舟山江海联运服务中心发展建议——基于江海联运软环境分析

徐玮蔚

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

二十世纪八十年代，依托长江航道进行江海联运作为交通部集装箱多式联运工艺试验项目之一，曾经进行过一系列探索与实践，先后开通了苏州—上海、上海—无锡航线，可以说是我国近些年来江海联运面临的一次快速发展窗口期。新时期随着全球各个地区对环保问题的高度关注，我国相关部门也开始着手构建更具科学化和系统化的长江经济带合作格局。以长江为例，2011年《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》公布之后，《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、《长江经济带发展规划纲要》等重要政策文件密集发布，[1]舟山江海联运服务中心也获批设立。国家对于内河水运的关注层次进一步提升，将其放置在和国家战略同等重要层面进行协调建设，江海联运无疑又一次面临快速发展的窗口期。随着一系列外界条件刺激，近些年内河高等级航道发展势头良好，万吨级以上的港口

也愈见增加。然而，运输量和吞吐量等数据却并没有随之获得爆发性增长，江海联运优势也

并未显著发挥，这其中的原因航道设施等硬环境的薄弱固然是不得不提的一部分，但软环境的缺失可能是更加难以突破和影响更为突出的部分。

一、江海联运的发展掣肘

利用长江黄金航道优势发展江海联运，不仅长江沿线九省两市一直在努力，上海港、宁波舟山港等港口也从自身发展角度与沿线城市、港口多次进行过沟通。2016年4月19日，国务院正式批复设立舟山江海联运服务中心，舟山在江海联运方面的努力进一步提速。2017年4月19日，“江海直达一号”在舟山开建；2018年1月25号，“江海直达一号”离开浙江增洲造船有限公司码头，开始预计为期三天的试航；3月18日交付，4月10日国内首艘江海直达船成功首航，正式运营。硬件方面的问题一个一个在解决，而软环境方面却进展缓慢，牵涉颇多，较难突破。

（一）对外开放力度不够

通过对全球其他地区的高效江海联运机制对比可以发现，无论是在市场准入方面，还是在投资环境建设方面，我国都存在较为显著的瓶颈问题。加入WTO后，我国在国内的水路运输开放方面对外资准入没有做出承诺。我国《水路运输管理条例》提出，未经交通部准许，外资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业不得经营中华人民共和国内河水路运输业务；[2]经批准可以从事水路运输辅助业务，但是并未明确需要何种申请材料、准入市场条件是什么、如何才能获得批准。此外，我国的跨境业务、外汇管制等政策也均处于谨慎摸索阶段，受到诸多局限。值得一提的是，《外商投资国际海运业管理规定》中曾明确提及到，允许香港和澳门的服务提供者在内地设立独资企业经营国际船舶管理、国际海运货物仓储、国际海运集装箱站和堆场、无船承运业务；允许香港和澳门的服务提供者在内地设立独资船务公司，为其拥有或者经营的船舶提供揽货、签发提单、结算运费、签订服务合同等日常业务服务。[2]和记黄埔在珠三角港口投资布局众多内河码头，在西江内河航运干线从事集装箱江海联运业务，开辟多条“水上穿梭巴士”，珠江流域江海联运发展情况良好，与这一政策利好密不可分。[3]

（二）跨区域合作机制不完善

随着社会的持续性发展和完善，长江经济带领域内的各个地区经济往来和区域联动发展都已经取得了显著成效，但是新时期想要进一步推动其与“一带一路”倡议有效衔接，当前区域联动能力还远远不足。纵观长江经济带的合作模式，基本上还是停留在以政府牵头的非体制性协作水平之上，并没有较为显著的法律效力。尽管在2005年经长江沿线诸多城市区域商讨签署了《长江经济带合作协议》，受跨省行政壁垒条件的限制，区域内的航运和经济发展仍存在诸多阻碍，因此这一协议产生的实际效用并不突出。类似这种松散的合作形式，在组织机构和决策机制方面都不够规范和系统，必然会受到行政区划影响。直到目前，长江经济带区域内依然没有成立一个统一、权威、高效的综合管理部门，没有建立起航运联动协调机制，严重制约长江经济带协同发展。近些年来，为了提升综合竞争实力，小区域内的合作态势发展较快，大区域的合作依然相对滞后，充分发挥长江的航运优势，提高江海联运效率，需要沿江九省两市的共同努力，也需要政府层面的顶层设计和行政干预。

（三）监管模式有待改进

2014年9月，海关提出推动长江经济带海关区域通关一体化改革的重大决策，致力于打造更加规范系统的区域通关中心，在口岸监管服务模式转变方面迈出了关键的一步。然而海关、检验检疫、边防、海事、工商、税务、外汇等相关管理部门之间的协作模式尚未建立，信息共享、数据统一等方面仍未实现，导致监管效率没有实质性提高。若能捋清监管部门事权，实现信息共享，将有利于推行单一窗口，做到一次申报，多部门合作办公，提高口岸通关效率，节约运输时间。水运这种运输方式的特点决定了其天然缺少时效性，假如由于航道等级问题导致其不能体现出规模效益；由于闸坝、桥梁、水电设施的阻隔，阻碍其长距离运输优势的发挥；由于监管模式等原因影响其快速通关，江海联运将更难以被市场广泛接受。

（四）航运法律欠缺

随着内河航运问题的日益突出，我国相关部门围绕港口布局和内河航道规划作出了一系列发展决策，也明确了其主体的发展方向。然而这一系列政策相较而言还不够全面，无法充分契合社会发展实际需要。首先是其自身的法律效力较低，且缺乏整体性。例如在内河航运管理方面，沿线各地、各部门以条例、规则、规定为执行标准，对水路运输、交通安全、船舶管理、航道管理、污染防治、船员资质等进行规范。在运输标准、税费标准、通关手续办理、管理模式等方面各地均有不同，导致管理体制分割，在一些具体事务上出现多头管理、交叉管理现象。这种缺乏统一、缺少标准的情况给江海联运的发展带来了较大的阻碍。其次则是立法滞后问题较为突出。由于法律修订不够及时，导致在对航运企业的日常行为活动进行有效规范和监管过程中缺乏一定的有效支撑条件。例如企业扶持政策方面，美国和欧盟地区等都从立法角度确立了航运法规，我国却缺乏对应系统的航运企业发展政策规划。从贷款政策方面来看，很多地区政府都为船东提供了一定的贷款优惠政策，进而缓解其经济压力，我国的船东承担了过重的经济负担导致其在国际航运市场中无法占据优势地位。此外，我国没有针对内河航运的专门立法；没有实现航运市场准入政策法律化；船舶建造、买卖政策等方面法律几近空白；船舶准入方面的法律法规不够健全；船舶退出方面的规定效力不高、执行不力等，[2]都在一定程度上阻碍了我国航运强国建设。

二、国际经验借鉴

在充分利用内河资源，实现江海联运的高效运转方面，莱茵河和密西西比河堪称典范。多年来，在江海联运服务建设过程中，沿岸城市和地区也开展了不同程度的制度、政策等多方面创新。

（一）市场环境自由

莱茵河被冠以欧洲黄金水道的称号，与长江对比，莱茵河航运效率是长江的五倍之多。随着其航运价值的充分挖掘，已基本形成以鹿特丹港为主、六大工业区为广阔腹地、干流支流齐头并进的发展格局。莱茵河沿岸国家及地区的市场环境相对而言较为开放，也是全球范围内最早施行航运自由的区域之一。莱茵河初期的航运体系只是通过减少通关限制、对签约国开放来完成其市场开放。随着不断改革，其对航运资格的限制条件已变为对非本国居民承运人航运资格彻底开放，零关税且通关无国界限制。莱茵河流域周边地区为了获取更为前沿的技术和资金条件，依托诸多优惠政策扶持来实现其航运发展目标。[4]诸如德国除了有较为开放宽松的外资市场准入标准，还取消了针对外资的专项法规限定，使得其可以在域内享受德国公民同等待遇条件。此外，美国的密西西比河域内的外资市场也始终推行自由开发政策，使得越来越多的外国资本可以有效融入进其市场环境之中，并且可以以公平公正的待遇条件去开展相关活动。[5]

（二）合作机制良好

尽管莱茵河覆盖面积跨越了六个国家地区，在航运方面却能高效运转、有效沟通，这与沿岸各国联合成立的莱茵河航行中央委员会有密切关联。1861年，为了推动莱茵河航运持续性发展，周边地区协商成立了航行中央委员会，为地区的权益提供充分保障，并且对莱茵河的统筹建设提供有力支撑，委员会依照组织法对各项实践工作进行监督和管理。该机构具备法律权威，负责对全国内河航道进行开发治理、总体规划及日常管理。[5]而美国对于标准化工作高度重视，颁布一系列标准，使其航道、桥梁和跨河建筑物等趋于规范系统。

（三）管理体制完善

通过对莱茵河领域的分析可以发现，其跨国合作管理机制涵盖了国家、企业和沿岸州，并且结合其不同级别再设立下属监管机构。莱茵河航运中央委员会承担的具体职责可以归纳为三类：一是对《莱茵河航行公约》的实施情况进行必要的监管，在协商处理莱茵河航运问题过程中，一旦发现有任何触犯公约限定的现象，就结合其实际情况和违背程度进行必要的职责追究和惩处。二是协调和完善莱茵河航运管理的规章制度和技术规范，审议各国有关《莱茵河航行公约》的修订提案。三是管理有关莱茵河国际航运的民事和刑事案件上诉。此外，中央委员会还可以依托其相关的政策评估机制和市场信息指标等帮助周边地区认知市场环境变化，针对相关政策方面存在的不足和缺陷进行必要的完善，来规避无序发展、过度竞争等问题。[6]美国则成立了密西西比河流域委员会来管理密西西比河航运事务，委员会下设航运、工业发展、环境保护、工程建设等十个单位，是一个具有官方权利与法律效益的机构。该机构在实践工作过程中始终秉承流域经济一体化发展思想，从密西西比河的长足战略发展层面切入，开展统一规范的协调工作。

（四）监管模式高效

作为国际航运监管过程的重要内容，口岸监管工作的便捷、高效是重要指标之一，莱茵河和密西西比河都结合自身实际发展条件设立了高效化的管理部门组织。莱茵河所处的欧盟不设具体口岸监管部门，只设立监督机构，沿岸国家自行实施海关、移民局、卫检、动植检、口岸等具体事务。以荷兰鹿特丹港为例，其依托海关为主体监管支撑，协调其他部门构建良好的监督体系，以 “统一地点、统一时间、统一查验”为原则，在非口岸通道一次性查验。美国的查验工作也是充分发挥各个部门的查验职责，只在移民局和海关设立通道卡口，遇到问题，海关代替60多个部门执行联邦和地方政府的法律，使得江海联运中转过程的口岸检查统一便捷。

（五）法律支持有力

现阶段莱茵河的航运事务都是莱茵河航运中央委员会进行统筹和协调，该委员会制定了众多有关航运管理的法规和技术规范，构建起莱茵河国际航运管理法律体系。由于其专业性，莱茵河航运中央委员会在相关法律体制构建和运行上拥有举足轻重的话语权，以至于欧盟在对域内的国际航运管理法规条文进行健全完善时，也要征求中央委员会的意见。在修订相关法律条文过程中，鉴于周边都是欧盟成员国家，欧盟可以通过直接制定区域性国际法来适应国际航运最新形势，这与多轮协商谈判相比显得更为高效便捷。美国的内河航运立法基本上涵盖有五大内容，即：船舶营运及交易、航运市场管理、港口及航行安全，海事监管机制以及国家战略规划。美国国会每六年就会对具体条文体系进行必要的调整和完善，并且依托规范的法律编撰来为不同产业和领域提供有力支撑。较为完善健全的法律机制无疑会为其内河航运发展打下坚实基础，使其可以获取更为稳定的发展支撑条件。

三、舟山江海联运服务中心发展建议

2017年3月31日，国务院正式批复设立中国（浙江）自由贸易试验区，119.95平方公里的实施范围全部落在舟山。无论是江海联运服务中心，还是自贸试验区，均将制度创新作为其核心内容之一，这是国家赋予舟山的重大战略使命，也是舟山面临的重大机遇。适应新形势，提高国际竞争能力，舟山需要开拓思路，大胆创新。

（一）争取更大开放权限

改革开放以来我国经济发展取得了一定成效，贸易市场环境也得到了一定的发展和变革。区域内的经济往来愈加密切，经济增长呈现出了逐步缩小的发展趋势。以往由于经济发展导致的江海联运“去程有货、回程空载”问题也逐渐缓解。国际社会开始逐步关注地区的环境保护，一些拥有高污染特性的运输形式势必会被时代所摒弃。长江经济带城市作为重要的战略物资消耗地，对大宗物资的期现货交易、保税交割、采供销一体化等贸易服务有较强的需求。自贸试验区的战略定位恰恰赋予舟山以制度创新为核心，打造成为国际大宗商品贸易自由化先导区的使命。

自我国加入WTO以来，内河航运经营、港口对外资开放等方面基本上契合了当初的承诺。通过分析内资在国际、国内运输业务中的促进作用，发现其推动力依然不够。适当引进外资，引入外国管理模式、技术规范，引导不同的社会资金尤其是中外港航企业和码头运营企业从事码头运营和内河运输业务、投资航道建设、投资港口建设，能够推动市场环境的优化建设，加速航运业转型升级。上海自贸区的设立为我国的沿海航运市场开放提供了诸多实践经验，推动“准入后国民待遇+正面清单”模式转变为“准入前国民待遇+负面清单”模式，对外资的限制条件也在逐步放宽，但是对内河航运业务的限制直到2017版负面清单依然存在。舟山可以在投资领域扩大、投资主体放开、经营资质放开、财税金融环境开放等方面积极争取政策，尝试扩大开放范围、拓宽开放领域、加深开放层次、创新开放方式。

（二）推进长江经济带一体化发展

长江经济带覆盖九省两市，因此在推进其一体化发展过程中，一定要首先关注行政区限制问题，通过“合作互补，共同发展”理念的渗透，让各地区明确自己的发展立足点，转变以自己为中心、各自为政的基本思想，从机构、资金以及法律层面统筹协调，打造更为高效化的跨区域协作模式。[7]舟山可以围绕自贸试验区及江海联运服务中心建设，积极争取国家层面的统筹协调，成立一个直属中央，由国务院牵头、各行政区派专人任职的权力机构。该机构对长江经济带的建设进行统一管理与监督，综合管理江海联运、内河航运、港口业务等运营行为。不定期召开联席会议，以更为民主科学的途径来商讨航运事务处理准则，充分保障各地区的切身权益。与此同时，要借助健全完善相关的法律体制限定标准来规范地区的具体市场行为活动，对于一些阻碍产业转型升级的行为现象进行严惩，遏制地方保护主义政策和社会福利受损现象，以此实现缩减交易成本、推动长江经济带整体高效化发展的目的，保证长江经济带内资金、技术、人力资本等要素自由、高效流动。

（三）构建江海联运大数据平台

现阶段信息化技术的覆盖面愈加广阔，卫星定位技术、自动化技术、物联网技术以及诸多辅助决策技术俨然融入进了新时期的航运服务结构之中。前沿的信息化技术无疑可以拉近地区间的良好交互沟通，也更有利于开展更加全面系统的高效监管。[8]长江干线依托“电子巡航”系统，在灾难救助、灾害预警、中小型船舶管理等方面取得了一定成效。舟山要充分发挥自身的信息资源优势条件，明确运行机制中存在的瓶颈所在，以此来推进部门间的跨区域协作质量和效率，依托大数据平台来对相关事务进行有效处理。此外，通过一定的政策体制创新优化，减少报关、检验等工作内容，通过信息化、监控等手段放宽对商品货物限制。推动建设网上24小时一站式办理货物申报、查验、征税、结汇、退税等业务，以此来打造“水上高速公路”。

（四）逐步完善法律体系

我国具有优越的内河航运资源，一直以来，我国对于陆地和沿海地区更为重视，而较为忽视内河运输，使得内河运输业务发展受到诸多局限，相关法律条文也存在不规范不系统等问题。为了改善这一局面，推动内河航运持续性发展，可以从以下视角切入进行必要的完善：第一，明确航运监管主体。进一步对其内部设置进行一定的调整，让监管法律关系更加清晰。现阶段我国的中央和地方监管部门基本上拥有较为清晰的职责分工，但是在实践过程中依然会遇到很多棘手问题，使得交叉监管问题无法得到妥善协调和处理。[9]长江经济带一体化首先要做的就是协调中央和地方、地方和地方规章条文问题，通过更加高效规范的法律体系来对其进行统筹和约束，舟山江海联运服务中心可以在这方面发挥其作用。第二，出台航道建设法律。航道是航运的基础，也是基础设施。航道维修维护需要有必要的资金依托，单单凭借国家财政扶持是远远不足的，还要尽可能地完善内河航道养护资金的多元化，切实保障其航道建设资金支撑。第三，船舶标准化建设。船舶是开展航运的关键，也是可能影响生态环境的重要环节。可以从船舶建造、买卖、检验、运营、融资、保险、抵押以及推出机制完善等方面入手，设立更加健全系统的规则体制条文限定，为航运的高效、畅通、便捷运营打下坚实基础。舟山江海联运服务中心已经牵头相关单位研发了江海联运直达船舶，并成功下水运营。今后应在此基础上逐步推广，形成规模效益，并且在船型标准化以外制定其它江海联运服务标准。

近年来各地对内河运输的重视，促使影响江海联运效率的硬件环境逐步完善。舟山江海联运服务中心的建设及江海直达船的设计运营起到了进一步的推动作用。如何发现并改革影响其运营的软环境，以法律、政策等为基础，释放市场活力，是摆在长江经济带沿岸各地决策者面前的难题。借鉴国外经验，在众多准入性领域尝试放松管制，降低进入门槛，增加事中事后监管，创建具有中国特色的江海联运模式仍需要我们持续探索。