工贸行业安监执法抓核心要素

文·图/本刊记者 赵原

工贸行业安监执法抓核心要素

文·图/本刊记者 赵原

国家安全监管总局监管四司司长马锐

2017年3月28日，在第五期全国安全监管监察系统安全执法视频培训中，国家安全监管总局监管四司司长马锐就如何抓住工贸行业安全监管执法重点、提升安全监管执法能力作了系统阐述。

2017年3月28日，国家安全监管总局监管四司司长马锐在第五期全国安全监管监察系统安全执法视频培训中，从我国工贸行业现状分析入手，结合近年来我国工贸行业安全生产存在的问题和不足，就如何抓住工贸行业安全监管执法重点、提升安全监管执法能力作了系统阐述。

工贸行业安全生产特点

据第三次工业经济普查公告数据显示，截至2014年底，工贸行业企业法人单位达509.6万家，从业人员1.5亿多人，法人单位和从业人员分别占安全监管系统监管行业的95.2%和87.4%，其中大部分是中小型和家庭作坊式企业。以上数据表明，我国工贸行业企业具有数量多、类型多、从业人员多等特点。

从企业层面看，多数企业生产工艺技术落后，缺乏专、兼职安全管理人员，安全设备设施不完善，从业人员流动性大，未经安全培训上岗等问题突出，“三违”现象造成的事故多发。不少企业不能自主建立安全生产管理体系，自主管理安全的能力弱，不愿管、不会管等问题较为普遍。

从政府监管层面看，全国32个省级安全监管局，设立专门的工贸行业监管处室的仅有16个，市县级则更少。“有的地方甚至连专门的监管人员都没有。”马锐指出。

工贸行业安全监管需重点注意3方面问题：

首先，从认识上，要正确理解高危行业与非高危行业的关系、事故与高危行业的关系。“高危行业与事故并不是紧密关联，高危行业未必是事故多发行业，非高危行业也未必是事故少发行业。还要看该行业对风险的认识和管控程度。”马锐强调。

其次，从职责上，各地对安全监管职责及“三个必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）的理解差距极大。马锐指出，每一级政府都有权根据本地情况授予本级安监部门工作职责，这些职责在“三定”方案中已经明确。而对于“三个必须”的要求，在2016年底发布的《中国中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》里，很明确地回答了“三个必须”的四个层次：第一个层次，党政同责；第二个层次，监管部门的职责；第三个层次，管理部门的职责；第四个层次，相关部门的职责，如财政、宣传、组织、工会等。“三个必须”中，管生产必须管安全，不等同于管安全必须管安全监管，二者不能混淆，需要定位准确。

第三，从蕴含的风险上，由于对上述高危行业与事故等关系认识不到位，给整个工贸行业带来一些风险。“例如有的行业有些环节由于对风险认识不足、重视不够，没有人管，形成监管空白。另外，存在一些部门消极干预的现象，即在实施安全监管的过程中，受到地方一些部门的干预，或者消极应付。企业一味追求利润带来的风险也不可低估，安全投入不足是长期以来工贸行业企业的突出表现，‘要钱不要命’的现象依然存在。”马锐说。

工贸行业安全生产形势

近年来，全国工贸行业以遏制重特大事故为目标，企业安全生产标准化、隐患排查治理体系“两项建设”为主线，以冶金煤气、粉尘防爆、涉氨制冷和有限空间作业专项治理为重点，突出较大危险因素辨识管控，坚持治理突出问题与加强基础建设相结合，提升了企业安全基础管理水平，工贸行业安全生产形势基本稳定。（见表1）

从总体分析，目前工贸行业形势发生了变化，部分行业长期积累的结构性产能过剩，市场供求失衡等深层次矛盾和问题，导致安全问题日益凸显。如：安全生产投入减少，员工收入下降，专业技术人才流失，外包、外委、交叉作业增多等现象日益突出。因此，当前安全形势依然严峻：大量中小微企业安全管理水平弱化；企业员工安全素质整体不高；用工方式发生变化；较大、重大事故仍时有发生。

监管执法程序及核心要素

工贸行业监管执法程序主要分为制定年度安全生产监督检查计划、开展现场检查、出具执法文书三个方面。

其中编制监督检查计划的原则是：分级属地、突出重点、提高效能。“强调分级属地原则，就是要明确责任，不能从国家到省、市、县级的检查都查同一家企业，而大量的企业无人检查。有的地方采取网格化、企业与执法单位一对一挂钩等方法是很好的经验，但也要注意到，社区街道的基层监管人员不具备对所有企业的监管能力，因此不能简单将该原则理解为属地管理，而忽略了分级。”马锐指出。考量因素主要有：执法人员数量、企业管理水平和自主管理能力、作业场所人员数量、工艺过程危险性等。可通过危险因素辨识，来判断某企业是否属于执法监督检查的重点企业。

表1 2014—2016年工贸行业事故情况统计简表

在现场检查中，要注意“三步曲”，即：诊断检查、执法处罚、验收复核，这三个环节是执法核心，缺一不可。检查方式主要有：计划检查和“双随机”抽查。“目前我国计划检查做得还不到位。安监部门应借鉴国外经验，进行体检式检查。即检查部位按照《工贸行业较大危险因素辨识与防范指导手册》事先定好，不漏项。而重点式检查容易发生疏漏，所以建议持续不断地滚动开展体检式检查，真正能够帮企业解决问题。国际劳工组织最近两年在四川德阳、浙江等地开展试点，就按照这种体检式检查，取得了很好的效果，值得我们思考和学习。”马锐介绍。

处罚是执法非常重要的一个环节，处罚措施主要分为：一般性处罚，即责令限期整改、停产停业整顿等；经济处罚，企业最高可罚款2 000万元；其他处罚，如列入“黑名单”、移交司法机关等。“目前，工贸行业处罚力度相对较‘软’，大量使用的是一般性处罚，对企业的震慑力度不够。经济处罚大部分是事故罚款，事前处罚量很少，对事故预防的效果差。其他处罚数量更少，‘黑名单’联合惩戒、媒体曝光、移送司法机关等做得都不够。今后应进一步加大这些方面的处罚力度，要让企业负责人深刻认识到‘企业死人是违法的’。”马锐说。

基础管理执法检查重点

基础管理执法检查重点主要有：安全生产机构设立、主要负责人责任制落实情况，安全生产管理制度、操作规程制定落实情况，安全生产标准化建设、隐患排查工作开展情况等。“其中，安全生产机构设立、主要负责人责任制落实是重中之重，安全由企业一把手负责是安全监管权力不弱化的重要保障。”马锐强调。

2014年国家安全监管总局发布了《企业安全生产标准化评审工作管理办法（试行）》（安监总办〔2014〕49号）。其核心是进一步规范安全生产标准化工作，强调安全生产标准化是企业的一个安全管理办法，需要企业自主建立，通过法律授权提倡企业开展自评。让企业走出“标准化建设只是为了拿一个证”“达标工作是认证机构的事”等观念误区。

隐患排查治理体系建设，是政府监管的一个手段，“关键词是‘体系’而不是‘隐患’。”马锐认为。该体系建设是学习借鉴国外的先进理念，要求企业定期向监管部门报告自身的安全生产管理情况，以隐患排查治理为载体，以信息化为手段进行。一方面考察企业安全生产管理情况，另一方面也为政府分类分级管理提供依据。

现场管理执法检查重点

工贸行业现场管理执法检查重点，是把较大危险因素辨识管控落实情况作为安全监管执法重点依据，持续开展针对性执法检查。重点放到冶金煤气、高温熔融金属、粉尘防爆、涉氨制冷和有限空间作业专项治理。

金属冶炼行业专项治理重点问题

高温熔融金属喷溅、钢水（铁水）包倾覆、炉体爆炸、煤气中毒、有限空间中毒或窒息等事故，容易引发群死群伤。这些作业环节是对冶金企业开展安全执法的重点。

特别要重点关注1个问题和4个重大隐患。“1个问题”即：安全生产标准化未达到三级及以上等级的企业；“4个重大隐患”即：吊运高温熔融金属的起重机不符合冶金起重机相关要求、炼钢厂吊运高温熔融金属的铸造起重机未使用固定式龙门钩、人员聚集场所设置在高温熔融金属吊运影响区域内、煤气柜与周边建筑物的防火间距不符合标准要求。存在以上问题之一，就应立即停产整改，在6个月内未整改或整改后仍不合格的，安全监管部门应提请本级人民政府按程序予以关停退出。

2017年3月20日，云南省文山州砚山县宏鑫金属再生有限公司发生钢水灼烫事故，造成5人死亡、2人受伤。据初步调查，事故原因是由于钢水超过钢包限定容积，钢包重心高于钢包耳轴中心线，落包调整过程中钢包发生严重倾斜，造成钢水外溢；外溢钢水与连铸平台地面上的水和润滑油接触，发生剧烈喷溅，造成人员伤亡。

该企业是已被地方政府责令关闭取缔的“地条钢”生产企业，存在非法生产、突击生产、逃避检查等问题。这起事故，反映出地方政府在钢铁行业化解过剩产能，特别是依法取缔“地条钢”工作中，存在监管责任不落实、处置不果断、不得力等问题。

表2 粉尘防爆10大重点问题

表3 涉氨制冷执法检查重点

表4 有限空间作业现场检查重点

根据国务院2017年化解过剩产能工作的有关要求，要在2017年6月30日前全部清除地条钢。“地条钢生产风险极大，各地要深刻吸取云南文山事故的教训，我们安全监管人员在执法检查中一旦发现地条钢生产企业，应要求该企业立即停产退出。”马锐强调。

粉尘防爆专项治理重点问题

粉尘防爆需重点检查的10个问题见表2。其中核心有2条：除尘系统检查和粉尘清理检查。

干式除尘系统（包括除尘器、除尘器的进风管）应按规范采用泄爆、隔爆、惰化、抑爆等任一种控爆措施，泄爆装置泄爆口不得设在厂房内或朝向厂房内。若泄爆装置泄爆口设在厂房内，应采用无火焰泄爆装置。

应制定粉尘清扫制度，制度应明确实施每班、每周、每月进行粉尘清扫的部位、区域，以及清扫过程的作业安全。生产加工设备积聚尘灰的部位、除尘风管内部、除尘器箱体内部、干式除尘器滤袋、湿式除尘循环用水储水池（箱）、电气设备、控制装置、监测及监控装置，以及生产作业区域的积尘应得到有效的清理。

涉氨制冷专项治理重点问题

涉氨制冷专项治理执法检查重点见表3，其中应聚焦两大重点问题：

车间安全：包装间、分割间、产品整理间等人员较多房间的空调系统严禁采用氨直接蒸发制冷系统。

快速冻结装置：快速冻结装置须设置在单独的作业间内，且作业间内作业人员不得超过9人。

有限空间专项治理重点问题

自2014年以来，国家安全监管总局全面开展工贸行业企业有限空间作业条件确认工作。重点开展了造纸、酱腌菜生产企业、工贸企业附属污水处理系统的有限空间作业条件确认工作。截至目前，确认造纸和酱腌菜生产企业3 476家。截至2016年底，全国专项检查有附属污水处理系统的工贸企业共计1万1 957家，共发现隐患和问题1万7 991个。2016年工贸行业有限空间较大事故发生9起、死亡31人，事故起数同比减少3起、25%，死亡人数同比减少15人、32.6%。

执法检查重点见表4。

编辑 赵 原