党内部门熟悉有关业务、了解党内事务管理实际情况的有利条件，能够发挥其专业优势，起草的成本相对低，效率较高。但部门起草也有其难以克服的弊病，即起草部门倾向于扩大自己部门的权力或维护本部门的利益，使党内法规草案带有部门保护主义的色彩。实践中，一些部门在起草党内法规时还存在闭门造车现象，没有广泛听取普通党员的意见，导致党内法规出台后接受度和认同度较低。解决之道是要打破部门起草党内法规草案的局面，拓宽党内法规的起草渠道，委托教学、科研机构的党建专家、法律学者起草，并吸纳广大党员参与讨论。对此，《党内法规制定条例》第十六条、第十九条规定了制定者要充分了解广大党员意见和建议、就草案广泛征求意见等要求。但现有规定仍有不足，表现在党内法规草案征求意见范围并不明确，必要时才面向全党征求意见。而对何谓“必要时”，并没有具体标准，完全取决于制定者的主观判断和自由裁量，实践中鲜见就党内法规草案在全党范围征求意见的情形。为了保障党内法规体现全体党员的共同意志，有必要明确规定党内法规必须在全党范围内征求意见的情形，减少执行过程中的不确定性和随意性。

（三）审核环节

为保证党内法规质量，审核也是制定过程中不可或缺的重要环节。《党内法规制定条例》第二十一条规定了党内法规草案由负责法规工作的机构进行审核，并列举了主要的审核内容。征求意见情况是草案送审稿的必要组成部分，但审核内容却遗漏对意见处理情况的审核要求，这不利于保证党内法规制定的民主性。《党内法规制定条例》没有规定具体的审核方式，在实践中，党内负责法规工作的机构审查党内法规草案的形式主要有：要求起草单位介绍情况、实地调查研究、内部组织论证、协调部门间意见分歧等。这些做法更多遵循内部工作的程序习惯，没有充分体现民主立规的原则要求。虽然《党内法规制定条例》要求在起草环节就党规草案征求意见，但征求意见毕竟是由起草单位自行组织，容易受起草者个人主观偏见的影响。而审核机构一般独立于起草单位，立场相对客观中立，由其征求意见能起到更好的效果。但《党内法规制定条例》没有规定审核机构在审查党内法规草案时应当广泛听取党内意见，这显然不符合现代民主政党所要求的、也是制定党内法规应遵循的党内民主原则。为提高党内法规制定的民主化水平，审核机构应重点审查有关部门在起草环节的征求意见情况，并将听取意见列为必要的审核方式，广泛听取普通党员的意见。

（四）备案环节

备案是党内法规在制定完毕后由制定机关报送有监督权的机关存档以备审查，其处于党内法规制定程序的末端，是保证党内法规质量的最后一道防线。《党内法规制定条例》第三十条建立了对党内法规的备案审查机制，即由中央对中央纪委、中央各部门和各省级党委报送备案的党内法规进行审查。与之配套的《党内法规和规范性文件备案规定》进一步就备案的范围、方式、时限、标准和处理方式等内容作出具体规定。在学理上，备案审查方式有主动审查和被动审查之分，目前党内法规在审查方式上呈现出“一维性”的鲜明特征，表现在仅规定了依职权的主动审查，缺乏依申请的被动审查。主动审查不以其他主体提出审查要求或建议为前提，坚持“有备必审”，保证了审查的全面性，但也容易因无的放矢而陷入泛泛而审的窠臼，使审查效果大打折扣。比较而言，被动审查具体指向相关主体提出审查要求或建议的党内法规，更有针对性，审查力度也更大。同时，被动审查能够激发申请人的积极性，形成倒逼机制，有助于推动备案审查工作的高效运行。如前所述，对党内法规提出审查建议也是党员行使参与权的一种方式，党员提出审查建议的权利蕴含在党员基本权利之中。〔10 〕为克服现有党内法规备案模式的弊端，切实保障党内法规制定中的党员参与权，有必要借鉴《立法法》关于公民建议审查程序的规定，进一步开放提请审查程序，为党员提请审查党内法规提供渠道〔11 〕，从而建构一种主动审查和被动审查相结合的双维审查模式〔12 〕。

四、党内法规制定中党员参与的形式

参与形式是指参与所采用的方法和手段，有学者归纳了立法领域常见的八种参与形式：公开征集立法项目建议、立法调研、书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、公布法律草案、列席和旁听审议。〔13 〕从现有规定来看，党内法规制定中党员参与的形式主要有座谈会、论证会和网上征询，参与形式比较单一，有必要在制定重要党内法规时引入听证程序。

（一）座谈会、论证会

《党内法规制定条例》规定了座谈会和论证会两种常见的征求意见形式。座谈会是指党内法规制定者邀请有关人员或单位参会，听取其利益诉求的参与形式。座谈会的主要特点有：一是简便易行，制定者在制定党内法规过程中，可随时根据需要举行座谈会，视情况邀请有關方面的党员同志参加座谈，讨论的内容可针对法规全部内容或选择法规的某些疑难问题进行专题座谈。二是讨论深入，参加人员在座谈会上可以与制定者直接进行互动交流，发言的时间、顺序不受限制，能够自由地表达意见观点，从而使讨论更加深入，更有利于问题的解决。论证会是指党内法规制定者邀请有关方面的专家学者从科学性、可行性等角度，就党内法规的一些技术性问题进行专业论证的参与形式。论证会有两个显著的特征：一是专业性强，参加论证会的人员多为在某一领域具有专业特长的专家，就制定党内法规而言，主要是指法律学者和党建专家。当党内法规制定涉及一些专业性较强的问题时，就有必要召开论证会。二是权威性高，专家的论证意见虽然形式上只是作为意见参考，但因其具有较高的权威性，实质上会对党内法规的制定产生较大影响，成为制定者立规的重要依据。实践中，党员参与的主要形式是座谈会。以2015年新修订的《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》为例，中央纪委在起草法规修订稿期间曾多次召开座谈会，面向党员代表征求意见建议，充分体现了党内法规制定的民主性。但总体而言，有关部门在起草党内法规过程中邀请座谈、论证的对象主要是党员领导干部和专家学者，普通党员的参与度较低，有待于进一步提升。endprint

（二）网上征询

网上征询即利用网络平台征求意见或建议，是互联网时代新兴的一种参与形式。座谈会、论证会等传统参与形式受到地域、时间等因素的制约，参与成本高且效率低下，参与缺乏广泛性和普遍性，无法保证参与意见的代表性。而网上征询能够克服这些缺陷，其优点在于简单易行，覆盖面广。互联网突破了传统沟通交流方式的时空限制，为人们提供了一个低成本且更为便捷的参与渠道，提高了参与效率和参与代表性，使征求意见更加民主。国外许多政党很早就开始探索利用现代网络通讯技术，创新党员民主参与的途径和形式。如英国工党早在20 世纪90 年代末即建立了专门的网站，公布党内正在讨论的重要文件草案，征求普通党员的意见和建议。〔14 〕电子党务是随着互联网技术发展而兴起的电子信息平台，据统计，发达国家80%以上的政党通过电子党务建立了与党员直接沟通的信息化渠道。

我国在立法领域中较早地引入了网上征询的参与方式，国务院自2007年起就启用了“行政法规草案意见征集系统”，面向社会公开法规草案并征求意见。近年来，党中央有关部门加快党建信息化的进程，积极推行电子党务，先后开通“中国共产党新闻网”“共产党员网”等网络信息平台。顺应现代信息网络技术的发展，《党内法规制定条例》规定了网上征询的征求意见方式，拓宽了党员参与的途径和渠道，创新了党员参与的载体和形式。网上征询形式增强了党员参与的积极性，理想情况下，党员可以直接通过网络为党内法规的制定建言献策，便于汇集广大党员的智慧，推进党内法规的科学、民主制定。但就目前而言，由于缺乏具体的网络参与渠道，这种参与形式尚未付诸实践。为充分发挥网上征询高效便捷的参与优势，建议依托“中国共产党新闻网”和“共产党员网”等现有信息网络平台，开设“党内法规征求意见”专栏，公布党内法规草案，面向全体党员甚至是社会公众征求意见。

（三）听证会

听证即听取当事人和利害相关人的意见，源于英国的自然公正原则，原是司法领域的重要程序，后来被扩展到立法和行政领域，现已成为世界各国普遍认同和采用的一种程序性制度。听证是一种十分重要的参与形式，较之于座谈会和论证会，其优势在于能够以一种看得见的程序性形式搭建起利益博弈的平台。一是开放度高。座谈会和论证会的参加人员由组织者事先内部选定，从邀请参会到召开会议以及会议结束并不公开。而听证会参加人员具有开放性，如果公众感兴趣就可以报名参加，听证会通常是公开举行并允许公众旁听。二是程序性强。座谈会和论证会在形式上没有具体的程序规定和明确的原则要求，听取的意见也仅供参考，属于非制度化的参与方式。相比之下，听证会具有鲜明的程序特征，具有准司法程序的性质。听证会结果的效力也远高于座谈会和论证会，将作为立法的重要依据。

我国法律制度首次规定听证程序的是1996年《行政处罚法》，之后1997年通过的《价格法》确立了价格听证制度。在总结行政听证经验的基础上，2001年《立法法》将听证制度全面适用于立法领域。党的十七届四中全会提出，要建立健全党内事务听证咨询制度。党内听证制度为广大党员参与党内事务提供了更为畅通和直接的渠道和平台。加强党内法规制定的民主化要通过建立党内法规听证等具体制度来落实〔15 〕，《党内法规制定条例》没有规定听证程序是其一大缺憾，应当在党内法规制定中引入国家立法中的听证程序，要求制定机关在制定与广大党员切身利益直接相关的重要党内法规时，召开有党员或党员代表参加的听证会。同时为避免听证会流于形式，有必要对党内法规听证程序作出具体规定，明确听证的适用范围和操作程序，规定普通党员应占听证参加人员的最低比例，切实保障普通党员的参与权。

五、结语

2017年6月，党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。广大基层普通党员是基层党建和作风建设不可或缺的参与者和践行者，基层党建和作风建设等方面党内法规的制定与广大基层普通党员的切身利益紧密相关，是党内法规制定中党员参与的重要领域。因此，不妨以党内法规制定权的扩张为契机，由副省级城市和省会城市党委在制定党内法规的过程中尝试拓展党员参与范围，丰富党员参与形式，探索建立党内法规听证程序制度，提高党内法规制定的民主化水平。

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