推进依法行政规范安全生产监管执法

2018-01-10韩颖

劳动保护 2017年6期

关键词：行政处罚手册行政

文/本刊记者韩颖

推进依法行政规范安全生产监管执法

文/本刊记者韩颖

国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云

国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云以“安全生产监管执法”为主题，围绕《安全生产监管执法手册》的9个编目，23章内容，进行了详细的解读。

2017年3月14日，第一次全国安全监管监察系统安全执法视频培训在京举办。国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云作了以“安全生产监管执法”为主题的培训。重点围绕《安全生产监管执法手册》（以下简称《手册》）进行了解读。

《手册》定位和目的

2016年11月3日，国家安全监管总局印发了关于《安全生产监管执法手册》的通知，《手册》已于2016年10月12日国家安全生产监督管理总局第15次局长办公会议审议通过。

国家安全监管总局将《手册》的定位确立为各级安全监管部门依法履行监管执法职责的基本规范和指引；涵盖安全生产监管全部执法活动，明确监管执法的具体要求；是安全监管的内部规范。《手册》将定期修订，不断完善。

邬燕云指出，《手册》制定的目的，主要包括三个方面。

一是推进依法行政、加快法治政府建设。十八届四中全会全面推进依法治国的决定，中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号），对深化安全生产领域法治建设，创新安全监管执法提出了新任务、新要求。

二是严格履行安全监管职责。法律的生命力在于实施。执法是各级安全监管部门及其监管人员的法定职责，严格执法、规范执法是推进安全生产的重要手段，也是依法履职、尽职尽责的基本要求。

三是提升安全监管系统执法水平。近年来，全国安全监管部门监管执法水平逐步提高，成效显著。但在一些地区依然存在执法程序不合法、执法行为不规范、执法效能不高等问题。部分基层一线执法人员，还不能完全适应执法工作需要，亟需制定《手册》予以指导和规范。

《手册》的主要内容

《手册》分为总则；执法信息来源；行政许可；现场检查；行政处罚；行政强制；案件移送；行政复议、应诉和国家赔偿；文书制作与案卷归档9个编目，共计23章内容。邬燕云分编目详细介绍了《手册》的主要内容。

总则

第一编总则，涵盖了第一章一般规定的内容，明确了手册制定目的和依据，即“为加强安全生产监管执法规范化建设，统一执法程序，规范执法行为，保障安全生产监督管理部门及其行政执法人员依法履行职责”。明确了《手册》“仅限安全生产监督管理部门内部适用，不得在任何法律文书中引用”的适用范围。提出了安全生产监管执法的基本要求。规定了《手册》“定期进行期限；必要时，随时修订”的修订内容。明确了《手册》自印发之日起施行的施行时间。

执法信息来源

第二编执法信息来源，涵盖了安全生产监督检查计划、安全生产举报投诉、交办报请移送、涉及安全生产事故的执法活动4章的内容。该编的关注点，侧重在5个方面。一是在安全生产年度执法计划的编制，其中涉及尽职免责的相关内容。二是投诉举报的处理，根据情况决定是否需要进行反馈。三是案件移送、退回的处理。四是事故的处罚。特别是道路交通事故，以及相关人员的安全教育和培训。五是事故整改措施的检查或复查。

行政许可

第三编行政许可，涵盖了行政许可的一般规定、行政许可程序2章的内容。该编的关注点，侧重在6个方面。一是许可的时限。二是材料是否齐全，是否变相要求规定以外的材料，是否一次性告知、补正。三是不予许可，应当告知申请人法定权利。四是涉及相关人利害，是否告知，是否依法组织听证。五是许可实地核查，特别是委托下级安监部门核查的手续。六是许可公示，涉及信息公开的内容。

现场检查

第四编现场检查，涵盖了检查前准备、现场检查两章的内容。作为安全生产监管执法的重点内容，邬燕云介绍了现场检查需要重点注意的问题。

在检查前的准备阶段，首先应该了解检查单位情况。对初次进行监督检查的生产经营单位。应当了解生产经营单位的地理位置、生产经营规模、行业性质及相关人员的联系方式等情况，准备和熟悉相关的法律法规和国家标准、行业标准规范等。对再次检查的生产经营单位，应当事先查阅上一次检查时的档案资料，准备和熟悉相关的法律法规和国家标准、行业标准等。对责令限期整改的生产经营单位，生产经营单位提出复查申请或者整改、治理限期届满后，安全生产监督管理部门应当自申请或者限期届满之日起10日内进行复查。

编制现场检查方案的过程中，应综合分析被检查对象生产经营性质、重点环节、重点场所、重点部位等因素，有针对性地制定《现场检查方案》，并经所在安全生产监督管理部门负责人或者执法机构负责人，受委托的单位或者组织有关负责人审核批准后实施监督检查。要注意方案的针对性。

在检查过程中，还应重视资料、装备等准备工作。执法车辆、录像、照相、录音、检验、检测工具仪器等。根据被检查对象作业现场有关安全因素和职业危害因素等，配备必要的劳动防护用品。安全生产监督管理部门可以聘请或者委托安全生产技术服务机构和专家开展安全检查，并签订服务协议，约定各自的权利和义务。安全生产技术服务机构和专家按照协议约定享有权利、承担义务。

邬燕云还强调了开展现场检查时应注意的问题。开展现场检查的一般程序是出示证件。执法人员不得少于两名，并必须出示合法有效的行政执法证件。说明来意，规范用语。现场检查，听取情况介绍，实施现场检查。

实施现场检查期间，一是制作《现场检查记录》，将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况如实记录，并由行政执法人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，安全生产行政执法人员应当将情况记录在案，并向其所属安全生产监督管理部门报告。

二是根据违法行为情况，依法采取现场处理措施。重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当根据实际情况采取责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备等现场处理措施；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。

安全生产监管执法人员，应及时向企业反馈检查情况。

行政处罚

第五编行政处罚，涵盖了行政处罚的一般规定、行政处罚的简易程序、行政处罚的一般程序、行政处罚的听证程序、行政处罚的裁量及执行5章的内容。

本编的关注重点，在于界定清楚行政处罚的主体。在执行行政处罚前，要注意证据的收集，做到有事实根据地进行处罚。事实是基础，有违法行为才有处罚。这里的事实，是指被证据证明了的事实，即法律事实。没有证据证明了的事实，不是法律事实。在行政活动中，一定要注意证据的采集工作。证据的种类也很多，具有三性，即关联性、真实性、合法性。

邬燕云还强调了在安全生产执法过程中，应适用法律、法规正确。这涵盖了文件正确、条款正确、符合层级效力原则3个方面，即法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章、其他规范性文件界定清楚行政处罚的主体。

此外，还应注意结果要客观、合理、公正。公正是市场经济对政府的要求，公正的基本标准是同等情况，同等对待；比例规则，过罚相当；平等规则，各种所有制平等；遵循先例，前后一致。如若行政处罚显失公正，行政诉讼可以撤消和变更。

行政强制

第六编是行政强制，涵盖了行政强制一般规定、行政强制措施、行政强制执行3章的内容。

在这一编，明确了安全生产行政强制的概念，指安全生产监督管理部门为预防和制止安全生产违法行为，或者为保证行政决定的履行而对行政相对人采取的强制行为。行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。

本编的关注点，重点在于明确行政强制的时间；了解依法制作和下发催告书；明确申请强制执行程序、证据；现场处理措施。

案件移送

第七编案件移送，涵盖了一般案件移送和涉嫌犯罪案件移送2章的内容。

本编的关注点，涉及其他部门一般案件的移送、涉嫌重大责任事故罪等案件的标准、案件移送的处理和协调。明确了移送的情形包含7个方面。即涉嫌超层越界开采、无证勘查开采矿产资源等违法行为的，应当移送国土资源部门；涉嫌非法违法用工的，应当移送人力资源和社会保障部门；涉嫌未批先建建设项目的，应当移送有管辖权的审批部门；涉嫌违法生产、经营、使用特种设备、安全防护计量器具以及烟花爆竹产品质量、危险化学品及其包装物容器（不包括储存危险化学品的固定式大型储罐）生产企业产品质量不符合要求的，应当移送质监部门；涉嫌生产经营单位防雷设施未按照要求检验检测，应当移送气象部门；涉嫌未按规定配备消防设施设备或者安全出口、防火间距、“三合一”场所以及危化品仓库的耐火等级等不符合消防要求的，应当移送公安消防部门；属于其他行政机关职责范围的事项，依法移送其他部门处理。

行政复议应诉和国家赔偿

第八编行政复议、应诉和国家赔偿，涵盖了行政复议、行政应诉和国家赔偿3章的内容。

本编的关注重点，包括行政复议的时限、行政执法主体、程序、证据以及驳回理由依据。行政应诉的时限（包括上诉）、材料准备以及有关法律法规等执法依据。