关于息县农村土地流转“非粮化”的调研

息县农村经济经营管理站 刘娟 徐翔

息县辖17个乡镇，4个街道办事处和1个管理区，341个行政村，5091个村民组，17.2万农户，农业人口89.9万人，现有耕地12.83万hm2，连续七年获全国粮食生产先进县，是一个典型的农业大县。近年来，息县推进农村土地承包经营权流转，农业规模经营取得了显著成效，但也出现了土地流转“非粮化”的趋向，现将调研情况报告如下：

一、息县农村土地流转及农作物种植情况

近年来，息县县委、县政府为了加快农业结构调整步伐，按照区域化布局、规模化生产、产业化经营、社会化服务和做大规模、做优品质、做强品牌的现代农业发展方向，创新土地流转体制机制，加快了农业产业化的发展。据调查，2011年全县土地流转面积44 537.71 hm2，其中，粮食种植面积44 291.47 hm2，占土地流转面积的99.45%；蔬菜、林果、花卉、药材等经济作物种植面积245.6 hm2，占土地流转面积的0.55%。截至2013年底，全县耕地流转面积49 317.67 hm2，其中，粮食种植面积48 847.33 hm2，占土地流转面积的99.1%；蔬菜、林果、花卉、药材等经济作物种植面积433.67 hm2，占土地流转面积的0.9%。“非粮化”种植面积增长0.35个百分点。根据对新型农业经营主体的种植意向调查和面对面交谈，有一部分经营主体看好花卉苗木和蔬菜等经济作物种植市场，今后一个时期，土地流转“非粮化”还有增长趋势。

二、息县新型农业经营主体经营现状及效益情况

截至2013年，全县共流转耕地面积49 291 hm2，占耕地总面积的40.18%。承包经营土地3.33 hm2以上的种粮大户1987户，承包经营土地14 816.4 hm2占流转面积的30.06%，最佳经营效益范围13.33～20 hm2，每667 m2均效益950元。家庭农场流转面积2713.73 hm2，粮食作物最佳经营效益范围20～33.33 hm2， 每 667 m2均 效 益 1050元，经济作物最佳经营效益范围6.67～13.33 hm2，每667 m2均效益1080元。农民专业合作社流转面积5 700.53 hm2，粮食作物最佳经营效益范围33.33～66.67 hm2，每 667 m2均效益（二次盈余分配所得）56元，经济作物最佳经营效益范围6.67～13.33 hm2，每667 m2均效益（二次盈余分配所得）64元。农业产业化龙头企业流转5 177.33 hm2，粮食作物每667 m2均效益1140元，经济作物每667 m2均效益1260元。专业大户、家庭农场和农民专业合作社主要以优质小麦、水稻、玉米和花生等种植销售为主，龙头企业主要以小麦、水稻种植及初、深加工为主。

三、农业产业化企业租赁土地情况和主要用途

息县农业产业化经营市级以上重点龙头企业35家，其中，从事粮食种植和初深加工的企业12家，转包或租赁农村土地5 177.33 hm2，占规模经营总面积的10.5%。主要是建立原粮生产基地，从事小麦、水稻新品种试验示范基地以及原粮种植。省重点龙头企业息县峰刚粮食制品有限责任公司，是一家集小麦种植和“峰刚”系列面粉、“金丝燕”挂面、“息县坡”馒头、面叶加工生产的私营企业，建有万亩原粮生产基地2个。2015年“峰刚”系列面粉、“息县坡”馒头两个产品获得“绿色食品”认证，基地制定绿色食品小麦生产操作规程，设立了产品研发机构。同时，公司还通过“订单农业”与农户结成紧密的利益联接关系，有效解决了保护农民利益与土地适度集中的矛盾。

四、造成土地流转“非粮化”的主要原因

（一）粮食种植比较效益低

息县是农业大县，主要种植作物有小麦、水稻、玉米、大豆、花生、红薯、西瓜和油菜，属一年两茬轮作制。主要有小麦和水稻、花生、玉米、大豆、红薯轮作制，西瓜、油菜和水稻、花生、玉米、大豆、红薯轮作制。如小麦和水稻轮作，每667 m2均生产成本1455元，水田麦平均每667 m2产量为400 kg，水稻平均每667 m2产量为500 kg，按国家最低保护价计算，每667 m2平均产值2224元，每667 m2均收益769元，当地土地流转费用每667 m2平均为600元，实际每667 m2纯收益169元。而花卉每667 m2平均收益为3000～6000元，蔬菜每667 m2均收益为 7000～10 000元。尽管国家出台了一系列种粮补贴和不断提高粮食收购保护价措施，但农业生产资料价格的持续攀升，降低了农户的种粮收益。种粮比较效益低下，无疑是推动大户“非粮化”种植的关键因素。

（二）城乡一体化建设步伐的加快也是推动土地“非粮化”的因素

随着城乡一体化建设步伐的加快，村村建新村，乡镇建社区，县城建小区，又加上人民生活水平的不断提高，对新村、社区、小区的绿化要求较高，拉动了花卉苗木的卖方市场，花卉苗木收益可观，从而导致部分种植户转产从事花卉苗木种植生产。

（三）法律和政策规定对土地流转的用途不够明确

在土地流转过程中，《土地承包法》只规定了“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，缺少“粮田必须种粮或必须保障一定比例种粮”的硬性规定。另外，在土地流转过程中，国家没有出台与土地承包经营权配套的法规来约束土地流转的用途、土地流转的程序、土地流转的风险、土地流转的规模、土地流转的责任追究等。可见，法律、法规不配套，特别是对土地流转的用途不够明确，这是造成耕地流转后过度“非粮化”倾向产生的重要原因之一。

（四）地方政府对种粮缺少应有的支持与鼓励

当前，不少地方政府在政策制定上，均有利于发展高效农业，而不利于发展粮食生产。目前，全国不少地方政府出台了流转的土地用于发展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，且达到一定期限和规模的，从财政上给予一定补贴的政策规定；而对发展粮食生产、种粮大户的扶持政策却相对较少。而国家制定的粮食补贴政策滞后又不完善，下发的粮食补贴由原承包户领取，未必补到实际种植者头上。种粮者实际得不到应有的政策支持与鼓励。

五、建议

（一）完善种粮补贴制度

目前的粮食补贴制度是国家对农民种粮实行的综合直接补贴，息县是按照第二轮土地承包经营面积进行补贴。不是谁种粮补贴给谁，补贴资金直接补贴给原承包人，实际种粮户没能得到补贴。因此，要进一步完善粮食补贴制度，应按照“谁种粮、谁受益”的原则，即粮食补贴随田走，将粮食补贴补到真正种植粮食作物的大户头上。

（二）明确土地流转的农业用途

有关土地流转，国家规定最基本原则是不得改变土地的农业用途，但对农业用途的范围并没有清晰的确认。不少新型农业经营主体赶时髦、撵市场，啥收益高干啥，不放眼长远，只求近利。小龙虾赚钱，就把水田改成养虾田，盲目追捧农业生态旅游、农家乐等项目，类似这种项目不仅占用了大量粮田，而且也严重破坏了土地的粮食生产能力。因此，政府要加强土地流转后农业用地特别是基本农田的用途监管，确保耕地流转后用途不改变。

（三）建立阳光惠民机制

国家惠民实行普惠制，让所有种粮大户都能享受到公共财政的阳光，改变目前和以往地方冒着政策风险去临时支持个别种粮大户的“不公平”现状。

（四）加大金融信贷、农业保险等方面的支持力度

三夏和秋收是新型农业经营主体资金需求的黄金阶段，没有银行的信贷支持，必将求助民间借贷，承担高额的利息支出。基层金融机构应尽快探索土地经营权抵押机制，以满足粮食生产组织的资金需求，政府也应出台财政贴息、税收优惠措施，促进农业生产。另外，为了应对规模种粮者面临的不可抗拒的自然灾害风险，国家应该充分利用政策性农业保险这一强大的工具为其护航，落实农业保险制度，逐步建立政策性农业保险风险防范体系，实现农户和保险部门共赢。