提高安全生产科学管理水平

文/乌日图

提高安全生产科学管理水平

文/乌日图

安全生产本身是一门科学，具有很强的专业性，管理好安全生产工作，必须要有科学的办法。政府部门实施的行政监管也要赋予科学的内涵，要用行政的方式实施技术的管理。

乌日图（右二）在新疆调研农业生产安全

党中央高度重视安全生产工作，不断强化行政监管力度，要求政府按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，明确有关部门的监管责任。

在重视发挥行政监管作用的同时也要认识到，安全生产本身是一门科学，具有很强的专业性，管理好安全生产工作，必须要有科学的办法。政府部门实施的行政监管也要赋予科学的内涵，也就是说要用行政的方式实施技术的管理。

企业主体责任的核心是强调科学生产经营

在当前各级政府声势浩大地贯彻实施《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《安全生产法》的形势下，一些企业却对如何落实企业的主体责任、如何抓安全生产感到很茫然。一些企业的安全生产管理和生产经营管理是两张皮，安全生产的规定停留在法条的学习宣传，没有和企业的生产经营活动结合起来，还有一些企业等着听政府主管部门的指挥，让做什么就做什么，缺乏主动性。上述情况的出现，与长期以来生产经营单位对政府有很强的依赖性有关。建立《安全生产法》所规定的“生产经营单位负责、职工参与、政府监督、行业自律和社会监督的机制”，落实生产经营单位的安全生产主体责任是基础，企业落实主体责任很重要的就是按照《安全生产法》的要求实施科学生产经营。

1.科学生产经营的基础是完善的职责制度体系

生产经营单位的主体责任是《安全生产法》规范的重点，涵盖了安全生产责任制、投入保障力度、专业队伍建设、教育培训工作、隐患排查治理等多个方面。同时，法律对于关键岗位人员的安全责任也做出了规定，比如安全生产法明确了生产经营单位主要负责人具有七项安全生产职责，涉及责任制、规章制度和操作规程、教育和培训计划、投入的实施、排除隐患、应急救援、事故报告等多方面，对生产经营单位的安全生产管理机构和安全生产管理人员的职责也明确了七项具体内容。

因此，生产经营单位有没有落实主体责任，主要就是看有没有依法建立科学的安全生产责任制度，有没有科学地确定责任范围和考核标准，有没有建立健全科学的事故隐患排查治理制度等。这些职责和要求落实了，安全生产的主体责任才有了自我约束、持续改进的基础，才能及时监测事故隐患，进而采取有效防控措施。

2.严格执行安全生产的操作规范和标准是科学生产经营的重要内容

人和设备在工作中都存在不确定性。仅靠提高思想认识、严格追究责任不足以避免发生事故，安全生产不仅要做到职工不想发生事故、不敢发生事故，还要做到生产工艺流程不让人发生事故，这需要借助生产流程和操作程序的标准化、规范化来克服人的不确定。同时，避免机器设备的不确定，也离不开使用以及检修维护的标准化和规范化。安全生产的操作规范和标准体系是多年工作经验的总结，是用血和生命的代价换来的，是企业提高安全生产水平的重要抓手，也是增强产品质量和经营效益的重要方式。另外，一旦发生事故追究责任，安全生产的操作规范和标准也是界定安全生产责任的重要依据。

安全生产的操作规范和标准既是“教条”的，又是灵活的。“教条”是说标准一旦制定出来，就要严格遵守，安全生产在某种意义上必须是“教条”和“僵化”的，不能随心所欲。“灵活”是说随着材料、技术和工艺的改进，标准要进行动态调整。国际上也将标准体系建设作为安全生产和职业健康的重要组成内容。国际劳工组织制定有职业健康与安全的国际标准。专门的标准化国际组织也制定有一系列推荐性的企业生产标准。在国内安全生产标准建设滞后的情况下，要鼓励和提倡有条件的生产经营单位向国际标准靠拢，以此来推动国家标准体系的建设。

提高政府科学监管的水平

长期以来，受旧体制惯性的影响，政府部门的安全生产监管工作仍然主要是管项目、管人，方法上依靠行政审批、申请备案、审核验收、检查处罚等，这种管理方式看似很严格，其实很多是表面文章，缺乏科学管理的内涵。既然企业是安全生产主体责任，政府就不应该继续那种保姆式的包办代替的监管方式。要科学地管理安全生产，必须明确市场经济体条件下政府应该管什么、怎么管的问题。我认为有三项工作是政府管理安全生产最基本的职责。

1.编制安全生产规划

要按照“发展必须安全、安全才能发展”的原则，把安全生产作为城乡国民经济发展规划的主要内容。这些年来，由于缺乏安全生产的规划或执行不严格，引发安全生产事故的案例很多。如随着城市的扩张，一些生产经营单位周围的法定安全距离被逐渐侵占，造成生产经营单位与住宅、工业园区与居民生活区之间的边界模糊，安全距离不足，一旦发生事故往往造成严重后果。规划是安全生产的基础，目前各地的安全规划意识较弱，很多地方没有编制安全生产规划，有规划的地方也不严格执行，这一问题应当引起各级政府的重视。

2.组织制定安全生产标准

《安全生产法》规定了有关部门要依法及时制定有关的国家标准或行业标准。现有国家标准还不能满足安全生产发展的需要，已有的标准很多长期没有修订，严重老化，不少新的生产领域安全生产标准制定滞后。各方面对制定符合新形势要求的安全生产标准体系以及技术规范、执法手册的要求很迫切。所以，加快国家安全生产标准和技术规范的制定，是政府管理安全生产工作的一项重要职责。另外，国家标准的制定不仅是国内安全生产的需要，开展国际贸易和投资也同样离不开安全标准。在国际贸易和投资中，安全技术和产品安全标准已经作为国际贸易中重要的技术性壁垒，取代反倾销成为近年来我国企业出口的最大障碍，所以安全生产的技术标准还事关中国的出口竞争力和进口产品的质量，以及在全球经济治理中的话语权。

3.加强应急救援能力建设

安全生产应急救援能力决定了发生事故后降低事故危害的程度。虽然生产经营单位是应急救援的第一责任人，但是事故发生后的抢救、警戒、疏散等工作需要有足够的组织能力、调动能力和协调能力，很可能不是一家企业可以做到的，必须发挥政府作用。政府在协调动用资源等方面具有优势，提供应急救援服务也是政府公共服务的重要组成部分，有必要进一步加强公共应急救援能力的建设。

此外，政府还要关注那些可能对人民群众生命和财产安全造成损害的领域，如空气、水源的污染以及对道路、通信基础设施等方面的安全生产问题。除了传统高危行业，要重视研究高速铁路、城市轨道交通、油气管网、高层建筑防火、大型城市商业中心等公共领域的安全生产问题。

政府如何对安全生产实施有效监管也是当前需要认真研究探索的重要课题。传统的主要靠“听汇报、看报告”的监管方式和“看、摸、敲、打”的监管手段，已经越来越难以适应新形势下的安全监管工作要求。调研中地方普遍认为，当前的安全生产监管工作主要是监管力量不足，特别是基层，缺乏专业人员和专业设备，“检查不过来”和“检查不出来”的问题并存。大部分企业则认为，政府部门存在多头执法，三天两头来一波，企业难以承受。实现政府对安全生产的科学管理，要改进政府部门深入企业检查安全生产的方式方法，在提高监管人员专业能力、创新监管方式、合理划分监管责任、整合监管力量等方面多下工夫。

重视发挥市场机构和社会组织作用

在发挥企业主体责任、政府监管责任的同时，科学管理安全生产工作，还需要充分发挥市场机制的作用，探索安全生产的社会共治模式。

1.重视专业化服务机构在安全生产管理中的作用

随着社会和市场对安全生产要求的增强，安全生产服务机构大量涌现，已经成为安全生产管理服务领域的重要力量。修订后的安全生产法明确了安全生产服务机构的法律地位，规定了依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托，为其安全生产提供技术、管理服务。当前企业整体的安全生产服务水平较低，专业服务机构在提高企业安全生产水平上可以发挥重要的补充作用。从调研情况看，近年来安全生产服务机构配合监管部门和生产经营单位在安全生产的评价、认证、检测、检验等方面承担了大量工作，促进了生产经营单位的安全隐患排查以及技术改造升级等。目前存在的问题主要是，安全生产服务市场发育还不充分，专业性和权威性不够，有的机构不去现场、不做实验，只是抄抄模板走走形式，有的机构为了规避责任，只管列清单提意见，不提供解决问题的办法。有的生产经营单位甚至直言，他们购买服务就是为了应付监管。我国安全生产服务机构的产生和发展很大程度上是政府推动的结果，有一些就是从政府所属的事业单位转制而来，对政府有关部门有很强的依附性，开展的业务与安全生产行政许可制度联系比较紧密。作为市场经济下的专业服务行业，安全生产的专业技术能力才是其生存根本，只有提供的服务比生产经营单位有更强的专业性或更高的效率，才能体现出自己的市场价值，实现健康发展。

2.重视商业保险在安全生产中的作用

现代保险业除了经济补偿、资金融通的功能，还具有重要的社会管理功能。在保险业比较发达的地方，保险公司往往是预防各类生产安全事故发生的重要力量。保险公司在安全生产工作中具备优势，例如，通过采取差别费率等措施，可以鼓励参保单位主动做好各项预防工作，实现对风险的控制和管理；利用在识别和控制风险方面的专业知识，可以对生产经营单位的安全生产提出建设性意见；由于积累了大量风险损失管理的资料，能为全社会风险管理提供了有力的数据支持；在化解矛盾纠纷、协调利益冲突等方面的第三方优势，可以减少社会摩擦，润滑社会运行，提高社会效率，维护政府、企业和个人之间正常有序的社会关系。特别是各种责任保险的开展，使保险公司可以参与到生产安全以及公共安全等领域的风险管理，对化解事故处理纠纷、创新社会管理机制、维护社会和谐稳定有着积极意义。《安全生产法》规定国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险，一些地方进行了探索，要及时总结，制定适应我国实际情况的安全生产责任保险制度。

3.注意发挥有关协会的自律管理

对安全生产的管理和服务也是有关行业协会的重要职责。《安全生产法》规定了有关协会要依法依章程为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产。但在调研中感到这方面的作用还发挥得远远不够。实际上，有关协会在促进安全生产方面既有优势，又有动力。有优势是因为，协会组织熟悉相应行业领域的生产情况以及技术标准等专业知识。目前大型企业总体的安全生产状况比较好，问题主要集中在中小企业。但是这部分中小企业受制于自身的实力和重视程度等，依靠自身力量提高安全生产水平必然是很缓慢的过程。有关协会如果能切实发挥作用，从全行业的角度共享安全生产领域的信息，对于中小企业提升安全生产技术水平会有重要推动作用。有动力主要是考虑，安全生产水平已经成为衡量企业竞争力的一个方面，行业内的优势企业具有以安全生产水平为条件限制劣势企业进入的积极性，如果能正确引导，促进业内的安全生产标准制定、安全生产教育培训等工作的开展，同样有利于提升整个行业的安全生产水平。

（本文作者乌日图，系全国人大常委会委员、财经委副主任委员）

实习编辑 宋亚欣