柘城县农村土地“三权分置”改革的主要做法、存在问题与建议

柘城县农业局 李景鑫

柘城县地处河南省东部、商丘市西南部，总面积1048 km2，辖10镇10乡、2个办事处、494个行政村，总人口103万人，其中农业人口80万人，耕地面积7.07万hm2，是大别山片区连片扶贫开发重点县、中国三樱椒之乡，先后获得全国粮食生产先进县、全国产粮大县等荣誉。近年来，柘城县在推进农村土地流转和做好“三权分置”改革方面，进行了一些有益的探索和实践。

一、主要做法

（一）打好“一个基础”

“一个基础”即扎实开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央、省、市统一部署，自2015年开始，柘城县积极开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。目前，全县应确权的458个行政村，已完成合同签订451个村，占应确权行政村的98.3%；颁发经营权证书193 370个，占应确权农户数的96.2%。这次确权登记颁证工作为农民的土地确实权、颁“铁证”，给农民吃上“定心丸”，为下一步搞好“三权分置”奠定了基础，也让土地流转更加顺畅。

（二）抓住“两个关键”

“两个关键”即抓好土地经营权流转和适度规模经营。按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过出租、入股、转让、转包、互换等形式，积极引导农户将承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业有序流转，发展适度规模经营。据统计，截至2016年底，全县农村土地流转面积为2.65万hm2，占全县农地总面积的37.5%；流转出承包地的农户8.9万户，占总农户数的36.3%。其中，规模流转面积6.67～20 hm2的新型农业经营主体386家，流转土地6250.4 hm2；20～33.33 hm2的新型农业经营主体44家，流转土地1028.4 hm2；33.33～66.67 hm2的新型经营主体30家，流转土地1203.73 hm2；66.67 hm2以上的新型经营主体5家，流转土地433.33 hm2。新型农业生产经营主体采取“合作社+基地+农户”运行模式，实行统一生产标准、统一操作规程、统一产品质量、统一农资供应，实现“抱团闯市场，有钱一起赚”。如柘城县远襄镇董庄村建有蔬菜大棚2000座，发展温棚韭菜、早春芹菜333.34 hm2，进行了无公害蔬菜产地认定和产品认证，并成立了柘城县祥瑞蔬菜专业合作社，产品主要销往郑州、济南、亳州、商丘等城市大型蔬菜批发市场，并与三全、思念等饺子生产企业签订了韭菜、芹菜常年供货合同。目前，该村生产的蔬菜常年购销两旺，辐射带动远襄镇发展蔬菜666.67 hm2，形成了远近闻名的蔬菜生产专业村，带动3000多人就业，入社农户每年每667 m2收入在1万元以上。

（三）完善“三个服务”

“三个服务”即着力搞好法律服务、中介服务和技术服务。在法律服务方面，柘城县成立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，高标准建成了县农村土地承包经营纠纷仲裁服务大厅，建立健全了县级仲裁、乡级调解、村级协商的县乡村三级仲裁服务体系。在中介服务方面，成立了县长任组长、分管副县长任副组长，农业、财政、林业、水利等有关部门主要负责同志为成员的柘城县农村土地承包经营权流转工作领导小组，建立了柘城县农村土地承包经营权流转服务中心，设置了流转合同签订鉴证、土地流转资质审核、受理登记信息发布三个服务窗口，为群众提供有关法律宣传、信息发布、价格评价、流转交易、合同鉴证、登记备案等全方位的系列服务。在技术服务方面，结合基层农技推广体系建设、新型职业农民培育和产业精准扶贫等项目，对家庭农场、农民专业合作社、种养大户等新型农业经营主体，根据需求情况分期分批开展免费技术培训，使其成为懂技术、会经营、善管理的“新农人”。

（四）强化“一个保障”

“一个保障”即强化政策保障。为积极稳妥地推进农村土地承包经营权健康有序流转，柘城县下发了《柘城县关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（柘办〔2017〕6号），为土地流转工作营造良好的环境，激发农民流转土地的积极性。柘城县农业、财政部门联合下发了《柘城县2017年农业支持保护补贴实施方案》（柘农〔2017〕17号），重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食、就优先支持谁”。同时，柘城县把促进土地流转和产业扶贫结合，制定了《柘城县产业扶贫暂行办法》（柘政办〔2017〕51号），鼓励支持新型农业经营主体和特色加工企业流转贫困户土地，每流转贫困户667 m2土地，柘城县财政给予100元扶贫补贴。

（五）搞好“一个探索”

“一个探索”即积极探索开展农村土地股份制合作社改革试点。在借鉴外地经验的基础上，柘城县选择在起台镇史老家村、慈圣镇李滩村和大仵乡刘楼村开展农民土地入股合作经营试点，通过农民“带地”“带机”“带资”入社，创办现代农业合作社，实现农民不种地收入不减少，切实得到农村土地实行“三权分置”后的改革红利。如柘城县起台镇史老家村规模流转土地100 hm2，成立了史老家村土地集合种植专业合作社，采取“合作社+村集体+农户”的运作模式，重点发展粮食、瓜果蔬菜生产，合作社除对土地参股社员以每年每667 m2补贴800元保底外，再按年纯收入的75%进行股份分红，同时流转出土地的农户也可自愿在合作社务工。2016年合作社经济总收入400多万元，土地入股农户年每667 m2收入1960元。

二、存在问题

（一）规模经营发展难

调查发现，规模流转土地种植粮食作物，比较效益低；种植经济作物，市场风险难以把控；种植果树等，投资大、生产周期长、见效慢，导致部分新型农业经营主体发展规模经营面临诸多困境。

（二）集中流转成片难

当年土地联产承包分地时，大部分地方都是把全村土地按好、中、差分等级后平分到各家各户，导致每家每户的土地分散，单位面积内土地户头多。大面积流转土地涉及的农户多，每个农户的想法不一致，协调难度大，制约了土地规模流转。此外，地块分散也是制约农机推广的主要因素。

（三）规模流转融资难

大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，因此很难从金融部门贷到款，加之有的地方交通等基础设施和自然基础条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部分新型农业经营主体规模难以扩大、效益难以提高。

三、建议

（一）把培育新型农业经营主体作为推进“三权分置”改革的“助推器”

在“三权分置”改革过程中，既要充分考虑农户的利益，切实维护好他们的土地承包权，又要考虑到构建有利于新型主体发展的体制机制。关键是做好三件事：一是培育以家庭成员为主要劳动力，以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化适度规模经营的家庭农场，大力培育多元化农业经营主体；二是引导种养大户通过承包地入股等方式开展专业合作，参与农业产业化经营；三是通过大力发展多种形式的社会化服务，引导新型农业经营主体加强联合与合作，提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。

（二）把完善促进适度规模经营的政策措施作为推进“三权分置”改革的“催化剂”

实施好“三权分置”，发展多种形式的适度规模经 营，健全农业支持保护制度至关重要，在投入、补贴、金融、保险等方面发挥政策支持的导向和激励作用。要加大政府对农田基础设施建设的投入力度，充分发挥财政投入在土地整理、农业基础设施建设等方面的主体作用。拓宽投入渠道，探索采用PPP模式、基建贷款 贴息、政府购买服务等多种方式，带动金融和社会资金更多投向农业农村。进一步完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权规范有序流转。

（三）把健全管理机构完善服务体系作为推进“三权分置”改革的保障网

进一步加强县、乡农村土地流转专门管理机构建设，完善县、乡、村三级管理服务机构，充分发挥农村土地确权登记颁证数据库和管理平台作用，结合农村产权交易市场建设，实现功能完善、信息互通、资源共享、集成办公和村有信息员、乡镇有窗口、县有中心的县乡村三级服务体系。开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、产权交易、纠纷调处等服务。