妇女福利政策对城市女性二孩生育意愿的影响研究——基于全国十地区城市育龄女性的调查

● 韩振燕 王中汉

一、问题提出与文献回顾

2015年10月，随着中共十八届五中全会的闭幕，此前关于全面二孩的预期落地。公报指出：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是继2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，即“单独二孩”政策后的又一重大人口政策调整。就长期来看，“全面二孩”可以优化人口结构，缓解我国日益严重的人口老龄化问题。但是，在“全面二孩”政策实行的一年多以来，期望中的人口堆积现象却并没有出现。穆光宗（2017）对生育数量的统计显示，2016年全国出生人口超1750万，相比于2015年的出生人口1655万，仅仅增加了95万，相比于2014年的1687万，也仅仅增加了63万。

根据现有讨论生育意愿和生育行为关系的研究，二孩生育行为受到女性生育意愿的重要影响，尤其是对生育数量的期望影响最大。

国内学者近两年来对二孩生育意愿进行了广泛的调查研究，虽然因为调查采集地区样本不同，生育意愿具体数值存在出入，但普遍的结果是“双非”家庭①的二孩生育意愿普遍低于之前“单独”家庭的生育意愿，处于较低水平。城镇女性的二孩生育意愿低于农村地区，大城市职业女性则更低。张晓青等（2016）针对山东省户籍育龄夫妇的生育意愿进行抽样调查，结果显示，“双非”家庭明确想生二孩的比例为38.4%，低于“单独”家庭的二孩生育意愿，其中非农村户籍人口的二孩生育意愿为37.1%，低于农村户籍人口。蒋莱（2016）在对上海中心城区HP区楼宇就职的育龄女性进行生育意愿调查后发现，明确表示不生育二孩的女性比例为40.2%，而有二孩生育打算的女性且采取行动的仅占2.2%。上述学者的调查结果印证了较弱的生育意愿严重影响着“全面二孩”政策效果，因此，如何提振育龄女性特别是城市育龄女性的二孩生育意愿是关键问题，而对生育意愿影响因素的考察能让政府的配套政策供给更有针对性和有效性。

国外学者大多从个人、家庭和社会的不同视角出发研究影响生育意愿的因素。个人视角下主要对女性的年龄，受教育程度，价值观念进行考察，家庭视角下考虑了丈夫、夫妻双方父母等家庭成员的态度对女性生育意愿的影响，社会视角则考虑了社交环境、社会领域和社会支持等因素的影响。国内研究者对生育意愿影响因素的分析主要通过定量方法探究不同变量对生育意愿影响的显著性，指标的选取多基于女性和家庭客观特征。陈字等（2007）利用非线性回归对自己和配偶的兄弟姐妹数、个体父母健在、年龄、户口、工作单位类型等因素进行了分析，其中收入和生育成本对女性期望生育数量影响最大。李琳等（2014）在对上海市在籍居民的生育意愿调查中，通过对13个特征变量进行逻辑回归发现年龄、健康状况、户口和老人照料是影响二孩生育的重要因素。

上述文献回顾发现，对生育意愿影响因素的研究多从个人家庭的特征变量出发，探讨家庭状况和其他家庭成员态度对生育意愿的影响，忽略了女性自身的主观意愿。而对社会环境影响因素的考察往往通过综合性的视角讨论经济、社会和政策环境的影响，对与女性生育密切相关的妇女儿童福利政策因素则关注不足。家庭生育理论认为，生育是消费者（家庭）对孩子需求的理性经济反应，家庭生育成本对父母生育意愿影响巨大。美国学者莱宾斯坦的“生育成本－孩子效用”理论中提到，当养育孩子的边际成本大于边际效用时会降低父母的生育意愿；贝克尔（20世纪60年代）也进一步提出，当经济水平一定时，父母会倾向于减少孩子的数量来提升孩子的质量。国内研究者如陈秀红（2017）通过质性研究方法对济南市30个案例进行访谈，探讨了“全面二孩”政策下影响城市女性二孩生育意愿的社会福利因素，发现了社会福利政策“去商品化”能力较弱、儿童照料的家庭化倾向和性别平等社会性规制不足对城市女性生育意愿存在影响。随着我国社会进步和经济发展，传统家庭功能发生了巨大转变，家庭养育支出增大，父母养育孩子的时间成本和金钱成本逐步提高，代际财富流向下流动明显，妇女和儿童享受的社会福利水平越来越多地影响着家庭生育成本，进而影响生育决策。因此考察妇女福利政策因素对女性二孩生育意愿的影响有着重要的现实意义。

本文将基于妇女福利视角，通过对我国现有女性福利方面的政策进行梳理，针对政策现状和社会现实情况设计问卷和访谈提纲，对全国十个地区城市育龄女性的二孩生育意愿进行调查，探究影响城市育龄女性生育意愿的妇女福利政策因素并就其问题对二孩配套政策供给和现有政策落实提出建议。

二、妇女福利政策现状

我国的妇女福利政策主要经历了建国初期的形成阶段（新中国成立到60年代）和改革开放以来的改革完善阶段两个主要时期。形成阶段的妇女政策主要基于计划经济体制下的劳动保障制度，城镇妇女由于职业身份受到国家和单位的保障，主要福利政策包括了妇女生育福利、女工劳动保护和基础的儿童福利。改革完善阶段的妇女福利政策由于现代社会保障制度建立，妇女福利由“单位集体保障”转变为“个体型”保障，在原有的基础上，此时期的妇女福利政策扩大了女工劳动保护的范围，完善了妇幼保健制度以及增加了对独生子女的保健补贴等。我国的妇女福利政策发展至今，可以大致归纳成生育福利，劳动就业保障，福利设施和福利服务以及儿童福利四个部分，具体政策见表1。

（一）生育福利

生育福利方面的政策主要包括妇女生育津贴和产期保护。我国的生育津贴主要通过覆盖城镇企业职工的生育保险进行保障，对所有职工的缴费总额建立统筹账户，对因怀孕和分娩暂时中断劳动的女职工给付生育津贴，津贴发放时间一般不少于90天，计发基数考虑不同地区实际情况略有差异，生育津贴根据《中华人民共和国个人所得税法》规定免征个人所得税。女职工产期的规定主要来自于《女职工劳动保护特别规定》，“女职工生育享受98天产假”和“每多生育1个婴儿，增加产假15天”保护了二孩生育女性的产期。

（二）女性劳动权益保障

女性劳动权益保障主要包括了福利政策中对女性就业权利的保护和女职工劳动保护，最终实现妇女享有与男子平等的劳动权利、同工同酬的权利和休息的权利，获得安全和卫生保障以及特殊劳动保护权利的目标。我国《劳动法》明确规定了妇女享有与男子平等的就业权利，“不得以性别为理由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准”，并且明确规定不能因为女职工在孕期、产期、哺乳期内解除劳动合同。现有法律法规对劳动过程中保护妇女安全健康的特殊劳动保护措施主要有以下三部分：第一，规定了妇女从事的劳动种类，禁止妇女从事笨重体力劳动和影响生理健康的劳动；第二，让特种行业的妇女享受提前退休待遇；第三，对女性“四期”进行保护，在“经、孕、产、乳”期间得到特殊的保护和照顾。《妇女权益保障法》还特别制定了对老年残疾等丧失劳动能力的妇女进行物质资助的规定。

表1 我国主要妇女福利政策一览表

（三）福利服务与福利设施

我国对于妇女福利服务和福利设施主要基于1995年开始实行的《母婴保健法》，其中规定了要从婚前保健和孕产期保健两部分对妇幼健康进行保障，发展国家的母婴保健事业，将妇幼保健机构作为提供妇女保健服务和母亲健康的主渠道。国务院卫生行政部门依据此在全国建立了妇幼保健医院和妇产医院。全国、省、市妇女联合会的各级权益部也为女性维权提供了便利的渠道。

（四）儿童福利

儿童保健照料的主要责任在家庭内部是由妇女承担的，所以妇女福利也应该包括对儿童的照料保健等。我国政府保障儿童社会福利主要分为普通儿童社会福利和特殊儿童社会福利两部分。特殊福利主要针对孤儿和残疾儿童提供服务，服务范围有限。普通儿童福利方面的政策主要包括国家对托幼事业的扶持、义务教育的支持以及儿童隐私权、荣誉权和智力成果等方面的保护，但缺乏和妇女关系紧密的儿童日间照料的福利政策。

三、数据来源与分析框架

本研究的数据来源于对全国十地区城市育龄女性的调查②，研究对象主要面对城市已婚的适龄生育女性。在对象年龄选择上借鉴了风笑天（2016）对于育龄人群的界定，将研究对象选取控制在子女最大为15岁，从而将对象年龄段控制在了22–49岁之间。在问卷样本地区选择上，考虑到我国东西部区域差异和城市规模差异，研究对象选取北京、天津、河北、陕西、江苏、广东、浙江、山东、河南和新疆等十个省级行政单位的330位适龄女性，并按大、中、小地区级别分布于不同城市。样本中大型城市有北京市、广州市，中型城市有南京市、天津市、济南市、西安市，小型城市有昌吉市、焦作市、廊坊市和嘉兴市。样本基本情况见表2。访谈对象则由调查者在22–30岁、30–40岁以及40–49岁三个年龄段选取了3位已婚女性进行深度访谈，分别是来自南京某高校的辅导员老师、河南焦作市某公务员和河北某县企业职员。

通过调查发现，67.89%的城市育龄女性表示“没有生育二孩的意愿”，其中32.84%的育龄女性的原因是“年龄太大”，46.27%的育龄女性的原因是“抚养压力大，教育难”，22.39%的育龄女性因为“经济条件不够”选择不生育二孩。由此可以看出除了妇女年龄，家庭经济条件外，对二孩的抚养压力和教育问题是导致将近半数的育龄女性不生育的重要原因。通过进一步的问卷和访谈发现，妇女福利政策的供给和落实极大影响着育龄女性的二孩抚养压力，生育津贴和产假、求职中的性别偏见、女职工特殊劳动保护、妇幼保健医疗水平、儿童照料和学前教育是阻碍城市女性二孩生育意愿的重要因素。

（一）生育津贴和产假满意度不高

目前在立法层面我国妇女福利政策已经对女性的生育津贴和产假进行了明确规定，但是通过对不同地区城市职业女性调查发现，生育津贴和产假标准在用人单位往往落实的不到位，育龄女性对工作单位的生育保险建立情况和产假长度满意度不佳。由表3可知，受调查女性中明确表示对单位生育保险满意和对产假长度满意的比例分别为54.49%和54.32%，大约仅占总数的二分之一。受调查女性对单位产假长度的不满意比例为27.16%，大大超过了生育保险不满意指标的17.11%，这说明用人单位对女性产假长度规定的落实情况有待于进一步加强。通过对机关事业单位、国有企业与民营私营、外资企业的不同单位类型进行对比后发现，在生育保险方面前两者的育龄女性满意比例比后两者高10%，在产假长度方面，前二者的满意比例甚至比后两者高出了约30%。根据目前妇女福利政策规定，企业员工生育保险缴纳费用全部由用人单位承担，在女职工休产假期间，用人单位也应向其支付全额工资。因为民营私营、外资企业相较于财政拨款的机关事业单位面临着较大的盈利压力，支付女职工生育保险费用和产假工资无疑对于企业来说是一笔不小的支出，盈利减支的动机使得部分企业往往在女职工生育津贴和产假长度上弄虚作假落实不到位，使得女职工满意度降低。

表2 被调查对象基本情况统计表 （%）

生育津贴是女性在生育阶段的重要经济来源，如果企业没有依法参加生育保险，女职工就无法在生育期内获得相应的生育津贴，因为生育而中断工作的女性就要自身承担生育带来的经济损失，而生育二孩需要在医疗和照料上给妇女儿童较高的经济投入，这样会让生育二孩的育龄女性感觉经济上“不划算，生不起”，产生较强的“相对损失感”，从而降低生育二孩的意愿。

产假是职业女性在生育前后调养恢复的重要时期，产期的健康恢复质量会严重影响女性生产之后的身体状况。如果企业没有严格遵守国家对于产期长度的规定，或变向缩短产假时间，会大大增加女性无法恢复健康的危险，增加女性对于生育的风险预期，从而降低女性生育二孩的意愿。

表3 女性对工作单位生育保险和产假满意度 （%）

表4 女性对求职中婚育歧视状况的态度 （%）

（二）求职中婚育不公平待遇

虽然我国的妇女福利政策对女性工作权利进行明确保护，但是现实中政策落实不佳，育龄女性求职中的婚育歧视、偏见或不公平现象广泛存在，民营外资企业最为严重。女性的婚育状况已成为除了女性性别本身之外对职业女性求职产生影响的重要因素，已婚未育和有二孩生育计划的育龄女性会在求职中遭受更多的不公或歧视。由表4可知，接近四分之一的受调查女性表示“婚育状况会对其求职产生影响”，在民营、私营、外企持有此态度的女性比例要高于在机关事业单位及国有企业中任职的受访女性。访谈中河北某民营企业女职工表示“求职过程中企业招聘人员会明里暗里的打听女性求职者的未来生育计划，说过会在短期内生育的女性都被刷掉了”。据国际劳工组织的调查结果显示，中国有55%以上的女性工资收入占家庭总收入的50%，女性参加工作成为家庭维持生计的主要手段。这种用人单位依据女职工的生育计划在招聘划分“三六九等”的行为，无疑会使大量育龄女性感觉生育二孩压力巨大，从而为了工作机会而放弃生育打算。

（三）女职工特殊劳动保护落实不到位

女职工特殊劳动保护政策在现实中面临落实不到位甚至“不予理睬”的尴尬境地。民营、外资企业存在女性孕期加班，女性临产前没有降低其工作劳动强度或标准的状况，女性“经、孕、产、乳”时期的特殊劳动保护弱化。女职工如果主动提出在孕期和临产期调岗来降低工作强度的要求，部分企业会通过不予保留原有职位相要挟，使在乎事业发展的女职工放弃调岗权利。在河南省访谈时得知，一位访谈对象的女性朋友会因生育而主动辞职。“我还有一个同学，在郑州的私企上班。为生孩子先辞了职，完全休养好之后才回去上班。私企平时的工作强度是很大的，怀孕之后就不能继续这种工作。如果休产假，她原来的职位就会被别人顶替，回去之后处理起来比较麻烦，所以她选择辞职。”因为在孕期和哺乳期女职工无法达到原来的工作强度，完不成绩效要求，在其休产假期间岗位也会被其他人代替，重新回到原岗位困难重重，生育行为极大的影响到其事业发展。女职工特殊劳动保护落实不到位的现状会使想生育二孩的育龄女性在事业发展和自身健康之间产生矛盾，对生育二孩产生“畏惧感”，从而降低二孩生育意愿。

（四）妇幼保健医疗水平满意度低

妇幼健康服务机构服务功能局限、妇幼医疗人才不足导致女性对所在地区妇幼保健医疗水平满意度低，使得妇幼保健医疗水平成为影响城市育龄女性二孩生育意愿的重要因素。在我国妇幼健康服务机构是实施《母婴保健法》、依法提供妇女医疗保健服务和保证母亲健康的主要渠道，但是调查结果显示育龄女性普遍对其不满意。通过表5可以看出只有10.09%的女性明确表示对所在地区妇产医院完全满意，近九成的受访女性在“您是否对所在地区的妇幼保健机构和医疗卫生水平满意”的问题上给出了“不满意”和“一般”的回答，33.94%的受调查女性认为“当地医疗卫生水平会对生育计划产生影响”。导致育龄女性对妇幼健康服务不满意的主要原因在于当今妇幼保健机构的主要功能仍局限于对女性生产阶段的医疗支持，缺乏从怀孕到生产最终恢复的全阶段健康服务，在高龄备孕风险评估、孕期检查保健、健康咨询等方面的综合服务不到位。造成育龄女性不满意的另一个重要原因在于长期以来大城市建档床位不足，妇产科医生和儿科医生短缺，人才队伍建设缺乏持续性，“缺乏良医”增加了城市育龄女性对于二孩生育的畏惧感。

表5 女性对妇幼保健医疗水平的态度 （%）

（五）儿童照料和学前教育缺乏普惠性

我国目前的儿童福利政策缺乏普惠性，对儿童的日间照料和学前教育的福利供给严重不足，由此导致的儿童“看护难”和“入托难”问题成为影响城市育龄女性生育的重要原因。“生下孩子之后主要是养的问题，当孩子要上幼儿园的时候，如果单位没有福利的话，幼儿园的费用是非常高的，高于小学和高中”南京某高校辅导员老师在访谈中说。低龄儿童的照料主要依托家庭，以职业女性的工作闲暇照顾和长辈隔代抚养为主，自身工作较为繁重和没有长辈辅助照料的职业女性受此影响更大。同时，儿童“入托难”和“学区房”也是困扰城市女性二孩生育的主要问题，“在南京还有学区房的问题。现在孩子到了上学的年纪家长都会考虑这个问题，是否需要买学区房，或双学区房。”随着经济社会发展，儿童父母对生育质量的关注逐渐超过了生育数量，对城市女性来讲生育不能只追求“养得活”，更要“养得好”。“因为现在大家养孩子已经不是要“养活”，而是要“养好”。现在高学历的家长越来越多，他们也想把自己的孩子培养的更好。”南京受访对象在访谈时也明确表示了对未来儿童照料和教育的担忧。“养两个孩子会分散精力，其实对培养孩子是不利的。而且还有未来的教育问题。两个孩子要付出的教育成本肯定要高于一个，而且每个孩子得到的都会相对于独生子女少一些。”

随着20世纪中叶以来世界主要发达国家逐渐走上了福利多元主义道路，家庭承担的照顾责任逐渐转移到公共领域。例如儿童福利较为完善的英国就有普惠性的儿童福利金，儿童信托基金，监护人津贴，儿童税收抵免，教育维持津贴和儿童日间照料服务等。政府对抚养儿童的家庭进行经济补贴和服务供给上全方面的补助，而我国儿童福利政策仍以特殊儿童福利为主，缺乏适度普惠导向，儿童的照料教育等社会福利“去商品化”程度低，儿童“看护难”“入托难”，高昂的照料费用和教育成本往往给城市家庭造成巨大的经济负担，影响二孩生育意愿。

四、结论与政策建议

通过上述研究得到以下结论：第一，我国妇女福利政策主要可以从生育福利，劳动就业保障，福利设施和福利服务以及儿童照料保健福利四个方面进行归纳，生育保险覆盖面窄、津贴补助较少，妇幼保健医疗服务“去商品化”不足，儿童照料和教育福利缺乏普惠性是现有妇女福利政策存在的主要问题。第二，影响城市女性生育意愿的主要有生育福利保障不到位，工作性别偏见和妇女福利服务供给不足三个重要因素，让育龄女性对生育二孩产生了“相对损失感”“畏惧感”和“无力感”，从而降低了生育意愿。部分企业没有依法参加生育保险导致女性无法足额领取生育津贴，在生育阶段丧失收入，产假不符合法定标准导致女性未完全恢复就进入工作，严重损害女性身体健康，进而增加女性的未来风险预期，让育龄女性产生了“相对损失感”。工作和求职中广泛存在的性别偏见或歧视会让女性因为担心丢掉工作，影响事业发展而“畏于生育”，基于妇女平等视角的“社会性规制”不足使工作中的育龄女性“畏惧感”大大增加。目前妇女福利服务严重不足也使城市女性在生育上产生“无力感”，工作闲暇时间少和儿童照料家庭责任大，长辈隔代抚养弊端多，家庭收入有限和儿童照料费用高昂，“入托”和教育成本不菲之间的矛盾等都需要政府和社会承担起部分的儿童照顾责任，但政策在此却严重缺位，“全面二孩”缺乏实际有效的配套政策来为二孩家庭提供服务。

穆光宗（2016）曾针对目前中国的人口政策指出，“全面二孩”是个系统工程，需要全社会参与，让老百姓“生的起，生的出，生的好，养的起，养的好”，其中最重要的是要积极发挥政府的服务保障职能，提供相应的配套政策。

一是完善生育福利政策，切实保障女性权益。在制度层面扩大生育保险的覆盖范围，并对企业不参加生育保险，产假不符合法定长度和女工特殊劳动保护不规范的情形加大执法力度，规范企业行为。推进生育保险和医疗保险合并，让社会所有女性都能享受到应得的生育福利，消除尚在保障范围外的未就业女性的后顾之忧。对企业职工建立有效的监督反馈渠道，让女性的“生育权”“休息权”在现实中得到应有的保护，降低女性对未来生育的健康风险预期。

二是增加在妇女福利设施和服务上的投入，推进适度普惠型的儿童福利体系构建，促进家庭养育成本社会化。提高妇幼保健机构的数量和服务质量，为符合“全面二孩”政策的高龄产妇提供优质的咨询诊断服务。增加公共性日间照料机构和托幼机构，利用政府购买服务引进社会资本，增加我国社会福利的“去商品化”程度，让政府和社会担负起家庭难以承担的养育责任。

①“双非”家庭即“全面二孩”政策的主要受益家庭，两方夫妻均为非独生子女的家庭。

②本文问卷调查由河海大学公共管理学院学生担任调查员，依据城区户籍作为抽样框对所在城市育龄妇女进行抽样调查，问卷发送方式采用个别发送法。

1.陈秀红：《影响城市女性二孩生育意愿的社会福利因素之考察》，载《妇女研究论丛》，2017年第1期，第31–32页。

2.陈友华：《全面二孩政策与中国人口趋势》，载《学海》，2016年第1期，第62–66页。

3.陈字、邓昌荣：《中国妇女生育意愿分析》，载《中国人口科学》，2007年第6期，第75–81页。

注 释

4.风笑天、李芬：《上海市“单独两孩”生育政策实施的初步评估及展望》，载《中国人口科学》，2015年第4期，第1–12页。

5.风笑天、李芬：《再生一个？城市一孩育龄人群的年龄结构与生育意愿》，载《思想战线》，2016年第1期，第88–94页。

6.郭春华、范露：《中国农村妇女社会福利现状及对策研究》，载《劳动保障世界》，2010年第11期，第19–22页。

7.蒋莱：《职业女性的生育二孩意愿——以上海市HP区楼宇就职女性为对象》，载《中华女子学院学报》，2016年第5期，第50–51页。

8.李琳、崔元起、刘小芹、杨芬、陈建平、梁红、袁伟、苗茂华：《上海市在婚婚户籍人口二胎生育意愿》，载《生殖与避孕》，2014年第11期，第914–918 页。

9.穆光宗：《“全面二孩”政策实施效果和前景》，载《中国经济报告》，2017年第1期，第24–25页。

10.穆光宗、王本喜、周建涛：《低生育时代的人口政策走向》，载《新疆师范大学学报（社会科学版）》，2016年第4期，第41–42页。

11.熊跃根：《中国的社会转型与妇女福利的发展：本土经验及其反思》，载《学海》，2012年第5期，第70–76页。

12.张慧霞：《论女性社会保障的需求及实现——生育政策逐步放开背景下对女性社会保障制度发展的思考》，载《中华女子学院学报》，2015年第5期，第47–51页。

13.张晓青、黄彩虹、张强、陈双双、范其鹏：《“单独二孩”与“全面二孩”政策家庭生育意愿比较及启示》，载《人口研究》，2016年第1期，第87–96页。

14.郑功成：《社会保障概论》，复旦大学出版社，2015年版。