危化品执法敢于说“不”善于说“行”

文·图/本刊记者 毕文婷

危化品执法敢于说“不”善于说“行”

文·图/本刊记者 毕文婷

国家安全生产监管总局监管三司司长孙广宇

围绕危化品的固有危险特性，围绕安全生产“三要素”，通过严格执法检查，逐步提升危化品和陆上油气输送管道的安全保障系数。

自天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故后，公众对化工类事故仍存恐慌情绪，对事故的关注度也越来越高，这使得“化工厂”“爆炸”等关键词被推上社会舆论的风口浪尖。

提升危化品和陆上油气输送管道安全水平，强化执法检查是至关重要的一步，为此，本刊记者采访国家安全监管总局监管三司司长孙广宇，请他讲解危化品和陆上油气输送管道安全监管执法检查的重点和难点。

安全生产特点

危险化学品安全生产

自2011年起，我国就已成为化工产品总产值第一大国，占世界化工产品总产值份额1/4。截至2016年底，全国现有危险化学品企业近30万家（其中生产企业1.9万家、经营企业26.5万家，储存企业5 500家），从业人员近千万，并且处于快速发展之中。

2015年，全国危化品生产安全事故起数和死亡人数从2006年的158起、277人减少至23起、45人，分别下降了85.4%和83.8%。2016年，化工全行业和危化品生产经营单位未发生一起重特大事故，且较大以上事故起数和死亡人数同比下降25%和36%。

孙广宇表示，按照常规情况来看，危化品体量越大、经济活动越多，那么发生事故的可能性就越大。因此，企业和政府要加倍努力，才能使事故保持下降趋势。

危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。孙广宇认为，危化品安全监管就是保证易燃、易爆、有毒、有害等危险特性不在意外情况下释放，如果管住了这些特性，就达到了监管的目的和效果，危化品安全形势就会持续好转。

我国的危化品管理施行目录式管理，对列入《危险化学品目录》的危险化学品，依据国家的有关法律法规采取行政许可等手段进行重点监管。但由于化工行业发展快，新物质不断合成，因此，对于新型混合物和未列入《目录》的危险化学品，企业应该根据《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》（国家安全监管总局第60号）及其他相关规定进行鉴定分类，如果经鉴定分类属于危险化学品的，应该根据《危险化学品登记管理办法》（国家安全监管总局第53号）进行危险化学品登记。

进入“十三五”期间，我国危险化学品安全生产依然面临巨大挑战，除较大及以上危险化学品事故仍时有发生、发生事故频率及造成伤害的程度都高于先进国家外，危化品生产和经营企业安全基础依然薄弱，部分企业落实主体责任的能力不足，危险化学品法规标准体系有待健全，危险化学品安全监管的能力和效率有待提高，科技对危险化学品安全的支撑保障作用未得到充分发挥等都是亟需解决的问题。

陆上油气输送管道安全生产

我国油气管道已初步形成了“北油南运”“西油东进”“西气东输”“海气登陆”的油气输送格局，发展速度已居世界前列。截至2016年底，我国陆上油气长输管道总里程达14万 km（含油气田外输管道）。按照石油天然气“十三五”发展规划，2020年我国陆上石油天然气长输管道总里程将达到17万 km。

陆上油气长输管道点多线长，管道敷设所经过地理自然条件复杂，影响安全的各类风险因素较多。其中，管道本体破坏、第三方破坏和地质灾害是管道安全的三大杀手。

管道本体破坏主要由于腐蚀，并以原油泄漏体现。2013年11月22日，中石化东黄输油管道腐蚀后，原油泄漏进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7.5亿元。第三方破坏和地质灾害导致的事故也时有发生。

孙广宇强调，由于油气管道一般敷设在地下，一旦发生油气介质泄漏进入地下管网遇到点火源，就容易导致重特大事故发生，影响周边人民生命财产安全和社会稳定。

危化品企业安全监管与执法

危险化学品点多面广，相关法律法规也很多，孙广宇认为，其中最重要的是《安全生产法》，此外《危险化学品安全管理条例》《安全生产许可证条例》等也都是必须遵循且熟记的法律法规。

部门规章中，《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（国家安全监管总局第40号）、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（国家安全监管总局第41号）、《危险化学品输送管道安全管理规定》（国家安全监管总局第43号）、《危险化学品建设项目安全监督管理办法》（国家安全监管总局第45号）、《危险化学品登记管理办法》（国家安全监管总局第53号）、《危险化学品经营许可证管理办法》（国家安全监管总局第55号）、《危险化学品安全使用许可证实施办法》（国家安全监管总局第57号）、《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》（国家安全监管总局第60号），还有涉及危化品安全生产的国家、行业标准都可以作为危化品安全监管执法的依据。

把关行政许可

危险化学品安全监管执法的具体行政行为包括行政许可、行政处罚、行政强制。孙广宇强调，安全监管人员要敢于说“不”。对于不满足安全生产条件的企业，一定要拒绝发放安全生产许可证，但是要告诉企业如何满足安全生产条件，让企业进行整改，等具备安全生产条件后才可以发放许可证。“作为行政许可部门，必须要有这样的勇气和能力。如果不具备条件的也放进来了，后面监管很难再管到位。”孙广宇说道。

根据《危化品安全管理条例》第六条规定“安监部门负责核发危险化学品安全生产许可证……”，其中的“核发”是要求监管人员一定要到现场核查，坐在办公室里审查的行政许可是大打折扣的。

核查时需要对企业的选址布局、规划设计和安全距离、厂房、作业场所等进行审查，执法人员不能把关的要请评价机构专家把关。孙广宇表示，尤其是每年企业数量上升的地区，一定要严格把关。随着经济的发展，很多化工企业从东部向中西部转移，但这些企业大部分是在东部安全管理工作达不到标准的、管理水平适应不了需求的，所以需要特别注意。

危险化学品经营许可证方面，要特别注意危险化学品生产企业在其厂区范围内销售本企业生产的危险化学品，不需要取得危险化学品经营许可。取得港口经营许可证的港口经营人，在港区内从事危险化学品仓储经营，不需要取得危险化学品经营许可。

发放经营许可证时要重点关注经营许可人的能力。孙广宇告诉记者：“很多经营危化品的企业是有点钱就想做，但如果他们没有管控危险化学品的能力就很可能出事。比如瑞海公司，虽然是流通公司，但其在港口经营危险货物，其中涉及危化品却不知道利害、为所欲为，最后导致事故发生。”

沈阳城市学院和别墅区油气管道隐患整治现场

危险化学品安全使用许可只适用于列入危险化学品安全使用许可适用行业目录、使用危险化学品从事生产并且达到危险化学品使用量的数量标准的化工企业。这类企业数量比较少，可以将《危险化学品使用量的数量标准（2013年版）》《危险化学品安全使用许可适用行业目录（2013年版）》作为支撑。

落实行政处罚和强制

2016年，国家安全监管总局下发了《化工（危险化学品）企业安全检查重点指导目录》（以下简称《目录》），一共40条，需要检查执法人员熟练掌握。《目录》制定的原则是基于风险点的执法检查，包括检查执法内容、违反条文、处罚依据。其中应注意《安全生产法》修订后赋予的新权力——除了责令限期改正之外还能够处以罚款，进行行政处罚。“只限期整改不行政处罚，执法就会打折扣了。”孙广宇说道。

《目录》对人员和资质管理，包括企业安全行政许可、责任制落实、安全教育培训、从业人员素质、承包商管理等9条；工艺管理，包括企业工艺本质安全、操作规程、工艺控制等8条；设备设施管理，包括企业设备设施的设计、安装、使用等8条；安全管理，包括企业变更管理、重大危险源管理、特殊作业管理、安全距离、危化品储存等15条进行明确要求。

对于将火种带入易燃易爆场所或存在脱岗、睡岗、酒后上岗行为的，可根据《安全生产法》和《化工（危险化学品）企业保障生产安全十条规定》进行处罚，一般是采取责令限期消除的方式，但是对于拒不执行的，应责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。孙广宇表示，可以通过罚款找到企业的一把手，由企业主要负责人倒查安全生产问题，进行系统管理，才能使执法效果最大化。

对于液化烃、液氨、液氯等易燃易爆、有毒有害液化气体的充装未使用万向节管道充装系统的。可依据《安全生产法》执法，对生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。

2002年，在山东省莘县发生的事故就是因为液氨充装软管爆裂，液氨迅速扩散，造成105人中毒，13人死亡，24人重伤。

对于有毒有害、可燃气体泄漏检测报警系统未按照标准设置、使用或定期检测校验，以及报警信号未发送至有操作人员常驻的控制室、现场操作室进行报警的，依据《安全生产法》第九十六条，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

2008年8月26日，广西广维化工股份有限公司有机厂发生爆炸事故，导致20人死亡、60人受伤，厂区附近3 km范围的18个村屯及工厂职工、家属共1万1 500多名群众疏散。其主要原因就是没有安装可燃气体报警器，罐区泄漏之后没有及时发现，导致整个罐区发生爆炸。

对于未建立变更管理制度或未严格执行的，依据《安全生产法》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》《危险化学品安全使用许可证实施办法》，要求企业责令限期改正；逾期未改正的，处二万元以上五万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。

孙广宇表示，变更管理是化工安全非常重要的一环，当条件变化时防范措施一定要随之变化，管控措施不到位就会发生事故。变更管理是发达国家“血的教训”的总结，我国要利用后发优势，做好变更管理，避免类似事故发生。

重大危险源和特殊作业现场的监督检查也是执法重点之一。油罐区动火作业前未对动火点周围或其下方的地面如有可燃物、空洞、窨井、地沟、水封等进行检查分析并采取清理或封盖等措施；动火点周围有可能泄漏易燃、可燃物料的设备，未采取隔离措施的，可依据《安全生产法》第九十九条进行处罚。对重大危险源未登记建档，或者未进行评估、有效监控的，可依据《安全生产法》第九十八条进行处罚。

陆上油气输送管道企业安全监管与执法

GB 32167-2015《油气管道完整性管理规范》（以下简称《规范》）是保证油气管道全周期本体安全的全周期基本规范，在建设期、采购期，日常运行检测都有相关要求。安全监管部门到企业执法检查时，执法人员需要先判定企业是否执行了《规范》。

2016年，国家发改委、国家能源局、国务院国资委、国家质检总局、国家安全监管总局联合印发《关于贯彻落实国务院安委会工作要求全面推行油气输送管道完整性管理的通知》，将强制性标准又以文件形式推动，确保管道本体安全。

此外，在设计施工方面，还有GB 50251-2015《输气管道工程设计规范》、GB 50424-2007《油气输送管道穿越工程施工规范》等；在安全管理方面，还有AQ 2045-2012《石油行业安全生产标准化 管道储运实施规范》、SY 6186-2007《石油天然气管道安全规程》、GB 7231-2003《工业管道的基本识别色、识别符号和安全标识》等法律法规。

在进行新建、改建、扩建陆上油气输送管道建设项目安全条件审查时，可依据《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》进行。监管人员需要审查建设项目安全评价报告及相关文件、资料，其安全评价报告应当符合《陆上油气输送管道建设项目安全评价报告编制导则（试行）》的要求，审查油气管道建设项目线路单元、站场单元、公用工程单元危险有害因素的辨识与安全条件分析，重点是油气管道通过人口密集区、规划区等敏感区域，站场与界外设施间距，阀室放空设置等是否符合安全条件，开展高后果区识别，优化路由选择。

对新建、改建、扩建陆上油气输送管道建设项目安全设施设计审查时，主要审查安全设施设计专篇及相关文件、资料，安全设施设计专篇应当符合《陆上石油天然气长输管道建设项目安全设施设计专篇编制导则（试行）》的要求，重点审查油气管道建设项目设计、安全防护技术措施是否安全、合规、可行。监管人员可参考《陆上油气输送管道建设项目安全审查要点》。

对陆上油气输送管道的执法检查和行政处罚主要依据《安全生产法》进行。如油气管道企业安全设施未作竣工验收或验收不合格的，依据《安全生产法》第三十一条检查，依据《安全生产法》第九十五条责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正；逾期未改正的，处五十万元以上一百万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

未建立完整性管理等制度，未按要求进行高后果区识别、风险评价，及内检测的，依据《安全生产法》第九十八条责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

孙广宇表示，安全生产“三要素”为硬件（设备技术）、管理、人，通过执法检查控制或阻止“三要素”漏洞的产生，就会降低事故发生的概率。

监管执法人员要敢于说“不”、善于说“行”，要提高效率效果，坚持依法监管，增强执法意识，提高执法的针对性、有效性，切实加大依法处罚的力度。

编辑 毕文婷