提高煤矿安全监察效能

文·图/本刊记者 韩颖

提高煤矿安全监察效能

文·图/本刊记者 韩颖

国家煤矿安全监察局安全监察司副司长胡海军

在全国安全监管监察系统安全执法视频培训会上，国家煤矿安全监察局安全监察司副司长胡海军对《煤矿安全监察执法手册》的结构、主要内容、主要问题以及执行过程中需要强化的工作等方面进行了解读。

作为全国安全监管监察系统安全执法视频培训的重要一课，2017年3月22日，国家煤矿安全监察局安全监察司副司长胡海军对《煤矿安全监察执法手册》（简称《手册》）进行了专题培训。对《手册》结构、主要内容、解决的主要问题以及执行过程中需要强化的工作等方面进行了全面解读。

《手册》的结构

据胡海军介绍，《手册》共6编。一是一般规定，包括《手册》编制的目的和依据、适用范围、执法边界、监察执法的基本要求等，从法理上界定了“什么是煤矿安全监察执法活动”。二是监察执法计划，包括执法计划的编制和审批、考核，系统地对年度执法计划的编制提出了具体要求，并进一步规范了计划的逐级审批和考核工作。三是现场检查，包括检查方案、检查准备、检查的组织实施等。四是监察执法的处理，包括现场处理、行政强制措施、行政处罚、调查取证、听证、处罚实施、公开裁定、强制执行、提请关闭、案件移送等。五是执法结果的处置，包括复查、涉嫌犯罪案件的移送、结案归档、执法信息公开等。六是行政复议、应诉和国家赔偿，包括行政复议、诉讼以及国家赔偿的范围、流程及材料要求，依法妥善解决争议和矛盾等。

《手册》的主要内容

《手册》的6编，又分为23章具体内容。胡海军在讲座中，将其梳理为7个方面主要内容。

适用范围及与法律法规的关系

《手册》是指引煤矿安全监察机构及其监察员严格、准确、规范执行法律、法规、规章规定的内部规范。它严格依据相关法律法规，紧密围绕安全监察执法过程，以监察执法流程为主线，对监察执法的行为、内容、程序进行了规范。

检查方案

检查方案是2016年新增加的一种文书。它是依据监察执法计划制作的，载明检查对象、检查方式、检查时间、检查地点、检查内容和检查人员分工等信息的一种执法文书，是检查人员现场检查的基本依据。检查方案直接规定现场检查实施的内容和要求，对现场检查具有引领和指引的作用。按检查方案进行现场检查的组织和实施，是判断依法履职的重要标准。

现场检查的组织实施

《手册》列出了包括监察执法带队负责人和监察人员的所有执法人员的职责。围绕煤矿安全管理、瓦斯防治、水害防治、冲击地压等重要灾害的防治，编写了12个专业内容现场检查的步骤和组织实施。

在检查内容方面，分类明确了安全管理、瓦斯防治、水害防治、防灭火、冲击地压、提升运输、电气设备、通风、地质保障、建设项目、采掘、职业病危害防治、爆破、应急救援等检查的重点内容，解决了“查什么”的问题。

在检查方法方面，列出了直观检查、现场试验、操作检查、现场实测、抽样检测、计算检查、核对检查、个别了解等8种方法，供执法人员针对检查内容灵活选用，解决了“怎么查”的问题。

规范制作执法文书

2016年5月，国家煤矿安全监察局印发了新版40种监察执法文书样式（煤安监监察〔2016〕14号）。

一是修改了2005年以来使用的14种文书。其中，依据《煤炭法》取消煤炭生产许可证，国务院取消矿长安全资格证，《行政诉讼法》修改诉讼时限，《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）修改陈述、申辩时限等对应修订了6种文书；结合十余年来基层执法工作实践，对8种文书的个别文字内容进行了修改。

二是增加的18种文书，按照执法流程递进的顺序，主要有6类。分别为：现场检查前的文书1种，即检查方案；行政处罚告知前的文书3种，包括陈述、申辩记录和听证通知书；搜集和固定执法证据用到的文书5种，包括抽样取证通知书、抽样取证清单、先行登记保存证据通知书、先行登记保存证据清单、先行登记保存证据处理决定书；采取行政强制措施用到的文书5种，包括查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、物品清单、停电(停供民用爆炸物品)通知书、解除停电(停供民用爆炸物品)通知书；规范煤监机构内部请示报告的文书2种，包括案件处理呈报书和呈请移送案件报告书；其他类2种，包括行政决定履行催告书和执法案件公开裁定记录。

为规范监察执法文书制作，2016年还专门出台了《执法文书制作规范》和《执法文书制作模板》，选用有关省局和分局的执法实例，以及新版文书的试用案例，制定了40种文书的模板，供广大监察执法人员制作文书时参考。

规范监察执法程序

严格落实《安全生产法》的要求，结合监察执法工作实际，重点强调“两个移送、两个呈报、一个催办”程序，主要目的是针对目前工作中存在的薄弱环节，有针对性地规范执法程序。

“两个移送”包括向相关部门移送和涉嫌犯罪向公安机关移送2方面程序。涉嫌超层越界开采的，应当移送国土资源部门；涉嫌非法违法用工的，应当移送人力资源社会保障部门；涉嫌未批先建的建设项目，应当移送投资主管部门；涉嫌非法存储、使用民用爆破物品的，应当移送公安机关；各类涉嫌犯罪需要向公安机关移送。

“两个呈报”涉及煤矿安全监察机构内部的报批程序，包括案件处理呈报和呈请移送案件报告。

“一个催办”是指催告行政相对人履行监察指令的程序，主要措施包括：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；申请人民法院强制执行。

行政处罚自由裁量应遵循的原则

行政处罚自由裁量应遵循3大原则。一是上位法优于下位法，即优先适用法律效力高的规定；二是特别法优于一般法，即法律效力相同，属于特别规定的优先适用；三是新法优于旧法，即法律效力相同，生效时间在后的优先适用。

对此，胡海军在讲座中专门列举了对超层越界开采违法行为的行政处罚自由裁量的例子。

《矿产资源法》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（以下简称《特别规定》）均对超层越界违法行为作出了处罚规定。法律法规关于执法主体的规定，决定了执行什么法律法规。作为煤矿安全监察机构，执行的是《特别规定》，而不是《矿产资源法》。根据《特别规定》，可以责令停产整顿，按照《实施标准》细化的基准进行处罚，并移送国土资源部门按照《矿产资源法》进行相应处理。

现场检查基础表

现场检查基础表作为《手册》的附件，其重要性丝毫不亚于正文的描述性文字。该表格以煤矿安全专业进行分类编制，共分为组织机构、地质保障、通风系统、瓦斯治理、煤尘爆炸防治、防灭火、安全监控、采煤工程、掘进工程、冲击地压防治、防治水、爆炸物品、电气系统、设备设施、提升运输、劳动防护、职业危害防治、应急救援、建设项目、露天煤矿等20类83张检查表，是现场检查工作的基础依据。

现场检查基础表针对矿井生产系统和专业进行了分类。每一个子类别对应一张检查表，共83张；以国家有关法律法规的规定为依据，确定检查项目；以有关安全技术标准和规定为基础，编写细化了检查内容，391个检查项目共细化为947条检查内容。

《手册》解决的主要问题

严格规范监察执法工作的“四个对应”

“四个对应”,一是“检查方案”与“现场检查基础表”的对应。“检查方案”是为落实《安全生产法》的要求，新制定的一种执法文书，适用于煤矿安全监察机构开展煤矿安全监察执法前制定具体工作方案时使用。

二是“现场检查笔录”与“煤矿安全生产隐患描述标准库”的对应。“现场检查笔录”适用于煤矿安全监察现场检查、勘察情况记录。

三是“现场处理决定”与12种法定处理方式的对应。“现场处理决定书”适用于对现场检查中发现的煤矿事故隐患和违法违规行为的行政处理，记录的内容是现场处理决定。

四是行政处罚与自由裁量实施标准的对应。按照《安全生产法》的要求，各级安全监管监察部门对依法应当给予行政处罚的行为，要依照《安全生产法》和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。

明确煤矿安全监察执法活动的边界

该检查什么？对发现的问题该怎么处理？对安全隐患和问题该不该复查？复查又发现了新的问题，是不是要不停地复查下去？

针对这些问题，胡海军在讲座中指出：煤矿安全监察执法活动，是煤矿安全监察机构依照法定职权或者职责，实施、适用法律规范，并对煤矿企业直接产生权利和义务影响的公权力行为。一次完整的煤矿安全监察执法活动,始于编制检查方案等执法准备活动，止于作出现场处理措施或者行政处罚等对煤矿企业直接产生权利和义务影响的行政行为。应当依据《煤矿安全监察条例》第33条，对经过现场检查做出责令煤矿限期解决事故隐患、责令煤矿限期改正影响煤矿安全生产的违法行为、责令煤矿限期使安全设施和条件达到要求的处理决定整改情况进行复查。

应进一步强化的工作

在讲座的最后，胡海军提出了配套《手册》执行应进一步强化的几项工作。

推进煤矿安全监察执法信息化

2017年,煤矿安全监察重点工作明确要求，加快推进监察执法信息化建设。第一，要进一步完善“煤矿企业安全生产基础数据管理平台”。重点是确保本辖区煤矿安全生产基本信息能够全部录入“平台”，数据真实可靠，日常监察执法把煤矿企业平台数据填报情况纳入检查的范围，主动督促检查企业数据上网填报情况。要保证已录入“平台”的煤矿数据尽可能全面、准确。第二，认真落实监察执法信息化有关要求，尽快使用“煤矿安全监察执法系统”开展执法工作。通过使用发现问题，依据实践提出措施，促进“系统”的改进，促进监察执法信息化水平的提高。

规范煤矿安全监察执法分析

做好监察执法分析工作和用好《手册》，是规范化监察执法的重要环节。执法分析包括煤矿安全生产基本情况、监察执法计划的完成情况、监察执法行政处理处罚情况、重点工作落实和推进情况、规范监察执法工作开展情况、煤矿建设项目管理和监察执法情况6个方面。要认真分析核对监察执法各项统计数据，确保真实、准确反映监察执法工作；通过认真分析监察执法工作情况，提出针对性的工作措施。

强化监察执法基础和执法监督

做好监察执法基础工作和执法监督工作,是用好《手册》和严格规范执法的根本保障。其主要做法：一是制定和完善权力清单和责任清单，严格做到“法无授权不可为、法定职责必须为”；二是不断修改完善《煤矿安全监察执法工作计划编制和审批办法》，用于指导监察执法工作；三是加强对文书制作的监督检查，提高全系统文书制作质量和水平；四是形成定期修订机制，持续促进煤矿安全监察执法规范化、标准化；五是通过执法监督，探索执法过错行为纠正机制，及时发现执法计划执行、执法程序、执法行为、处罚标准、安全许可、事故调查等方面存在的问题，促进严格规范公正文明执法，进而不断提高执法质量和效能。

编辑 韩 颖