论环境污染强制责任保险的赔偿范围<br/>——以《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》为视角

论环境污染强制责任保险的赔偿范围
——以《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》为视角

2018-01-12邓嘉詠

中南林业科技大学学报(社会科学版) 2018年1期

邓嘉詠

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

一、我国环境污染强制责任保险赔偿范围的立法概览

从2013年1月21日，环保部与保险监督管理委员会共同印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（下称《指导意见》）始，环境污染强制责任保险在我国开始慢慢推行。至今，环境污染强制责任保险的推行却未渐臻佳境，反倒跌入了困境。环境污染强制责任险虽有着实现环境可持续发展、缓解受害人救济的燃眉之急、企业风险分担等的功能，但仍然无法逃脱现实中所面临的投保企业与保险公司各自成本收益失衡、相关法律规范缺失等问题。[1]其中，环境污染强制责任保险缺乏立法规定则是困境的核心。2015年党的十八届五中全会召开后，绿色发展理念成为我国发展的重要理念之一。绿色发展理念不仅应在经济发展过程中进行实践，还应该引入到环境立法和司法当中[2]，为实现可持续发展和建设生态文明提供法律保障。[3]环境污染强制责任保险作为“绿色保险”因此得到重视，2017年6月，环境保护部办公厅发布了《关于公开征求＜环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）＞意见的函》,向社会广泛征求《环境污染强制责任保险管理办法》相关意见。如果该法律正式出台，该规定则是目前为止具体规范环境污染强制责任险效力位阶最高的法律文件。《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）第六条就保险赔偿范围做了规定，环境高风险企业因突发环境事件或者生产经营过程中导致的第三者人身损害、第三者财产损害，环境高风险企业发生较大、重大或者特别重大突发环境事件导致的生态环境损害，环境污染事件的应急处置与清污费用均含括在环境污染强制责任保险的保险责任范围。回顾环境污染强制责任保险的发展历程，从2013年1月21日，环境保护部、中国保监会联合印发《指导意见》为肇始点，环境污染强制责任保险有了较为明确的规定，与此同时，各地方开始探索环境污染强制责任保险的实施并尝试出台相应的规范。在能够搜索到有关环境污染强制责任险的地方规范中，只有南京市、铜陵市对环境污染强制责任保险的赔偿范围有规定。从最早的《指导意见》①《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》：“保险条款载明的保险责任赔偿范围应当包括：1.第三方因污染损害遭受的人身伤亡或者财产损失；2.投保企业（又称被保险人）为了救治第三方的生命，避免或者减少第三方财产损失所发生的必要而且合理的施救费用；3.投保企业根据环保法律法规规定，为控制污染物扩散，或者清理污染物而支出的必要而且合理的清污费用；4.由投保企业和保险公司约定的其他赔偿责任。”到地方规范《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》②《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》第五条：“环境污染强制责任保险，是以企事业单位发生污染事故对第三者造成损害依法应承担赔偿责任为标的的保险。其保险责任保障以下范围：1.发生环境污染事故后，本应由投保企事业单位对第三者因污染损害遭受的人身伤亡或者直接财产损失进行赔偿的费用；2.发生环境污染事故后，本应由投保企事业单位对相关区域范围内被污染环境进行清污恢复、处理、检测、监测等发生的必要、合理清污费用；3.发生环境污染事故后，本应由投保企事业单位为控制事态和减少对第三者、生态环境损害等，而采取必要应急处置措施所发生的合理施救费用；4.发生环境污染事故后，本应由投保企事业单位为妥善处置所需的诉讼费、鉴定费、调查取证费等应付的必要费用。”、《关于推进铜陵市环境污染强制责任保险试点工作实施意见》③《关于推进铜陵市环境污染强制责任保险试点工作实施意见》：“保险条款中载明的保险责任赔偿范围应当包括：1.第三者因污染损害遭受的人身伤亡或直接财产损失；2.被保险人根据环境保护相关法律、法规，为控制污染物扩散或者清理污染物而发生的必要、合理的费用；3.被保险人为尽量减少对第三者的损害，或者为救治第三者生命、抢救第三者财产所发生的必要、合理的施救费用；4.被保险人因保险事故被提起仲裁或者诉讼，应当由其支付的仲裁或诉讼费用；5.被保险人与承保人签订的其他保险赔偿责任。”，再到《征求意见稿》④《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》第六条：“环境污染强制责任保险的保险责任，包括：1.第三者人身损害。环境高风险企业因突发环境事件或者生产经营过程中污染环境，导致第三者生命、健康、身体遭受侵害，造成人体疾病、伤残、死亡等，应当承担的赔偿责任。2.第三者财产损害。环境高风险企业因突发环境事件或者在生产经营过程中污染环境，直接造成第三者财产损毁或价值减少而应当承担的赔偿责任。3.生态环境损害。环境高风险企业发生较大、重大或者特别重大突发环境事件，导致生态环境损害而应当承担的赔偿责任，包括生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失，以及其他必要合理费用。4.应急处置与清污费用。环境高风险企业、第三者或者政府有关部门、公益组织等机构，为避免或者减少第三者人身损害、财产损失或者生态环境损害而支出的必要、合理的应急处置费用、污染物清理费用。”，它们关于环境污染强制责任保险的赔偿范围都有共性，亦有差异。其共同点是四个法律文件都对第三人的人身财产权、应急处理与清污费用做了规定，但具体的文字表述仍有微妙的变化；四个法律文件的明显差异性则体现在是否规定了生态环境损害赔偿和解决纠纷的诉讼等费用以及是否有兜底条款。

二、环境污染强制责任保险赔偿范围的应然与实然

（一）突发性环境污染与渐进性环境污染引起的损失赔偿

环境侵权损害可分为突发性损害和渐进性损害。环境侵权的突发性损害是由于突发性污染事故所造成的，《国家突发环境事件应急预案》中规定突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。渐进性环境污染损害则是环境污染经过长时间的累积而形成的致害结果。我们一般所说的国家突发环境事件主要指的是损害结果突发的环境事件或者是原因突发伴随结果突发的环境事件，由于这种突发性的结果能够最直接地以一种可视化的状态抓住人们的眼球，所以它特别能引起人们的注意。在很长的一段时间，环境污染强制责任保险的赔偿范围曾经局限于突发性环境污染引起的损失，法国在20世纪60年代时通过一般的传统保险对突发性水污染事故以及大气污染事故进行承保，将水污染、大气污染、噪声、臭气、辐射等环境损害所造成的损失排除在承保范围之外。直至1977年，保险公司的承保范围才从仅限于突发性事故转向突发性事故、渐进性事故两者兼备。美国于20世纪70年代开展了环境责任保险，直至1988年才成立了专业的环境保护保险公司，承保范围包括渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任。[4]德国的环境责任保险范围也是逐渐扩大的，1965年以前渐进性环境污染事故引起的损失并不在保险范围内，1965年起渐进性的水污染损失进入保险范围，直至最后德国有关保险事故的定义对渐进性污染和突发性污染不再作区分。风险可保性是保险公司进行承保的重要考虑因素，渐进性环境污染事故是否具有可保性，这是其是否能够纳入承保范围的重要因素。传统理论认为风险的可保性一般涉及以下的几个因素：一是大量的同质风险存在；二是损害发生是随机的、意外的；三是损失是可测定的；四是保险对象中的大多数不能在同时遭受损失；五是保险费必须合理，被保险人经济上足以承担，保险人有能力筹措基金。尽管渐进性环境污染事故所带来的损失看来并不符合风险可保性的条件，但我国很多学者都认为渐进性环境污染所带来的损害也应纳入保险的范围之中。一是由于保险实践的发展，传统的可保性理论被突破，不可保性发生变化；二是渐进性环境污染所带的损失巨大，不容忽视。这种损失随着技术的发展、标准的确立、经验的积累是可以测定的；三是可以通过引入新型的保险措施如保险共营、再保险等等提升保险公司的承保能力以控制渐进性污染风险对保险公司带来的不利风险。[5]

2007年，国家环境保护总局、中国保险监督管理委员会发布的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》中指出“现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主”，而《指导意见》、《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》、《关于推进铜陵市环境污染强制责任保险试点工作实施意见》的第三者人身财产损害前缀的是“因污染损害遭受的”，并没有强调必须是突发事故造成的损失。《征求意见稿》规定的则是“环境高风险企业因突发环境事件或者生产经营过程中污染环境”导致的第三者人身财产损失，笔者认为这里应生产经营过程中污染环境包括了渐进性污染。另一方面，《征求意见稿》在生态环境损害方面规定了“环境高风险企业发生较大、重大或者特别重大突发环境事件，导致生态环境损害而应当承担的赔偿责任”，把生态环境损害的原因限定在“较大、重大或者特别重大突发环境事件”，笔者认为不宜把生态环境损害限定在突发环境事件上，应该包括渐进性污染造成的生态环境损害。从《征求意见稿》看，渐进性环境污染事故带来的第三者人身财产损失是可赔偿范围，而渐进性环境污染造成的生态损失则不是赔偿范围。突发性环境污染带来的第三者人身财产、生态损害都是保险的赔偿范围。这样对渐进性环境污染、突发性环境污染带来的损害赔偿做区分并不合理。渐进性环境污染所带来的生态环境损害与突发性环境污染所带来的生态环境损害性质是一样的，都会对我们的生存环境造成威胁。笔者认为环境污染强制责任保险的赔偿范围应该包括突发性污染及渐进性污染造成的第三者人身财产损失、生态环境损害、应急处理与清污费用以及其他一些合理的费用。

（二）环境污染强制责任保险赔偿范围的立法具体内容

1.第三者的人身财产

在众多的环境污染事故中，环境污染对该发生地域的居民大多都会造成严重的人身财产损害，或者是让居民们处于人身财产受损害的风险之中。如2002年，贵州都匀矿渣污染事件发生后，导致下游二十多公里的清水江一片浑浊，当地居民和牲畜饮水困难；2004年，四川沱江特大水污染事件，四川化工股份有限公司违法大量排放污水，造成百万居民饮水问题；2005年，松花江水污染事件，共造成5人死亡、1人失踪，近70人受伤，百万群众生活受到影响。由于环境污染对第三人的人身财产所造成的威胁或损害是巨大的，且环境污染强制责任险的其中一个功能是及时补偿受害人，使其人身尽快得到救助、财产得到恢复，所以第三者的人身财产无疑是环境污染强制责任险赔偿范围的重要内容。《征求意见稿》、《指导意见》、《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》、《关于推进铜陵市环境污染强制责任保险试点工作实施意见》无不对此进行了规定。后三者的条文对人身财产的赔偿规定都简单粗略。关于人身损害，后三者用词均是“人身伤亡”的损失，而《征求意见稿》则详细地规定为“导致第三者生命、健康、身体遭受侵害，造成人体疾病、伤残、死亡等，应当承担的赔偿责任”。在“何种财产损失”属于赔偿范围方面，《指导意见》的用词是“财产损失”，南京市、铜陵市的规范用词是“直接财产损失”，而《征求意见稿》中则规定为“直接造成第三者财产损毁或价值减少而应当承担的赔偿责任”。

环境污染强制责任险的“人身财产”赔偿范围应该包括哪些？在民事侵权上，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对受害人遭受人身损害、受害人伤残、受害人死亡三种情况下，赔偿义务人应该对何种费用进行赔付进行了详细的规定。①《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中规定赔偿义务人应就以下方面对受害人进行赔偿：1.受害人遭受人身损害，因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入，包括医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费；2.受害人因伤致残的，其因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失，包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费、被扶养人生活费，以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费；3.受害人死亡的，赔偿义务人还应当赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡补偿费以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。环境污染强制责任险对受害人应起到有效快捷的救济作用，由企业导致的环境污染而侵害了第三者的人身权利，赔偿责任范围可以参照民事侵权的内容在保险的责任限额内进行赔付。在财产损失方面，“财产损失”是多样的，包括直接损失和间接损失，有形损失和无形损失，现实损失和未来损失。在现有的规范中，直接的财产损失是该险种必然赔付的部分，这种直接的损失包括有形的财产毁损和财产价值减少，这类损失通常都是现实已经发生的。至于间接损失以及未来可期待的利益是否也应该包括在赔偿范围，笔者认为需要分类讨论。如果受害人能够证明这种间接的损失与企业的污染事件有直接的联系，且这种间接损失是现实的可计算的，那么笔者认为这种间接损失也应该包括在赔偿范围，而未来的可期待利益由于其不可预测性，同时也由于环境污染强制责任保险的功能并非在于完全补偿受害人的损失，所以这类未来的可期待利益笔者认为不属于赔偿范围。

环境责任强制保险的赔偿范围中人身财产损失是否囊括精神损害赔偿？我国在多个领域都设立了强制责任保险，如雇主责任强制保险、医疗责任强制保险、食品安全强制责任保险、特种设备第三人强制责任保险、机动车交通事故强制责任保险等等。其中，机动车交通事故强制责任保险（下称“交强险”）是有明确的法律规定的，且实施情况较为成熟的。“交强险”的专门规范是《机动车交通事故责任强制保险条例》，条例规定该险种的赔偿范围是“被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失”。该条例并没有直接明确精神损害是否属于赔偿范围。但2008年最高人民法院《关于财保六安市分公司与李福国等道路交通事故人身损害赔偿纠纷请示的复函》和2012年《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》均明确了精神损害赔偿属于“交强险”的赔偿范围。精神损害赔偿属于交强险的赔偿范围已是不争的事实。①我国《机动车交通事故责任强制保险条例》中第三条把赔偿范围规定为“被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失”，2006年《机动车交通事故责任强制保险条款》第八条第二款里面规定“保险人依照法院判决或者调解承担的精神损害抚慰金”也属于死亡伤残赔偿限额和无责任死亡伤残赔偿限额负责的赔偿内容。2008年最高人民法院《关于财保六安市分公司与李福国等道路交通事故人身损害赔偿纠纷请示的复函》中指出，《机动车交通事故责任强制保险条例》第3条规定的“人身伤亡”所造成的损害包括财产损害和精神损害。精神损害赔偿与物资损害赔偿在强制责任保险限额中的赔偿次序，请求权人有权进行选择。请求权人选择优先赔偿精神损害，对物资损害赔偿不足部分由商业第三者责任险赔偿。2012年《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条第二款：“被侵权人或者其近亲属请求承保交强险的保险公司优先赔偿精神损害的，人民法院应予支持。”那么环境污染强制责任保险的赔偿范围中是否也类推适用于“交强险”的这种解释？如果日后《征求意见稿》正式出台而其又并未就赔偿范围是否囊括精神损害赔偿进行规定，那么我们首先用该做的是看正式的制定法条文能否通过解释将精神损害赔偿涵摄在内，换句话说就是要解释制定法。“如果现有的法律暴露了缺点，法官不能叉起手来责备起草人，他必须开始完成找出国会意图的建设性的任务。他不仅必须从成文法的语言去做这项工作，而且要从考虑产生它的社会条件和通过它要去除的危害方面做这项工作。然后，他必须对法律的文字进行补充，以便给立法机构的意图以‘力量和生命’”。[6]环境污染强制责任险具有通过大数原则，在企业发生环境污染事故时，减轻企业赔付负担，使受害人的人身得到及时救治，财产减少损失或恢复原状的功能，但我国推出该险主要是基于“四个需要”：责任人分散风险、分担损失的需要；企业自身发展壮大的需要；减轻国家管理压力的需要；利用保险杠杆管理社会的需要。[7]补偿受害人并非是该险种的直接推出目的。与此同时，保险公司一般是采用经验费率的办法来确定保费的，在目前，由于环境污染强制责任险仍是在试行阶段，保险公司对环境污染的索赔没有很多的经验，其在进行费率确定之时，很难使用以往的先验信息对被保险人情况进行分析，所以一般来说，保险公司“往往采用较高的保险费率，作为弥补对未来预测错误或未来经营状况恶化的应对手段”。[8]在现实中，保险公司难以制定出合理的费率体系已经成为环境污染强制责任险推行困难的重要原因之一。现阶段，精神损害的无形性决定了其赔偿标准是非固定的，精神损害赔偿金额可能是小额的，亦有可能是巨额的，因此若精神损害也是赔偿范围的内容，这无疑也加大了保险公司的考虑因素，同时也可能间接地加大了企业投保的成本，降低它们的投保积极性。所以，考虑到在目前试点中环境污染强制责任险已经遭遇投保企业积极性不高、保险公司承保困扰多等的问题，[9]精神损害在现阶段不宜成为环境污染强制责任保险的赔偿范围。

2.生态环境损害

1972年在瑞典发表的《联合国人类环境会议宣言》里面主张：“人类有权在一种足以生存、保持尊严及福祉的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”生态环境是我们世代发展的重要载体。在《征求意见稿》之前的环境污染强制责任保险规范中都没有涉及生态环境损害赔偿，从某种角度看，这反映了规范制定者对生态环境恢复所要花费的时间及金钱的忽视，或者可以说是对环境本身的忽视。美国地理学家乔治·帕金斯·马什曾警告人们说：“动物与生物生命之间的内在联系问题是如此复杂，以致人的智力根本不可能予以解决；我们永远也不可能知道，当我们把一粒最小的石子投入有机生命的海洋中时，我们对大自然和谐的干扰范围究竟有多宽。”[10]生态环境的每一个变化都与我们息息相关。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年9月的《生态文明体制改革总体方案》提出“严格实行生态环境损害赔偿制度”，2015年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》出台，其强调通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。生态环境损害赔偿制度开始慢慢着手探索建立，《征求意见稿》把生态环境损害写入其中，无疑是具有进步性的。在生态环境损害制度建立前，企业的污染在某种程度上仍是国家进行“埋单”。据中华人民共和国国家统计局，我国2011年至2015年环境污染治理投资总额分别为7114亿元，8253.5亿元，9037.2亿元，9575.5亿元，8806.3亿元；我国2011年至2015年工业污染源治理投资分别为444.4亿元，500.5亿元，849.7亿元，997.7亿元，773.7亿元。[11]环境污染事故除了对第三者的人身财产可能造成损害外，生态环境本身就是事故中另一最大的受害者。企业的行为若造成生态环境的恶化，其必须为此承担责任。生态环境损害赔偿金具有“公益性、救济性、用途特定性”的特征，[12]生态环境损害应作为第三者人身财产赔偿之后的第二个应纳入环境污染强制责任险赔偿范围的重要内容。美国的《综合环境应对、补偿及义务法》、《石油污染法》、《联邦水污染控制法》、《国家公园系统资源保护法》、《海洋保护、研究和保护区法》、《清洁水法》都为生态环境损害赔偿提供法律依据。欧洲的《关于补救环境损害的绿皮书》、《欧盟环境民事责任白皮书》以及《预防和补救环境损害的环境责任指令》也对环境损害做了规定。

在美国的法律中，“生态损害的赔偿范围比较广泛，包括了生态损害评估和修复费用、拆迁费用、对生态环境本身的减损所应作的赔偿、研究发展费、管理费等多方面，力图通过制度的保障尽可能地进行生态恢复和生态重建。”[13]生态环境损害应该包括但不限于生态损害防范性措施费用、生态损害有关污染清除措施费用、生态损害修复措施费用、过渡性生态服务功能损害、附带损失，[14]当生态已无法修复时，则要求侵害人进行象征性赔偿，以弥补生态损害。[15]《征求意见稿》中生态环境损害赔偿包括“生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失，以及其他必要合理费用”，其条文的用词“其他必要合理费用”也为日后生态环境损失的概念发展、内容扩充提供了可能。2014年我国环境保护部办公厅印发的《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》，2016年环境保护部办公厅印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》，这几个文件对于确定生态环境损害都起着重要的作用，环境污染强制责任险关于生态环境损害的确定可以依照这几个规定进行。

3.应急处理与清污费用

在已有的环境污染强制责任险规范中，应急处理与清污费用都是赔偿范围的内容。应急处理与清污费用是指为控制事态的发展，避免或者减少第三者人身损害、财产损失或者生态环境损害而采取必要合理的应急处置措施、污染物清理措施所花费的支出。在我国，强制清污费用的规定多出现在海域污染方面①《海洋环境保护法》规定，“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第145条“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼。”，国家行政机关在海域污染事故发生可强制采取应急措施、清污措施，费用由侵害人负责。其他人员在海域污染事故发生时所采取的合理的应急措施、清污措施的费用也是由侵害人负责赔偿。环境污染事故发生，采取必要应急手段控制事态走向是非常重要的，而当事故发生、危害已成现实，事中事后的清污措施也必不可少。这既是对第三者的保护，也是对企业自身的保护，亦是对生态环境自身的保护。应急处理与清污是环境污染事故发生后必不可少的一个环节，其费用支出应当属于环境污染强制责任保险中的赔偿范围。这也是环境污染强制责任险公益性的一个重要体现。但由于科学技术的发展，清污设备以及技术也呈现着多样化，在实践中何种清污手段才属必要合理的手段也是我们所要解决的重要问题。

4.解决纠纷等其他费用

南京市、铜陵市的规范文件都把解决纠纷的费用纳入环境污染强制责任保险的赔偿范围内，南京市规定为“发生环境污染事故后，本应由投保企事业单位为妥善处置所需的诉讼费、鉴定费、调查取证费等应付的必要费用”，铜陵市的则为“被保险人因保险事故被提起仲裁或者诉讼，应当由其支付的仲裁或诉讼费用”。从文字层面上看，南京市的赔偿范围还更为宽泛一些。《征求意见稿》、《指导意见》均没有就此做规定。由于《保险法》第六十六条规定“责任保险的被保险人因给第三者造成损害的保险事故而被提起仲裁或者诉讼的，被保险人支付的仲裁或者诉讼费用以及其他必要的、合理的费用，除合同另有约定外，由保险人承担”，因而尽管《征求意见稿》未做规定，但《保险法》作为上位法已对此进行了明确，在实践中应按照上位法进行操作。

（三）兜底条款的设定

《指导意见》和《关于推进铜陵市环境污染强制责任保险试点工作实施意见》在赔偿范围中设有兜底条款，投保企业和保险公司可以约定其他赔偿内容，尽管《征求意见稿》、《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》没有设定兜底条款，但笔者认为，投保企业与保险公司在按照法律规定的赔偿内容进行投保外，还可以就其他相关的赔偿内容进行规定。强制责任保险具有合同订立上的强制性、公益性、非营利性、受公私法共同调整的特点，强制责任保险的投保与承保都是法律上规定的企业与保险公司的义务，保险合同的订立属于强制缔约，但由于强制责任保险合同受公私法的共同调整，强制责任合同中并非完全没有合同双方的合意，在合同的某些方面双方仍有合意的余地。在环境污染强制保险合同中，关于赔偿范围若法律明确规定其内容的，则保险合同应对法律明确规定的内容进行赔付的规定，但其他法律没有规定的内容，笔者觉得双方可以合意增加。故不管《征求意见稿》中是否设定兜底条款，都不能阻却合同双方在法律允许的范围内合意增加相关的赔偿内容。

三、结语

《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》关于赔偿范围的规定仍然存在着以下主要问题：一是没有明确渐进性环境污染引起的损害是否属于赔偿范围，如上文所述，《征求意见稿》有关人身财产的损失表述蕴含了渐进性环境污染事故所引起的损失，而在生态环境损害一项中则明确是“突发环境事件”引起的损害，在“应急处理与清污费用”一项则完全没有提及由何种事故引起的损失才在赔偿范围。二是第三者的人身财产损害在何种程度上才能纳入赔偿范围，需要进一步的解释明确。这两个主要问题的解决需要法律的用语用词更精确，或者需要在有了明确的环境污染强制责任保险管理规范后通过司法解释或者细则更进一步的规定。

然而，我们也必须看到《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》若按程序征求意见、审议通过后，其仅仅是以部门规章形式印发实施，我国《保险法》第十一条规定“订立保险合同，应当协商一致，遵循公平原则确定各方的权利和义务。除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”目前，我们国家只有极少数的法律、行政法规对某些领域的强制责任险进行了规定，如“交强险”的《道路交通安全法》、《机动车交通事故责任强制保险条例》，在环境污染领域关于环境污染强制责任保险的规定则更少了。《环境保护法》第五十二条原则性地规定了“国家鼓励投保环境污染责任保险”，也并没有突出“环境污染强制责任保险”，《海洋环境保护法》中规定建立船舶油污损害民事赔偿责任制度，建立船舶油污险，但也没有明确该险种是强制责任险，而对船舶油污做了具体规定的行政法规《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十一条明确的是我国管辖领域内航行的船舶需要按相应的规定投保船舶油污损害民事责任保险。在目前我国并没有专门的行政法规对环境污染强制责任保险做出安排，环境污染强制责任保险的规定多像船舶油污险散见于行政法规当中，而这类行政法规也并不多见。环境污染强制责任险仍缺乏效力等级高的规范，因此即使《征求意见稿》能够最终通过程序得以颁布，其赔偿范围也只能适用于现有的有明确法律、行政法规规定的环境污染领域的强制责任保险。由此可见，环境污染强制责任保险的推行范围仍然受限，不足以应对现阶段多领域的环境污染。解决此问题，只能像“交强险”一样，制定法律、行政法规明确环境污染强制责任保险。在此基础之上，笔者所谈论的环境污染强制责任保险的赔偿范围才能真正地得到完善和加以适用。

[1]彭中遥,邓嘉詠.论环境污染强制责任险的出路[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2017,11(2):27-32.

[2]彭中遥.深化环境司法改革实现绿色发展[J].人民论坛,2017(30):104-105.

[3]竺效,丁霖.绿色发展理念与环境立法创新[J].法制与社会发展,2016,22(2):179-192.

[4]郭锋,杨华柏,胡晓柯.强制责任保险立法研究[M].北京:人民法院出版社,2009:204-205.

[5]程玉.我国环境责任保险承保范围之思考:兼论渐进性污染的可保性问题[J].保险研究,2017(4):102-117.

[6][英]丹宁勋爵.法律的训诫[M].刘庸安,译.北京:法律出版社,1999:13.

[7]郭锋.强制责任保险立法研究[M].北京:人民法院出版社,2009: 199-201.

[8]张俊才.保险费率市场化与新产品开发[J].保险研究,2002(3): 7-9.

[9]彭中遥.环境污染强制责任保险有关问题及法治策略[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2017,18(3):98-104.

[10][美]纳什.大自然的权利:环境伦理学史[M].杨通进,译.青岛:青岛出版社,1999:43.

[11]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴(2016)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm,2017-10-30.

[12]李晓琦.生态环境损害赔偿金的使用与监督[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2017,11(3):28-32.