人口老龄化背景下的农村土地流转与农民养老研究

王梦莹

摘要：中国已经进入人口老龄化社会，而农村拥有更大比例的老年人口。随着中国经济社会的快速发展，农村土地流转现象越来越普遍，土地流转后农民依托于土地的长久稳定收入模式被打破，农村地区传统家庭养老功能弱化，农民养老保障问题成为需要解决的核心问题。针对这一现状，探索更加积极的农村养老政策，并提出农村股份制机制的构想，以保障农民养老。

关键词：人口老龄化；农村土地流转；农民养老；土地保障功能；失地农民

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）23-4664-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.23.060

Abstract： In rural areas， land transfer is the inevitable demand for economic and social development， the legalization of land transfer， the paid use of land resources also make land resources awareness has been an unprecedented strengthening.China has entered an aging population society， while the rural population has a greater proportion of the elderly population.On the basis of the existing rural old-age security system which can not meet the quality of life of the majority of the elderly， it is necessary to combine the rural land circulation and explore a more active rural old-age policy when the protection function of the land is decreasing.

Key words： population aging；rural land transfer；farmer pension；land security function farmer without land

1 人口老龄化是中国时代大背景

根据第六次人口普查的数据，中国65岁及以上老人人数达到1.19亿，占总人口的8.87%，占世界老龄人口的20%，是世界上惟一一个老龄人口过亿的国家。联合国的统计标准认为，当一个国家65岁以上的人口占总人口的7%以上时，那么这个国家就属于人口老龄化国家[1]。因此，中国早已进入老龄化社会。与此同时，通过数据可以发现，与城镇相比，无论是总的老龄人口数还是按性别划分的老年人口数，农村老年人口数都大于城镇老年人口数，对比结果见表1。由于现阶段医疗卫生条件的发展，人的寿命不断延长，在未来20余年，中国都将处于人口老龄化不断加剧的过程中，这是中国的时代背景。

2 农村土地流转与农民养老的发展与相互关联

土地作为重要的生产资料，在中国有着特殊地位，它对于促进中国农业的发展起着至关重要的作用。研究者指出土地资源能发挥重要的保障功能，该功能重点体现在养老保障功能方面。年轻的农民可以出去打工，年老的农民大部分就只能依靠种地维持基本生计。在20世纪前，中国农村尚未建立完善的社保体系，农村地区的老年人多是通过耕种田地获得生存必需品，或通过出售农产品来维持生计，土地收入成为老年人主要的经济来源。20世纪80年代土地开始流转以来，土地流转问题与农民的养老问题就成为众多学者研究的领域和方向。

2.1 农村土地流转的产生必然性

目前，根据2亿6 000万城市流动人口的数据进行分析，年轻人倾向于脱离农村，享受城市的现代化生活，寻求更多的机遇、财富和发展。而老年人由于生活习惯以及风险承担的能力降低而留在了农村，靠土地、补贴生活，导致农村用地闲置，这为土地流转提供了土壤。

2.2 土地的养老保障功能

从理论上看，中国农村土地产权制度的设立决定了它主要发挥的功能是保障功能，但在实践过程中这种保障功能受到各种因素的影响而不断弱化，而农民对土地保障功能十分依赖，两者之间产生了矛盾。通过调查，农村现有养老保障模式可以分为以下幾类，同时也有着不同的发展趋势（表2）。

总体上，研究者在分析农村社保问题时，多以农村土地流转制度的实施作为背景，在各层面上展开分析和研究[2]。虽然理论上农民拥有使用土地的权利是暂时的，最终农民的土地还是要归集体所有，但是由于这种制度的积极作用，农民获得土地后，可以利用这种生产资料获得一定的收益，这就表明，土地可以发挥其保障功能。

通过理论分析与实际相结合可以发现，土地对农村老人的养老保障功能主要体现在两个方面，即土地的直接收益和土地作为交换资源的间接收益。直接收益是指土地作为生产资料，它的产出可以给老人提供粮食等基本消费物品，间接收益是指老人在转让土地的使用权后可获得一定的租金，在转让使用权时可采用三种形式：一是将土地转包给别人耕种，可以根据土地收益状况获得一定的转包费；二是将土地短期或长期租给别人做非农地使用；三是国家征地，给予征地补偿，通常补偿金高于土地转让的价格[3]。前两种土地使用权的转让，如果农民需要，可以把农地的使用权收回来，国家征地方式则意味着农民将永久失去被征用土地的使用权。

农村的家庭养老不能缺少土地资源，土地能够为家庭养老提供物质保障，而且在一段时期内，农村养老仍然是以土地保障为基础，土地仍然充当农村养老保障的最后一道防线[4]。但是与此同时，土地发挥的保障功能不断降低，通过对安徽某农村的实地考察发现，老人获得收入的最主要来源就是种地收入和子女亲友的供给。数据显示，从2009-2015年，子女亲友的平均供给占老人总收入最多，其次是种地收入，最后是低保收入和副业收入2项合计占老人总收入的22.82%。而其他收入很少，包括做生意收入、出租房屋收入、转包土地收入、人情往来收入等合计只占老人总收入的15.58%。这组数据表明，农村老人的收入来源中，种地收入仍然占据主要地位。但随着城市化工业化进程的飞速发展，农村年轻劳动力大量涌入城市，土地流转的加速也不可避免，失地农民的规模逐渐扩大。endprint

2.3 土地流转的弊端——失地使农民陷入困境

城乡二元体制使失地农民成为了边缘化的一个特殊群体，他们既是失去土地权益的农民，也是难以享受市民待遇的市民。土地是农民最主要的生产、生活资料，而且也是最重要的社会保障载体，它是农民政治权利的映射，因此对于失地农民来说，他们失去的不仅是土地本身[5]。归纳起来，主要有以下几个方面的影响：

1）农民失去土地后，生活水平下降。主要表现在收入上，以种地为主要收入来源的农民，因为征地而减少了其土地资源，从而减少了附着在这份土地上的收入。生活消费成本不断升高，同时收入的减少使得农民生活水平下降。

2）失地农民的就业问题尤为突出。由于受传统观念和文化水平的制约，失去土地后，农民普遍就近打零工谋生，缺乏新的收入来源与途径。尤其是年龄偏大的农户，难以找到合适的谋生手段。同时，失地农民缺乏经营管理能力和管理技术，信息相对闭塞，对风险的承受能力低，自主创业的可能性也大大降低。

3）失地农民的医疗问题和养老问题无法得到保障。现有新型农村医疗合作制度远远不能解决农民看病难、看病贵的问题。失去土地的农民，特别是之后转为城镇居民，参加医疗保险和养老保险由原来的农村转变为城镇之后，由于资金问题，通常选择较低参保档次，领取的养老金有限，医疗保障水平较低，难以支撑其老年生活。

4）失地农民身份转变以后所面临的新难题。生活成本提高，以前可以自己进行农业生产，日常生活基本达到自给自足，而现在日常消费支出比重加大。同时，曾经的“农忙而作，农闲走家串户”的生活模式被打破，曾经传统的小农思想被迫改变，使得其整体幸福指数下降。

2.4 社会保障对土地保障的补充与替代作用

社会保障在当今时代许多方面发挥着重要作用，社会保障不是城市居民的专属品，农村居民也应享有这一权利。工业社会的发展，迫使许多家庭风险转变为社会风险，此时参加土地流转的农民已经无法依靠土地来防御风险，因为家庭难以抵御更多的外部风险。加之社会风险的种类不断增多，危害不断扩大，此时土地的保障效用越来越弱。

在农业社会时期，如果农民失去土地，意味着他们失去了生存的基础，土地对农民的保障效用很高，而当进入工业社会时，土地具有了较明显的经济价值，农民从土地中获取的经济收益大于土地发挥的保障作用。当前在农村土地流转制度下的农民养老保障机制研究中，学术界多是从一般社会保障的角度出发，提出建立“过渡模式”，也就是说，促进自我保障和家庭保障相结合，或者是提出以土地换社会保障，设计相应的保障制度[6]。这样的做法虽然是为了倡导土地资源的市场化配置，并有经济上的补偿，但却不是一般意义上的经济行为，而是一种权益方面的补偿行为。

随着我国国民经济结构的不断调整，无论从土地保障功能的缺陷， 还是从经济转型的形势需要来看， 中国现行的社会保障制度改革迫在眉睫。只有制度化的社会保障取代农民传统的土地保障，才能实现土地的有效流转，以及农业经济效益与农民社会保障建设的相互促进。但任何社会制度变迁都是一个渐进的过程，在这一过程中， 一方面要继续利用土地的保障功能，另一方面要进行农村社会保障制度的优化建设， 统筹城乡、建设更加有效的农村养老保障体系。

社会保障代替家庭保障和土地保障， 可以减轻家庭负担， 增加农民福利， 刺激农村消费， 缓和家庭矛盾， 从而维持社会稳定， 促进土地流转。同时，社会保障利用了保险的基本原理， 通过群体风险的概率运算， 变个人风险的不确定为群体风险的相对确定，其分散风险的空间和时间跨度是家庭保障和土地保障所无法比拟的[7]。从中国当前社会财富的总量来看， 中国完全负担得起所有公民在生命波折期的基本生活需要， 而社会保障显然比家庭保障和土地保障更有效率。农村老年人保障是所有农村人口的利益所在， 老年保障务求于制度创新，同时， 制度创新不是一次性的， 应按地域与经济水平有所不同。

农地流转速度的加快以及中国市场经济日益完善对土地保障功能的影响既有积极的一面，也有消极的一面。虽然土地流转在提升土地基尼价值后给农村养老保障体系带来了冲击，但它也促进了土地功能的分化，使中国农业实现了快速发展，同時推动了社会保障体系的建立和完善[8]。因此，土地流转对于农村社保工作的开展起到了推动作用。它不仅使土地效用格局得以重新构建，还使养老保障体系得到了健全和发展。寻求合适的养老保障体系的保障功能来补充和代替原有土地对农民的保障功能就显得尤为必要。

3 构想恰当的方式保障农民养老

3.1 明确设立农民养老保障体系的原则

为了在农地流转的背景下，保障农村老人的养老保障问题，需要设立相关的农民养老保障体系，对于这一方面，每个地区的发展水平不同，各个实际情况不一样，不利于设立单一指标来进行归纳，可根据各个地区的实际情况进行分析与建立。只是在设立过程中应把握维护农民基本利益的原则，以此作为前提，将保障体系落到实处。

3.1.1 最低生活保障原则 使农民的最低生活水平有所保障是农民养老保障制度实施的基础。也就是说，对于失去劳动能力的农民，他们应获得足以维持最低生活需求的养老金，根据农民的最低生活水平来制定养老保障策略。

3.1.2 效率公平原则 根据有关资料显示，国家不平等的福利支出加大了城市和乡村之间的收入差距，城乡之间的福利公平急需解决。目前，土地流转趋势使土地的保障功能受到巨大的冲击，这就要求国家应该高度重视农民养老问题，健全其养老保障体系，满足农民养老的基本生活需求。这也是体现社会发展成效，使农民分享社会经济带来好处的现实途径。

3.1.3 多元化原则 激发国家、团体、企事业单位以及个人养老的积极性，让新类型农村社会养老保险机制、五保制度、贫困救助制度、商业保险、合作医疗、公益活动一起发挥作用建立多样化的养老保障机制[9]。不拘泥于单一的模式，多样化的设置将覆盖到更广泛的人群，满足更多人的需求。endprint

3.2 农村股份制机制的构想

除了必要的养老保障体系的设立，可以利用农地流转设立农村股份制机制，使得农民土地不是一次性买卖。通过政府主导的股份制机制建设，或者现有的农村信用合作社经农民自发地进行股份制改造，金融资本进军农业的通道畅通，农业产业公司化生产已形成趋势，土地流转不再是“流转”而是入股分红，农民成为农业股份公司的股东，这样可以带来一系列的农村社会变化：

第一，土地流转的方式不再是简单的存贷，农民拥有的土地资本不会再流失，同时农民通过土地入股而成为农业股份公司的股东，土地价值得到充分体现。第二，采取农业股份制发展的模式，有利于促进农业人口的转化，同时消除城乡之间户籍局限，农民可真正做到“离土不离乡”迁入城市而拿农村土地入股的分红，由此可以真正实现农民的自由迁居，消除农民的保障与城市化障碍。在土地入股的机制上，也可以采取“转让金+股份”的模式，充分保障农民的权益。第三，农产业的规模化运营将会出现产供销一条龙发展的格局，由此可以催生出附属于农产业的其他产业，包括产品的深加工、包装、运输等，为扩大就业带来机会，有利于就地转化农村剩余劳动力[10]。第四，农产业的规模化发展，也会带动城乡建设，有利于乡村的城镇化，从而带动农村消费升级。第五，土地流转机制的改变，可以唤醒农民沉睡的资本意识，并促进这些资本进入农产业，从而促进农村由储蓄型社会向投资型社会转变，并在最大程度上推动农村、农业与农民的发展。第六，采取股份制的模式发展农产业，有利于保护农村土地的集体所有制产权，以有利于农业用地参与城市规划，并在不改变产权结构的基础上实现城市的扩容[11]。

综上所述，从金融的视角来看，农产业的股份制发展模式，可以为金融资本进军农业打开大门，而从未来农业现代化来说，高效的农业发展，亦是未来经济社会发展中最具有投资价值的选择。那么土地也将成为受益最为丰厚的投资项目，农民将成為土地资料的代表。在农村老龄人口数量庞大的今天，通过农地流转的大背景真正切实的帮助农民解决养老问题。

参考文献：

[1] 周文静.我国人口老龄化的现状与积极应对[J].经营与管理，2014（2）：14-16.

[2] 林俊荣.土地经营权流转与农村养老保障资金的筹措[J].农村经济，2006（6）：73-75.

[3] 阎志成.提高思想认识健全农村土地流转机制[D].太原：山西财经大学，2010.

[4] 徐 莉，D·盖尔·约翰逊.中国农村老年人的社会保障[J].中国人口科学，1999（5）：1-10.

[5] 杨明芳.我国城镇化进程中失地农民生存问题研究[J].北京城市学院学报，2011（4）：32-35.

[6] 刘晓霞.土地流转制度下农村居民社会保障制度的建构[J].甘肃政法学院学报，2010（112）：125-127.

[7] 王国军.浅析农村家庭保障、土地保障和社会保障的关系[J].中州学刊，2014（1）：149-151.

[8] 韩 芳.中国农村土地养老保障功能研究[M].北京：知识产权出版社，2010.

[9] 郭铁成.我国农村养老保障模式研究[D].长春：东北师范大学，2010.

[10] 董志龙.资本农民——土地流转与农民的保障[M].人民出版社，2013.

[11] 刘学侠.土地股份制：中国农村土地制度改革的方向[J].农业经济问题，2007（7）：22-26.endprint