我国农村职业教育面临的时代挑战与战略转型

朱传书

摘 要 面对高速城镇化、农业现代化的发展，如何促进农村职业教育的转型是当下迫切需要解决的理论与现实问题。当前，我国高速城镇化、新农村建设稳步推进和工业化对技术型人才的需求对农村职业教育的专业结构、培养目标、办学模式、对象范围、发展模式、发展战略、统筹水平等多个方面带来了挑战，在这一背景下，我国农村从“属于农村”转为“面向农村”、从“立足农村”转为“城乡统筹”和建立面向城乡一体化的农村职教体系三个方面的转型路径，为加快发展农村的职业教育、广泛培养农村实用人才、推进城镇化战略的实施提供了借鉴。

关键词 农村职业教育;挑战;转型;城镇化;新农村建设;工业化

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）19-0062-06

进入新世纪以来，我国职业教育在政策定位上，经历了从“加强职业技能培训”到“构建现代职业教育体系”的转变。与国家高度重视职业教育发展形成鲜明对比的是，当下作为中国职业教育的主体部分——农村职业教育正面临着时代发展的冲击，在办学方向、层次、专业设置、课程开发、管理体制等方面遇到了前所未有的困惑[1]。因此，面对高速城镇化、农业现代化的发展，如何促进农村职业教育的转型是当下迫切需要解决的理论与现实问题。显然，中国社会正在经历从农业社会到工业社会到信息化社会的转变，城镇化带动下的人口流动以及产业结构的快速转型，推动了中国社会迈向现代化的步伐。在时代转型的大背景下，分析中国农村职业教育发展面临的困境，通过新思维、新概念、新体系来推进其现代转型是必要的，也是紧迫的。

一、我国农村职业教育发展面临的时代挑战

从改革开放到20世纪末，我国农村职业教育的办学定位及目标是服务“三农”，为农村、农业现代化发展培养技术技能人才，为农色彩较为浓厚。进入新世纪之后，在新型工业化、城镇化及信息化的冲击下，农村职业教育传统办学定位下的办学体系、模式、结构、形态等方面都面临着较大冲击，给农村职业教育发展带来了一定的挑战。

（一）高速城镇化对农村职业教育的挑战

美国经济学家纳瑟姆在分析美国城镇化发展中提出了著名的“纳瑟姆曲线”理论，认为欧美发达国家的城市化进程大致呈现一个“S”形的曲线上升过程，换言之，当一国城镇化率低于30%的时候，则整体经济社会发展较为缓慢，基本上是处于农业社会状态;当一国城镇化率超过30%的时候，就会出现“S”中的一个拐点，整体经济呈现高速发展趋势，国家整体形态从农业社会迈向工业社会;当一国的城镇化率超过70%的时候，就会出现“S”的第二个拐点，经济发展速度再次回落，工业化、城市化基本实现，工农之间的差距趋于平衡，国家进入后工业社会状态[2]。反观我国城镇化、工业化发展情况，在1999年之前，我国工业化速度较快，但城镇化率并没有实现像发达国家那样足够的提升。只是进入新世纪之后，城镇化率才以每年1%的速度发展，进入快速发展期。当城镇化率每年提升1%的时候，就意味着在我国这样一个人口大国每年农村能够向城镇转移大约1500万剩余劳动力。但是由于我国农民整体技能素养较低，学历水平普遍不高，缺乏在城市谋生就业的竞争能力。一般农民进城之后，通常会选择城市中一些较低端的行业就业，不仅薪资低，而且向上流动的空间较小，无法实现从农民到市民的身份转换。正如有学者研究所言，我国城镇化率主要统计的指标是土地城镇化率，但实际上人口城镇化率并没有这么高，两者之间至少相差10%[3]。之所以中国人口城镇化率与土地城镇化率不能同步，固然有二元体制的原因，但农村职业教育发展的滞后也应该承担一定责任。对于每年约有1500万农村人口转移到城市，农村职业教育要在这个过程中担负起促进人口城镇化发展的重任。

1.城镇化发展对农村职业教育的专业结构提出了挑战

城镇化的首要或核心任务是人口城镇化，通过分流农村剩余劳动力，促进他们向城市二、三次产业转移，由此提升城镇化发展的内涵。显然，当前中国每年以1500万的剩余劳动力进入城市，到非农领域就业，其必然要面临与城市新增劳动力以及城镇下岗工人开展就业上的竞争，这种竞争是无可避免的。但是，我国农村职业教育的专业结构基本上是在改革开放初期为了适应农业体制改革而建立，在学历程度上也是以中职教育为主。农村职业教育的专业结构也是以农、林、牧、渔等为主，与城镇化及人口流动关系密切的二、三次产业的专业较少，布局也不尽合理，师资力量也较为薄弱[4]。因此，如果在城镇化进程中不能尽快改善农村职业教育的专业结构，就无法满足农村富余劳动力转移的需要，也必然会影响城镇化发展的质量。

2.城镇化发展对农村职业教育的培养目标提出了挑战

从我国当前的城镇化、工业化发展趋势看，农村职业教育的培养目标无法适应形势的需求，需要对现有的培养目标进行调整，从原来注重培养农村、农业实用性技术人才转变并兼顾培养农民进城务工的前期技术技能支持、新时代的新型职业农民上来，突出农村职业教育培养目标的综合化与多元化。这种培养目标的变化是其比例的转变，更是内涵的转變。促进这种转变的关键是要推进教学内容的改革，要在原来的专业设置、课程体系等基础上，强化通用型的技术课程体系，适当增加针对城市就业及新型职业农民所需的法律、管理、销售、技术等方面的课程，致力于培养高素质、复合型的技术技能人才以及农村潜在的创业者。

3.城镇化发展对农村职业教育的办学模式提出了挑战

随着近些年就业难问题的出现，农村职业学校在招生、就业等方面遇到了较多困难，生源危机已是主要危机。有的职业学校甚至将主要精力放在普通教育上，学生也走上了高考之路，成为应试教育体系的一员。无疑，部分农村职业学校迫于形势压力转变的办学模式，实际上偏离了农村职业教育发展的本质。当然，升学可能是学生的诉求，但升学不能成为农村职业学校的主要任务。因此，面对城镇化的挑战，农村职业学校应该积极创新办学模式，实现学历教育与短期职业培训、学分制与弹性学制的融合，满足不同学习者的多样化需求，力促中国农民从身份到职业的转换，为城镇化发展提供智力上的支持，实现城镇化与农业现代化、工业现代化的同步发展。

（二）新农村建设稳步推进对农村职业教育的挑战

我国新农村建设战略的核心是稳定农业、富裕农民。改革开放40年来，尽管农民在生活水平方面得到了较大提升，但整体上依然不富裕，而且近些年城乡收入水平的差距进一步扩大。正是因为农业投资大、周期长、回报率低，因此很多农民愿意放弃土地而进入城市就业。弃耕现象的增多是导致农业不稳定的直接原因。从这个角度看，要提升农民的收入及生活水平，就必须提升农业的回报率，使之有利可图，农民才能够心甘情愿地留在农村。要提升农业产出的回报率，就必须进行制度改革，提升农业的科技含量，走规模化、商品化、产业化的发展道路。换言之，就是通过科技支持与制度改革，推进农业、农民职业化。农民作为一个概念，一直被认为是身份象征，而不是职业分类。由于户籍制度的束缚，农民只能在农村从事农业耕作，无论其是否对农业感兴趣，也不管其是否具备从事农业的能力，都必须从事农业生产，身份具有代际性、传承性[5]。但如果作为一种职业，这种代际传承性就会消失，此时农民从事农业生产是职业原则，不仅农民可以从事，城市人口也可以从事，进而会形成竞争性，对农业发展是有利的。可见，新农村建设就是要通过制度改革、技术支撑来推进农民从身份到职业的转型，进而实现富裕农民的目的。显然在这个过程中，农村职业教育面临着挑战。

1.土地“三权分置”制度的实施给农村职业教育对象范围带来了挑战

在传统社会，土地是农民谋生最为主要的生产资料，剥夺了土地实际上就是剥夺了农民生存的权利。但进入现代社会之后，并不是所有的农民都愿意从事农业生产，也不是所有出生在农村的人就会成为一个合格的农民，比如当前的新生代农民工，他们中的大部分人出生在城镇，从小在城镇长大，远离农业与农村，即便回到农村，也无法成为一个合格农民。显然，这是一个悖论，也是一个困境。面对这个悖论，我国开始实施农地“三权分置”制度，农民是土地承包权的主体，对土地拥有长期的承包权，但承包权与经营权开始分离。通过土地流转制度，如果农民不愿意从事生产或是没有生产能力，可以将土地转包给其他农民或非农主体。有志从事农业的农民或非农主体可以通过土地流转获得大量土地，以推进规模化经营，实现农业回报率的上升。由此看来，在农地“三权分置”后，从事农业生产的人不仅是农民，也可能有城市居民，农民传统的身份定位开始打破[6]。在这种情况下，农村职业教育的对象范围开始扩大，对象范围的扩大，农村职业教育需要在办学方式、课程体系、教学方法等多个领域开始调整。

2.现代农业体系建设给农村职业教育发展模式带来挑战

现代农业体系是依托于城镇化、工业的发展，在城乡一体化建设中，农村利用自身的区位及产业优势，加快农业产业结构的整体布局，促进生产要素在城乡之间合理流动及分布。从这个意义上看，现代农业体系侧重于生态性、科技性、特色性。通过区域规划与布局，一方面，可以推进农业产业的规模化、体系化，如建立各类农业示范园区;另一方面，可以推进农业生产的纵深发展，加强与上下游产业链的对接，实现工农一体化。面对这种变化，要求农村职业教育体系在专业设置、培训研发、科技服务等方面必须与之对应。这样，传统的供给型教育发展模式就无法适应时代要求，需要从供给型走向需求型，从服务个体对象到服务全局，服务于区域农业经济发展，将一个县、一个地区的工农产业链作为自身的服务对象。

（三）工业化对技术型人才的需求对农村职业教育发展带来的挑战

我国当下的新型城镇化、工业化现代化与农业现代化发展是同步进行的，其目的是要推进城乡一体化建设。从发达国家的经验看，也是如此。受到传统文化、体制等方面的影响，我国教育体制整体上重视科学教育而不注重技术教育。在城镇，人们的最优选择并不是做技术工人;在农村，人们即便要成为技术工人，但由于农村职业教育办学定位、专业设置等局限，加上城市劳动力用人制度的障碍，也无法成为技术工人[7]。我国已经成为世界上第二大经济体，按照联合国工业发展组织（UNIDO）最新的统计数据，我国制造业增加值在2016年已经占到全球份额的20.1%，在22个主要工业门类中，有7大门类在全球制造业比重排名首位，有15个门类是排名第三;除了发动机制造之外，其他21个门类都进入了全球份额前6位。尽管中国制造业在全球份额较大，但中国还不是制造业强国。制约我国从制造业大国走向制造业强国的根源，就是从业人员，特别是技术工人素质偏低，高素质技术技能人才匮乏，阻碍了工业现代化的发展步伐。

1.工业化进程中技术工人数量短缺给农村职业教育发展战略带来挑战

显然，工业所需的大量劳动力是来自于农村转移的劳动力。尽管我国劳动力资源极为丰富，但高素质技术工人的数量不多。按照中国人力资源市场信息监测中心公布的2016年城市就业供需数据，制造业对劳动力的需求排在首位，占到了城市各行业人才需求总量的35.6%，其中技术岗位对劳动力的需求大于供给，特别是高级技师、高级工程师等岗位空缺与求职人数的比例有较大差距，可见技术性人才的数量明显无法跟上市场的需求[8]。农村职业教育在这个过程中需要承担一定责任，因为农村职业教育长期是致力于农业技术人员培育，对农民进城务工之前没有提供足够的技术培训，导致劳动力数量虽多，但技术工人数量匮乏。因此，面对这种情况，农村职业教育应该积极改革自身发展战略，从工业现代化、农业现代化与新型城镇化一体的格局，立足于整个城乡教育资源及区域产业发展，突破在县域办职业教育的思路，切实加大对农村转移劳动力的技术培训，提升进城农民工的技术素养，为工业化提供技术人才。

2.工业化进程中技术工人整体素质偏低给农村职业教育统筹水平带来挑战

中国是名副其实的世界工厂，但中国企业产品特别是制造业的产品，初次合格率只有70%，产品回炉现象突出，不仅造成了资源浪费，更加大了生产成本。技术工人的整体素质是偏低是造成这一问题的重要原因，在当前8000万技术工人中，初级工占到了60%左右，中级工约为35%，而高级工只有5%，而發达国家的高级工占到了40%，两者之间的差距甚大[9]。从实践上看，从初级工到高级工的转变需要很长的时间，不仅需要长期的实战训练，更是需要技术培训的支持，在不断学习与实践中提升其技术能力与水平。但长期以来，由于农村工业较少且技术落后，农村职业教育培养的技术工人进城之后无法独立完成岗位技术工作。由此，农村职业教育在未来发展中，必须进一步加大城乡统筹力度，推进工业、农业技术教学模式的整体改革，加大对初级、中级技术工的培育，进而使他们进城之后能够实现从初级、中级到高级工的转变。

二、我国农村职业教育的转型路径

当前，我国农村职业教育面临着如此多的挑战，从大的格局上看，主要还是城乡二元体制带来的。长期以来，城乡职业教育是双轨并行，统筹水平低。农村职业教育的对象是农村人口，办学主体是以县级政府为主，办学目标是为农服务。重要的是，我国县域经济发展极为不平衡，职业教育相较于普通教育需要更大的投入，在以县级政府为主体的办学格局下整体制约了农村职业教育的發展，农村教育亟待转型。

（一）新概念：从“属于农村”转为“面向农村”

长期以来，农村职业教育在我国被视为是一个区位性的概念，是一种发生在农村、面向农民及农业的职业教育体系。显然，这种概念认知依然是二元观念。随着新型城镇化、工业化、现代化的快速推进，城乡职业教育一体化格局的发展目标已经提出，构建城乡一体化的劳动培训制度、就业市场已经成为农村职业教育转型的战略需求。面对时代的变化，农村职业教育的概念也必须发生改变，应该由过去“属于农村”的职业教育转为“面向农村”的职业教育。“面向农村”的职业教育是对农村职业教育发展的新定位，不再是一个区位概念，而是一个功能概念，与“属于农村”的职业教育不同，其可以为“三农”服务，也可以为工业化发展服务;其可以是发生在农村的职业教育，也可以是发生在城市的职业教育;其可以以培养新型职业农民为目标，也可以以培养技术工人为目标。总之，“面向农村的职业教育”是城乡统筹下的职业教育，不仅服务农村，也服务城市，主要是服务城镇化、新农村建设及城乡一体化发展需要。

1.面向农村的职业教育要面向农业新体系建设及新农村建设

我国农村地域辽阔，区域差异较大，各地农业比较优势明显。在农业现代化进程中，为了改变自给自足的生产方式及松散的农业生产方式，必须大力推进农业发展的集约化、商品化、规模化及特色化。由此，需要各地按照区域为单位大力推进农业统筹，做好规划设计，提升农业发展的竞争力。在这种情况下，需要我国职业教育按照区域农业经济发展的要求为其提供技术及人才支持。具体来说：一是城市中职业院校、普通高校的涉农专业应该与面向农村的职业教育实现纵向上的沟通，同时在横向上实现与各地农业部门之间的深度合作，面向农村打造城乡一体化的职教支持体系。二是随着新农村建设的推进，撤村并居改革正在深化，农村社区蓬勃发展，以社区为载体大力开展农村的“三教统筹”工作，实现面向农村的职业教育在空间布局、资源配置、专业设置、教育对象上实现横向与纵向联合式的城乡统筹体系[10]。

2.面向农村的职业教育要为农村劳动力转移及工业技术性人才需求提供支持

城乡一体化发展不可能是在农村人口占大多数的情况下发展起来的，城镇化发展是中国城乡一体化发展的根本出路。美国学者纳瑟姆在研究中证实，农村地区的整体受教育水平提升10%，将会诱导6%～7%的农民进入城市，其进入城市后的薪资收入也相应能够提升5%～6%[11]。可见，在城镇化进程中，促进农村劳动力有序转移是提升农民收入的基本出路。按照国家统计局的权威数据，2015年中国城市对高中及其以上水平的劳动力需求量约占劳动力需求总量的75.3%，对初中以下层次劳动力需求量仅为24.7%。但在当前进城的农民工中，具备高中及其以上学历的只占38.6%;而城市劳动力市场对专门接受过职业培训的农民工需求量占整体劳动力需求量的68.9%，但农民工系统接受过职业培训的人只占其总量的25.8%[12]。可见，在知识经济及技术技能逐渐替代简单劳动的情况下，如果进城务工的农民在技能水平、学历程度上不能得到较快提升，其就无法在城市实现稳定就业。再从产业结构的角度看，随着信息技术的发展，农民工不再是简单从事二次产业，从事第三产业的人数在逐渐增多。因此，基于形势的改变，面向农村的职业教育也必须按照学习者的实际需求及产业结构调整的变化，重点面向农村转移劳动力及技术工人服务，提升他们在城镇化进程中的适应能力。

（二）新思维：从“立足农村”转为“城乡统筹”

由于城乡二元体制的存在，城乡职业教育也是二元结构。不仅在职教体系内部的投入、资源、规划等方面存在分治问题，在外部的就业、管理、制度供给等方面也存在着分治问题。城乡二元体制及其形成的思维定势导致国家对城乡职业教育的作用、职能、地位、定位等方面存在认知偏差。因此，必须将农村职业教育从立足农村这个小格局转向城乡统筹的大格局，按照城乡统一规划、布局的方式建立城乡一体化职教体系，推动管理、就业、用工等外在制度的一体化发展。

1.基于城乡统筹的原则构建城乡一体的劳动力就业培训体系

传统的劳动力培训体系是按照户籍制度划分，城市职业教育培训的是具有城市户籍劳动力，对应正规劳动力市场;农村职业教育培训的农村劳动力，其对应次级劳动力市场。由于农村职业教育在培训手段、内容及方式等方面不如城市职业教育，使得进城农民缺乏城市所需的职业技能，在城市劳动力市场难有竞争力。因此，要按照城乡统筹的原则，构建一体化的劳动力培训体系。具体而言：一是要重组城乡劳动力职业培训资源，合并、重组劳动力培训基地，提升统一化培训的质量。二是进一步完善国家就业准入及职业资格证书制度，以证书等级为就业标准，而不是以户籍。三是完善职业教育招生制度，特别是要打破涉农专业只招农村生源，涉工专业只招城市生源的分割问题，实现统一考试，跨地招生制度。

2.基于城乡统筹的原则构建城乡一体化的职业教育管理体制

当前，我国职业教育是由教育部门与人力资源保障部门共管的体制，政出多门、职责不明的情况依然存在。而农村职业教育缺乏行业、企业参与，办学层次低，学生实践困难，校企合作无法推进[13]。从这个意义上看，必须打破以县为主的农村职业教育管理体制，建立由中央政府及省级政府统筹，地方政府管理，社会力量参与的城乡职教管理新体制，推进职业教育资源、师资等在区域间合理流动，在省域范围内建立一体化的职教体系布局。由此来推进城乡职业教育统筹水平，推动培养模式创新，加大校企合作，实现城乡互动，强化职普融合，适时推进联合办学、集团化办学的新机制，建立开放共享的办学资源格局。

3.基于城乡统筹的原则建立城乡一体化的劳动力就业制度

随着我国人口红利逐渐消失以及老龄化社会到来，迫切需要大力提升新增劳动力的素质，实现从人力资源大国向人力资源强国转变。在此背景下，建立城乡一体化的就业制度，实现农村劳动力的有序转移以及在城乡之间合理流动具有现实意义。一是建立城乡统一的劳动力就业市场，打破正规劳动力市场与次级劳动力市场的界限，有序推动城乡劳动力合理流动。二是建立城乡统一的就业管理体制及劳动用工制度，保障城乡劳动力能够在公平、平等的市场环境下竞争。三是加快推进新生代农民工的市民化进程，新生代农民大部分出生在城市，接受教育也在城市，从个人发展的角度看，有融入城市的基本条件。故此必须改革新生代农民工的就业环境，打破户籍、住房等障碍，率先推进新生代农民工向市民转变，进而实现城乡行业、资源的互动与交流。

（三）新体系：建立面向城乡一体化的农村职教体系

农村职业教育是“面向农村的职业教育”，是城乡统筹的职业教育。鉴于此，在农村职教体系建设上也必须做到城乡一体化，建设层次衔接、普教融通、产教结合、终身学习的农村职业教育体系。

1.基于城乡一体化的原则打通劳动力培训与职业院校之间的壁垒

可以借鉴法国的经验，法国的农业职教体系是由农民培训体系、农村成人教育、中等农业技术教育与高等农业教育所组成。这四个层次的农业职教体系是面向所有城乡劳动力开放的，通过相应的学习获得业士（副学士）、学士、硕士、博士学位，也可以获得技术工人、中等技术员、高级技术员、工程师四类职称，还可以获得各类职业资格、职业能力、学历学位文凭等多种证书[14]。从这个角度看，法国的农业职业教育体系是学校教育与职业培训相结合的体系，两者之间并无壁垒。任何一个劳动力进入该体系学习，既可以获得职业培训所需的证书，也可以获得相应的学历。我国在构建城乡一体化的农村职教体系过程中，需要做好职业教育培训与学校教育之间的沟通，各地政府要发挥统筹规划职能，在农村职业培训机构、职业高中、中等职业学校、高职院校、高等农业院校之间做好衔接。因农村职业学校属于中等教育层次，作为农村职业教育的主要阵地，在做好基本课程内容及技术培训的基础上，要探索与高职、高等农业院校之间的课程衔接。显然，在农业现代化及城镇化快速发展中，中职学校的课程及教学内容无法满足实际需求，必须要大力提升人才培养层次。做好课程衔接之后，在学历学位、资格证书等方面也要进一步衔接，通过学分积累、转换、成果互认等制度，打破学历与非学历教育之间的障碍，提升农村职业教育体系的层次，提升人才培养的规格。

2.按照城乡一体化的要求构建“一主多元”的农村职教培育体系

“一主多元”中的“一主”指的是政府，多元是其他多元主体。在构建现代农村职业教育体系过程中，必须要突出产品供给的多元性，实际上就是突出办学力量的多元性。首先，要继续发挥县城职业高中、农业广播电视学校、中等职业学校、技师学校等主体在职业教育体系中的作用。这些主体一直以来是农村职业培训及农业职业教育、学历教育的主体力量。在城镇化建设、新农村建设中要继续发挥这些主体的作用，推进职业技能培训与技术示范、创新的结合，强化农村职业教育体系的辐射效应。其次，提升企业、行业在农村职业教育体系中的参与力度。随着农业供给侧改革的推进，现代农业体系的产业链条已经形成，从“农田到餐桌”一体化的农业生产模式催生了农业与上下游产业链的衔接。在这个过程中，必须要加大涉农企业、服务业在农村职教体系中的参与度，实现工业技术、农业技术与农村职教过程的融合，提升人才培养的针对性。最后，强化农业生产经营主体在农村职教体系中的参与度。当前家庭农场、农业企业、农民专业合作社、种养大户等新型农业生产经营主体不断出现，这些主体横跨农业、工业及服务业领域。通过这些主体的参与，实现农村职教体系与城市职教体系的融合，实现农业技术技能培训与二、三次产业所需的技术技能培训的结合。此外，这些主体还可以按照自身的实际需求，在必要的情况下通过政府购买职业教育服务的方式实现产教融合，提升农村职业教育体系发展的厚度与深度。

参 考 文 献

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On the Challenge of the Times and Strategic Transformation of Rural Vocational Education in China

Zhu Chuanshu

Abstract  Facing the development of high-speed urbanization and agricultural modernization， how to promote the transformation of rural vocational education is a theoretical and practical problem that needs to be solved urgently at present. This paper analyzed the challenges brought by Chinas high-speed urbanization， steady advancement of new rural construction and the demand of industrialization for technical talents to the professional structure， training objectives， school-running mode， object scope， development mode， development strategy and overall planning level of rural vocational education. It puts forward three transformation paths： from “belonging to rural areas” to “facing rural areas”， from “basing on rural areas” to “balancing urban and rural areas” and to establish a rural vocational education system facing the integration of urban and rural areas， which provides a reference for accelerating the development of rural vocational education， widely cultivating practical talents in rural areas， and promoting the implementation of urbanization strategy.

Key words  rural vocational education; challenges; transformation; urbanization; new rural construction; industrialization

Author  Zhu Chuanshu， associate professor of Chongqing City Vocational College（ChongQing  402160）