河南省政府投资基金财政风险防控研究

张新星

(河南日报报业集团 事业发展部，郑州 450008)

近年来，我国政府投资基金发展迅猛，但其管理、运营水平尚处于起步阶段，基金规范管理的相关制度还不够健全，基金的设立、运营、终止等发展体系还不够成熟，这些因素进一步加大了政府投资基金面临的各种风险。目前，我国政府投资基金在风险防控方面遭遇到几个困局：一是退出渠道不畅。IPO上市门槛高、等待时间长、综合成本大，而股权收购和转让，企业价值难以直观放大，同时，各地产权交易市场分散、缺乏政策规范，价格并不公允，种种外部环境的不确定性和投资对象的高风险性，使得基金所投项目很难以理想价格退出，或将带来财政资金损失。二是扩大政府隐性债务。各地城镇化基金纷纷涌现，部分以虚假股份和真实债务形式保证固定收益，投向保障房和土地一级开发等，可能成为地方政府扩大隐性负债的新通道，若政府对基金回报兜底，当土地出让收入无法覆盖本息时，很可能成为政府的直接债务。三是政策性市场性关系处理不当。政府投资基金更为关注资金安全和发展红利，可能会适当让利甚至不设收益要求，而社会资本则寻求利益最大化，两者利益关系一旦处理不当，势必影响基金整体的运作效率、收益和风险管控效果。四是监管评价机制不健全。政府侧重于基金募集、投资，对投后管理缺乏关注，有的基金信息披露、监管制度存在漏洞，也存在一些行政力量干预，基金偏离了市场化运作轨道，增加了投资风险，出现了财政资金使用效率降低的问题。

政府投资基金作为创新型融资方式，可以有效撬动财务杠杆，带动社会资本参与投资，放大财政资金作用，已成为促进经济增长的重要源泉和强力助推器。但目前设立的各类政府投资基金尚处于创立探索阶段，如何保证其健康稳定发展也成为社会各界关注的重点。

一、政府投资基金的概念

(一)产生背景和发展渊源

政府投资基金的前身为政府创业投资引导基金，与财政涉企资金的基金化改革密不可分，产生于政府鼓励创业投资和新兴产业发展的战略规划。经国务院批准，国家发改委、科技部、财政部等十部委于2005年11月联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，办法对投资引导基金的设立主体、扶持方式等进行了明确规定，即“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业企业的设立和展。”2007年7月，旨在支持科技型中小企业发展的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》发布。2008年10月，国务院办公厅转发了《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》，对引导基金的设立运作进行了细化和规范。在国家政策引导下，北京、上海等地纷纷设立引导基金，率先开启财政涉企资金基金化改革尝试。在多年的具体实践中，引导基金也逐步突破了传统的创投领域，经济发展的重点领域和薄弱环节也开始成为其关注的重点，引导基金的发起设立也由发改委牵头逐渐转变为由财政部门联合其他业务主管部门共同发起。

随着我国深化财税体制改革的全面开启，政府对财政涉企资金扶持方式发生了重大变化。2014年10月，发布了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，又在12月发布了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》。随着国家对企业的税收、财政补贴等优惠政策得到全面清理，财政涉企资金扶持方式得到进一步改变和优化，“政府投资基金”这一概念也得以明确。2015年10月，党的十八届五中全会通过了《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了激发社会资本创新创业活力、加快金融体制改革的新要求，鼓励“发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资”。为促进政府投资基金的健康持续运行，财政部2015年11月制定了《政府投资基金暂行管理办法》，12月又出台了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，规定了政府投资基金的相关事宜。

(二)主要特点和运作模式

政府投资基金具有以下特点：第一，政府单独或与社会资本共同出资，其中，政府出资应符合《预算法》规定，符合一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等一系列预算安排；第二，与传统的风险补贴、拨款、贴息等无偿方式相区别，基金的主要运作方式为政策性引导、市场化运作的有偿方式；第三，经济社会发展的重点领域和薄弱环节是基金的主要投资领域，以支持该领域和相关产业的发展为主要目标。

在实际运作中，政府投资基金主要包括母子基金、专项基金两种模式。在母子基金模式中，母基金层面通常采用平行投资的架构，以吸引大型金融机构的参与，放大杠杆优势，再由此借助各管理人的投资特点，通过子基金投向标的企业。在专项基金模式下，财政资金联合行业龙头、金融机构和其他社会资本共同设立，采用单层基金架构，重点支持特定行业或特定类型企业。

二、河南省政府投资基金开展情况

(一)制度保障逐步规范

河南省于2008年启动政府创业投资引导基金的设立运行等工作，开启了财政涉企资金的基金化探索改革序幕，并在2012年、2013年先后出台了《河南省政府办公厅关于转发河南省股权投资引导基金管理暂行办法的通知》《河南省股权投资引导基金管理暂行办法实施细则》，规范政府引导基金的落地实施，从投资对象、组织结构、投资管理、操作程序、退出机制、收益分配等多个方面进行了具体规定。

伴随着财税体制改革的逐渐深入，河南省人民政府于2015年3月发布《关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》，提出了省级财政性涉企资金基金化改革试点方案，开启河南省试点改革工程。2017年3月，河南省财政厅结合河南省情实际和财政涉企资金基金化改革两年来的实践经验，又制定出台了《河南省政府投资基金管理暂行办法》等5个规范性文件，内容涉及基金设立、运作模式、组织架构、风险控制、退出机制、预算与资产管理、绩效考核与监督管理、受托管理机构及基金管理机构的选择标准、受托管理机构的履职程序和规范、投资项目的备案管理等，为河南省政府投资基金的规范发展提供了强有力的政策支持。

(二)各类基金发起设立如火如荼

2015年，在河南省制定的省级财政性涉企资金基金化改革试点方案中，提出了首批设立先进制造业、现代农业、科技创新、文化产业等四支政府性产业发展基金，并根据实际情况不断筹备设立各类政府投资基金，先后设立了农业综合开发股权投资基金、PPP开发性基金、“互联网+”产业发展基金、中小企业发展基金等，至2016年8月底，河南省级财政涉企基金数量已达八支。在基金设立过程中，根据河南省情不断创新基金的内容模式。比如，PPP开发性基金在全国范围内首获国家批复，开创了以基金方式支持鼓励PPP模式推广应用的先河。同样，科技创新风险投资基金作为省内首支天使投资基金，践行了国家“双创”战略，旨在打造经济发展新引擎。2016年9月，河南设立了首支“一带一路”发展基金，总规模达1000亿元。2016年10月，央企扶贫河南开发子基金成立，暂定总规模20亿元。2016年12月，河南省设立了1000亿元规模的现代服务业产业投资基金。2017年1月，河南省战略新兴基金产业投资基金成立，采用“1+N”母子基金架构，形成总规模1000亿元的母子基金群。

在省级政府投资基金蓬勃发展的同时，河南省各地市政府也在积极推动筹备设立各类产业发展基金。2016年4月，经国家发改委批复的全国第三、河南首支超百亿元产业投资基金——中原航空港产业投资基金设立，基金规模300亿元。2016年10月，郑州市确定设立100亿元的制造强市发展基金，全面促进工业发展。郑州市上街区人民政府、中原航空港基金公司发起总规模30亿元的通航产业发展基金，漯河市政府携手中原证券、平安银行成立漯河市产业投资基金……近两年来，河南省各地、各行业一大批政府投资基金设立投运，规模已达数千亿元，呈现多点开花局面。

三、政府投资基金风险防控需要关注的问题

河南省政府投资基金在财政风险防控方面存在的问题主要有以下几点：

(一)基金管理的市场化专业化水平还比较薄弱

河南省政府投资基金基本都能满足有专业机构具体受托管理的条件，但是一些基金管理机构、团队对基金的操控能力还相对偏弱，基金管理的专业化能力还有待提高。一是政府投资基金的管理机构有相当比例仍是国有企业或国有控股企业，深受传统国企决策流程和程序的影响，决策时间较长、效率不高。二是一些政府部门直接参与基金运作，行政干预一定程度存在，市场化运作程度不高。三是河南省优秀的私募投资机构较少，基金管理机构水平良莠不齐。

(二)撬动社会资本能力欠佳

目前，河南省已设立的政府投资基金大多出于对发展本地经济、培植壮大财源的考虑，通常规定了基金的投向，即必须将大部分资金投向本地，这在一定程度上限制了项目的选择范围，影响了社会资本参与投资的积极性。调研发现，政府投资基金所投项目往往因为行业收益低、周期长，难以吸引社会资本，许多基金在对外募资时，经常以银行配资的方式来满足项目资金需求。随着国家金融监管政策日趋严格，银行配资的方式和额度也势必受到影响，若基金无法撬动更多社会资本，未来发展将面临较大的财政风险。

(三)项目来源渠道单一

一是政府投资基金普遍有投资地域限制，在本省、本区域可投企业、项目并不充裕的情况下，可能出现一些投资价值不高的项目能得到基金支持的现象，从根源上加大了投资风险；二是投资基金的项目渠道有限，在一些基金项目来源中，由政府和企业主管部门推荐的占据了较大比例，政企合谋也会加大投资风险。

(四)财政资金大量结存

调查显示，河南省政府投资基金普遍存在投放率不高、财政资金结存的状况，这是基金规模激增、管理能力不足的直观表现，也是质量与效率不匹配的具体体现。目前，河南省基金管理机构有的没有对基金发展做出翔实可行的规划，有的缺乏足够的专业投资能力，有的优质项目储备不足，有的暂无合适项目可投，随着基金规模的快速扩张，钱虽然多了，但“花不好、不敢花”仍一定程度存在。财政资金大量沉淀，虽然形式上没有造成国有资产流失，但资金闲置，效率不高，效益不佳，也带来了一定的财政风险。

(五)绩效评价考核机制尚需完善

政府投资基金的运作通常面临财政部门、发展改革部门、证监局等多个政府部门的监管，不同部门的监管侧重点各有差异，但无法避免会有重复，个别时候还有矛盾之处，政府在评价基金绩效时，缺乏一套合理的评判体系。调查显示，河南省政府投资基金在绩效评价时，较多关注投出项目成功率，较少关注项目综合收益率，使得许多基金管理人员顾虑因素较多，难以完全按照“二八原则”投向一些真正有潜力的企业或行业。

(六)风控制度还不够具体有效

从实际运行情况看，河南省各类政府投资基金还缺乏扎口管理，特别是缺乏统一部门、统一制度、统一标准、统一考核等，一些投资基金重复设立、层层设立，省、市、县(区)各级基金运作方式不尽相同，客观上存在效益不高和收益流失的风险。有的基金没有把握好“本源”，没有处理好基金公益性与收益性的关系，有时过于偏重盈利性，忽视了弥补市场失灵的公益属性，没有达到政府投资基金的设立初衷和预期效果。

四、加强投资基金财政风险防控的建议

(一)加强基金风险防控制度设计

1.建立完善项目筛选机制。完善项目投前的筛选程序，委托会计师、税务、律师事务所等中介服务机构对项目开展尽职调查，从而规避部分风险。同时，对每一个拟投项目，完善审批环节，加强过程管理。比如，可以通过政府推荐、管理人初步调查、中介机构尽职调查、投委会审议、董事会决议、托管人复核等几个环节，逐渐剔除风险高的项目，最终留下优质项目。

2.探索财政出资适当让利制度。2015年财政部发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》指出，合理确定财政出资让利措施，财政资金注资设立的政府投资基金原则上与社会出资同股同权。政府投资基金，其设立初衷是就是要充分发挥基金的引导作用，既引导社会资本，更要引导人才、技术、平台等全要素资源向经济社会发展的重点领域和薄弱环节聚集，发挥技术进步、组织创新、资本带动的促进作用，支持相关产业和领域发展。从基金投向看，有相当一部分比例是投向“市场失灵”突出的领域，存在其他社会资本不愿投、不敢投的情况。因此，基金可以采取向社会资本让渡部分分红等让利措施，财政资金可以少分甚至不分收益，但必须严格加强风险控制，保证财政资金不受损失。同时，财政让利应明确具体范围，对于市场主体不愿从事的微利、无利行业或处于初创期的企业，可以采取让利措施，对于充分竞争的行业，应遵循“利益共享、风险共担”的原则，投资基金不得向社会出资人承诺投资本金不受损失，不得保证最低收益。根据所投领域的不同，基金可以给予不同的失败容忍度。

3.投入资金应分阶段有序进行。政府部门可以与社会资本签订出资方案，约定具体的出资节点、时序，也可根据政府本级财力状况、预算安排、投资进度、用款需求等灵活掌握、合理调控，采用分批、分次拨付的方式将财政资金注入到基金中。为加强对被投企业的道德约束，防范委托代理风险，投资基金可以与被投资企业签订协议，约定分阶段向子基金或项目注入资金。若采用跟进投资方式，应在合同中约定分阶段投资的具体策略，如果项目前一阶段投资达不到预期效果，投资基金可以不再继续投资，真正起到审查监督作用。

4.适当放开投资地域限制。一些投资基金特别是部分经济欠发达县(市)、区设立的基金，可以适当放开投资地域限制，避免资源闲置浪费，提高基金的运作效率。对于政府参股比例较低的基金，不需要对基金投资地域做过多的限制，应当允许其跨地域投资，不断发展壮大，如果基金所投企业有好的技术水平和成熟的经营模式，可以充分对接当地资源优势，积极借鉴引入进来，带动、回馈本地发展。

5.建设基金信息服务平台。基金管理政策、投资信息在平台上公开，方便投资方、融资方和基金管理机构对接。部分基金投资项目的进度、成效也可通过平台向社会公示。政府主管部门要发挥熟悉产业政策、了解项目情况的优势，将本行业重点项目提供或推荐给基金管理人，建立投资项目库并及时更新，以便遴选、对接投资项目。

(二)创新基金运行使用模式

1.构建联合参股机制。省级基金可以与中央基金、市县基金互相参股，充分发挥集群优势。各级基金上下联动，聚少成多，可以获得更多的谈判优势，扩大投资项目可选择面。省级基金参股市县基金时，应结合全省区域与产业发展规划，综合考虑各地产业基础和产业特色，对重点地区、重点产业进行政策聚焦，促进各地更好发挥资源优势。

2.探索可转债投资模式。可转债是一种灵活的投资模式。在企业运行初期以明股实债方式进入，可以保障投资基金前期不受企业经营初期的影响，只要适当控制投资比例及采取有效的增信措施，确保企业有适宜的偿债能力，就可以降低风险。后期当企业实现产业化经营或产能扩大运营平稳后，基金按照约定条件将债权转为股权，可以增强与企业的密切联系，实现更好的投资回报。

3.以信誉担保方式资助企业。企业在初创期或产品处于研发阶段时，短期内难有较大的投资回报，同时还面临大额的资金需求，而政府投资基金的投资额度十分有限。在这种情况下，经过审慎评判后，若能采取政府信誉担保，则可以大大增加中小企业的直接融资机会，有利于拓宽融资渠道，尽快实现产业化经营，助推企业提升造血能力，早日走上良性发展道路。

(三)理顺基金参与主体的关系

1.确保财政资金发挥导向作用。投资基金的发起设立协议，重点是要保证财政资金的引导作用能够正常发挥，要解决好满足社会公共利益根本目标和市场化运作机制之间存在的矛盾，因此，在一些涉及引导作用发挥的关键问题上，可以设置一票否决权等特别条款。同时，要把握好特别条款的设置尺度，减少基金运作的行政干预，避免因决策程序过于复杂导致效率降低。

2.平衡好政策目标与可持续发展的关系。确保政策目标的实现，需要有完善的制度予以保证，要建立制度明确基金目标、实现目标过程中出资人、管理人、受托人等各个主体应承担的责任。此外，还要建立有效的激励约束机制，促进基金可持续、滚动发展。除采用固定管理费和退出收益让利等常规手段外，还可根据项目实际进度、项目困难问题解决情况、提供的多样化增值服务等因素对管理费进行一定比例的浮动，达到激励目的。

3.建立合理的风险共担机制。政府投资基金的参与主体中既有政府有关部门人员，代表政府出资行使监管职责，又有完全市场化的管理团队，按照市场经济运行规律操控基金，通常情况下，政府部门注重规避风险，而市场主体愿意承担“高风险、高收益”下的博弈机会，两者对基金项目的风险偏好、决策意见等有着较大差异，平衡解决好这种差异或矛盾才有利于基金的健康发展。避免投资风险转嫁给政府部门，需要设计安排好参与主体间的风险共担机制，即政府仅以出资额为限承担有限风险，不能为吸引社会资本而作出减少同类竞争、予以财政补贴、进行项目扶持、提供配套基础设施等特别承诺，防止出现被投资机构绑架的情况。

4.设定基金的提前退伙条件。政府投资基金的管理需要实现投资方向政策导向正确和资金安全稳定使用两个目标相统一，加强日常管理、避免资金受损尤为必要。为确保资金安全，需要在基金发起设立章程或协议对财政资金的退出条件进行明确约定，即除正常投资期满顺利退出外，要充分考虑各种意外情况，比如基金的投资方向偏离政策目标的，资金使用或未按协议约定严格履行的，基金长期闲置实际投出率不高的，或者其他章程协议未具体约定但影响基金效益的，财政资金可以提前退伙，并且无需征得其他出资人同意。在财政资金退出权益的计量方面，应聘请资产评估机构进行出资权益评估，作为退出价格参考依据。

(四)健全完善监督和绩效评价机制

1.加强风险监管体系建设。一是采取安排项目人员进入所投企业董事会等适当的方式加强管理；二是加强对所投企业生产经营活动的监督控制，政府投资基金对所投企业的股权比例通常有限制性规定，往往居于企业的中小股东地位，要通过定期对生产经营活动、交易行为的监督管理，防范企业实际控制人的道德风险，防止基金自身利益受到侵害，同时，基金管理机构也要定期向出资人出具管理人报告，揭示基金运作情况；三是对政府投资基金业绩的考核，既要看基金本身的投资回报率，还要看基金运作对产业发展的整体促进作用。

2.完善绩效评价体系。建立全方位、多维度的绩效评价体系，考核指标应包括硬指标，也包括软指标，既有业绩考核，也有行为考核。指标应贯穿基金运作的事前、事中、事后全过程，事前指标着重考核设定政策目标、选择管理机构等情况，事中指标主要考察市场化、专业化管理程度及运作合规性等，事后指标重点考核项目完成情况、政策目标实现程度以及经济效益等。要建立健全对收益让渡项目的风险分担和考核评价机制，委托中介机构定期对基金投资运作情况、资金使用情况、财务收支情况开展专项审计、进行监督检查。除提交年度投资计划、出资证明等一般性的监管措施外，政府投资基金应当对各子基金和投资项目的运行情况作出风险评估，对风险性较大的进行重点监管。基金运营机构要及时报告投资管理中的重大事项，制定风险防范制度，从制度、技术、操作、市场等多方面着手，切实保障基金的安全和效益。

3.主动提供增值服务。为更好地防控投资风险，政府应积极协调社会资源，为所投企业提供包括制定发展战略、优化企业架构、规范公司治理、设计激励约束机制、招募管理团队及核心成员、推荐中介服务机构等在内的多项增值服务，帮助所投企业并购重组、公开上市等，使企业经营战略更加明晰，盈利能力和公众形象明显提高，促使投资基金能顺利实现退出。

(五)加强风险防控保障体系建设

1.推动基金所投企业主板上市。建议政府有关部门进一步发掘河南省在农业、交通运输、制造业、互联网等方面的优质企业，加大对河南省企业主板上市的支持力度，对符合上市条件、发展潜力较大的新兴企业给予政策指导，鼓励券商、银行、投资机构等积极参与上市辅导和项目投资。

2.推动区域股权交易中心快速发展。区域性股权交易中心可以为企业提供有关资本市场运作的各类服务，帮助企业提升管理水平。河南省已确定中原股权交易中心为省内唯一合法的区域性股权市场运营机构，做大做强中原股权交易中心的展示、交易等功能性业务，开展路演、公关等创新服务业务，将为地方企业发展提供更好的平台，也将丰富政府投资基金的退出渠道。

3.加强人才队伍建设。制定政府投资基金人才专项工作计划，加大对投资基金相关领域人才的培养力度，强化职业培训，鼓励行业从业人员与国内外领先机构加强交流合作，鼓励政府部门有关人员到基金公司挂职锻炼，提高专业管理水平。支持引进熟悉金融创新、资本运作、拥有相关行业背景、从业经验丰富的优秀基金管理团队和人才，给予富有竞争力的薪酬待遇，并在落户、住房、子女教育、医疗等方面提供优惠政策。

五、结语

时至今日，河南政府投资基金已走过了十年历程，在发展和演进中，其风险控制水平在逐步提高和改善，财政资金对引导产业发展、推动社会进步的积极效用在日益体现。但政府与市场的职责界定还比较模糊，政府和市场主体的信息不对称难以消除，社会资本的逐利性与政府财政的公共性相悖仍广泛存在。特别是在防风险攻坚战下，地方政府债务风险中的隐性债务仍在增长受到了更多关注，政府隐性债务规范清理、金融监管政策日趋严格给政府投资基金的平稳发展带来了更多挑战。面对新形势、新变化、新要求，只有不断探索完善政府投资基金风险管理的模式、手段，切实提高财政风险防控能力，才有助于提升基金的投资能力和管理效率，推动其在吸引社会资本、引导投资方向和发展社会经济重点领域行业等方面发挥更大的作用。