环境公益诉讼中虚拟治理成本法律适用的认定

，

(浙江农林大学 法政学院,浙江 杭州 311300)

环境公益诉讼中虚拟治理成本法律适用的认定

孙洪坤，胡杉杉

(浙江农林大学 法政学院,浙江 杭州 311300)

虚拟治理成本法是目前我国确定生态环境污染修复费用的主要方法。通过虚拟治理成本确定的赔偿数额,其本质是对自然资源的估价,是对环境价值的鉴定。由于环境问题的科学不确定性和综合复杂性,准确、不偏不倚的核算生态污染修复费用，是司法公正的重要保障。为此,需要通过案例分析对虚拟治理成本法律的适用问题、“敏感系数”的确定问题进行研究。合理提高虚拟治理成本的赔偿标准,增加环境污染成本,可能迫使许多企业将污染成本内部化,从而对未来的环境污染行为产生强大的威慑作用。

环境公益诉讼；虚拟治理成本；法律适用

习近平总书记在党的十九大报告中提出：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”；“加快生态文明体制改革,建设美丽中国,推动绿色发展”。通过环境公益诉讼虚拟治理成本法的适用，推进生态文明建设和绿色发展,从而优化环境治理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个非常重要的组成部分。

一、虚拟治理成本的内涵

虚拟治理成本,是指根据现行的污染治理技术和水平,对目前排放到环境中的污染及污染物全部治理所需要的支出[1],适用于环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形。虚拟治理成本的计算公式[2]为：

虚拟污染治理成本=∑(污染物排放量×单位虚拟治理成本)

计算虚拟治理成本,首先要确定该污染物的单位虚拟治理成本,单位虚拟治理成本为污染地前三年单位治理该污染物的平均值。再以单位虚拟治理成本乘以污染物排放总量,得到该种污染物的虚拟治理成本。最后将多种污染物的虚拟治理成本相加,即为该案的虚拟治理成本。确定最终的污染修复费用,还需要依照环保部《环境污染损害数额计算推荐方法》确定相关倍数。

于“北大法宝”司法案例数据库,以“环境公益诉讼”为关键词进行筛选,后经人工逐一甄别,排除以下无效或重复判决：(1)由于必要共同诉讼的存在,同一标的不同原告有多份判决书,这些判决书不能重复计算；(2)基于检索平台的系统误差,检索出一些与环境污染无关的侵权案件。截至2017年1月1日,共计有效环境公益诉讼判决书35份。

如图1所示,在这35起环境公益诉讼案件中,有12起采用了虚拟治理成本法计算环境污染损害数额。其中江苏省环境公益诉讼案件数量较多,有8起采用了虚拟治理成本法确定环境污染损害数额,占该省环境公益诉讼案件总数的47%。据此可知,虚拟治理成本法已经占据了环境公益诉讼司法审判的半壁江山。图2表现了近年采用虚拟治理成本法确定损害数额的案件增长情况。由图可知,近3年越来越多的环境公益诉讼判决采用虚拟治理成本法确定损害数额,增长速度很快。可见,采用虚拟治理成本法确定损害数额已成为主流方法。虚拟治理成本法在司法审判实践中越来越多的被适用,因此，迫切需要对虚拟治理成本法的合理性进行审慎思考,对其科学性进行仔细推敲。

二、虚拟治理成本法律适用的实践

(一)检察院第28号指导性案例——如何确定虚拟治理成本

在检察院第28号指导性案例“江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案”中，围绕生态环境修复实际,采用了“虚拟治理成本法”,确定赔偿费用。这一案件是有关单位无证擅自从事废树脂桶和废油桶清洗业务,将清洗后的废水倒入无防渗漏的露天污水池,以及随意堆放废渣,结果导致周围地下水以及土壤严重污染,造成了严重的环境污染损害后果。江苏省常州市中级人民法院根据由于非法洗桶而对环境造成的污染的虚拟治理费用,判决二被告赔偿对环境造成的损失150万元。而被告人认为,从未将废水排放至厂区外,不存在排放污染的行为,并且无证据表明周围地下水污染与被告行为存在因果关系。具体来说,被告人认为,按照“虚拟治理成本法”确定的赔偿数额,因前提不成立,所以该计算方法也不成立。最后,常州市中院根据特征污染物一致且周围无其他排放该污染物的企业,认定因果关系成立。该案是检察机关开展公益诉讼试点后,全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。该案围绕生态环境修复实际,确定赔偿费用。常州市中院认为,由于被告长期非法排污,对周边生态环境造成了恶劣的影响,无法通过恢复工程完全恢复,其恢复成本远大于收益,并且缺乏环境损害评价指标体系,符合虚拟治理成本法的适用条件。因此,根据实际情况,采用虚拟治理成本法计算修复费用。

最终,常州市中院根据《环境调查技术报告》,认定本案共产生污染废水500吨,一般废水处置费用为600元/吨,洗桶废水虚拟治理成本为30万元。本案涉及水域为Ⅲ类水,根据《环境污染损害数额计算推荐方法》,确定污染修复费用的赔偿区间为虚拟治理成本费用的4.5～6倍。考虑到本案污染者的过错程度、污染物性质、周边环境敏感度等因素,酌情确定本案以虚拟治理成本5倍计算赔偿数额为150万元。

在本案审理中，法官首先阐述了适用虚拟治理成本法的理由,然后,根据《环境调查技术报告》确定案件污染物范围、种类等,最后，法官采用虚拟治理成本法的计算方法确定赔偿数额。环境修复费用的计算方法主要有虚拟治理成本法和修复费用法。为保证司法裁判的科学性和准确性,首先应明确计算方法的适用条件,以确定合适的计算方法,不能生搬硬套,造成案件结果与事实不相符。常州市中院根据案件实际,准确适用虚拟治理成本法确定生态环境修复费用。因此，本案在虚拟治理成本法的适用条件和费用计算方式上都具有典型指导意义。

值得注意的是,在最高检关于本案指导意义的第四点表述中指出：“根据受污染地区的环境功能敏感程度与对应的敏感系数相乘确定修复费用。”最高检明确了敏感系数的确定依据是受污染地区的环境功能敏感程度。这无疑在一定程度了约束了法官在敏感系数的确定上存在的较大的自由裁量权。而根据最高法出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。 ”该规定揭示了虚拟治理成本法中最具争议的问题,即如何合理确定“敏感倍数”。

(二)虚拟治理成本法的十大典型案例分析

在司法实践中,法院依据法律所作的裁判,其目的也是为了保护环境,维护社会公正。环境问题是那么综合复杂乃至层出不穷,许多环境污染案件中都有令人难以想象的复杂技术问题,这些技术问题往往还无法用目前的科学来解决，厚厚的环境法律中也根本无法穷尽环境问题,因此分析司法判例显得尤其重要,因为那里总会出现法律中尚未规定的问题。案例对于推动法律的进步往往超过现有的知识。

表1罗列了10起有关虚拟治理成本法的环境公益诉讼案件。环境公益诉讼中环境污染虚拟治理成本认定在巨大治理数额的判决书中,对裁判的公正产生了重大影响。随着“1.6亿天价”治理成本数额的出现,虚拟治理成本法律适用的认定对案件公正裁判有了更为显著的影响。合理的污染修复费用是司法公正的重要组成部分。同时,虚拟治理成本法是污染修复费用确定的依据,因此,如何确定虚拟治理成本,已成为环境公益诉讼案件裁判的关键。在司法实践中,引进专家辅助人可更好的认定环境污染修复治理费用。环保部也制定《环境污染损害数额计算推荐方法 》,来量化虚拟治理成本费用的认定。

1.生态修复费用的确定过多依赖专家意见

虚拟治理成本的确定一般依靠司法鉴定。然而,虽有环保部出台的《环境损害鉴定评估推荐方法》,但是不同鉴定中心给出的鉴定结果仍然存在较大差别。环境公益诉讼案件不同于其他案件,它非常依赖司法鉴定。从表1的环境公益诉讼案件的判决书中可以看到,法官在裁判案件时几乎毫不例外的援用环境损害鉴定机构提供的虚拟治理成本数额。这显然是环境污染鉴定评估机构在给予法官额外的法律指导[3]。

段主任几乎将听诊器往我前胸一搭，便一口断定说，是我的气管堵了。接过C T片一看，便更加确定了。迟疑地问：在当地医院看过病吗？我说：看过。段主任问：拍过C T吗？我说：拍过。老婆见问，连忙把在家拍的C T片递过去。段主任看过，指着片上一小片阴影儿说：看见没，你气管里这东西长了。

目前政府比过去更加喜好依赖专家,不仅仅是环境问题,还有日益复杂的社会问题。随着环境法律的发展,环境监管机构面临的技术问题变得越来越复杂。为满足新兴法律项目中越来越多技术性的需求,政府雇用越来越多不同类型的环境专家。专家顾问给环保部门指导设定标准确定污染物排放或环境污染的“可接受”水平,从而为保护健康和环境作一些详细的指导。同样在司法领域,法院、检察院对于专家意见也有了更强的依赖趋势。政府需要专家顾问对其政策的制定进行指导,法院需要专家辅助人对其案件的裁量提供意见。随着问题技术复杂性的增加,负责“审理”法律问题的法官必须更多地依赖技术专家来解决环境问题并提出解决方案。环境司法问题转化为技术“事实”问题,甚至可由环境机构的技术专家决定。除了由政府环境监管机构面临的棘手的科学问题之外,法官“审理”有些环境问题的工作,由于环境法律的限制太多亦或限制太少而变得更加困难。例如,法律不仅要求环境监管机构确定关于污染量的科学“事实”,而且还要求他们在法律规定模糊的情况下,确定各种修复措施的成本和其他经济后果。根据这种模式,专家将所有环境问题分解为“客观”技术问题和“主观”决策。可见，现今法院处理的的环境污染案件变得日益复杂,越来越多的决策依靠专家辅助人的意见。

表1 十起有关虚拟治理成本法的环境公益诉讼案件

2.虚拟治理成本与实际治理成本存在冲突

有关虚拟治理成本法与实际治理成本之间的冲突,在案例10“苏州市吴江区震泽镇人民政府诉上海沪光汽车运输有限公司环境污染案”中有所体现。本案中,按照15 000吨甲酚污水处理费用的计算方法计算赔偿额大于地表水污染修复费用(虚拟治理成本法)计算的赔偿额。如何确定最终赔偿额？法院给出的裁判意见是：“考虑了临时处理15 000吨甲酚废水的实际情况,认为虽该费用大于虚拟治理成本法,但仍属于合理的费用范围,据此本院认定,处理进入污水处理厂的甲酚1号废水的费用为215 900元。”由此可知,虚拟治理成本法确定的修复费用与实际治理成本之间可能存在差异,如本案中虚拟治理成本法确定的修复费用低于实际治理费用,因此,选择虚拟治理成本法计算修复费用时,必须严格依照该法的适用条件,不能生搬硬套。

又例如“泰州天价案”中,被污染的河流已经通过自我净化达到标准,没有产生实际修复费用。难道因此就无需赔偿了吗？答案显然是否定的。尽管环境有自我净化的能力,但大自然的自我净化能力并不是指把所有污染物都清洁了,而仅是大自然对污染物进行了稀释。就像一滴墨水滴在一杯水里,整杯水都变会变成黑色,但如果一滴墨水是滴在大海里,大海并不会变黑一样。故此,污染者以自然自我净化为由,拒绝支付虚拟治理费用,其由无据。植物可以将工业生产排放的二氧化碳转变为氧气,根瘤菌可以固氮,殊不知,还有许多的污染物不能自发通过化学反应中和,也不能自发通过生物降解。那些由污染者产生、排放的污染物一直存在于地球某处。量的积累终会导致质的突变,届时恐如亡羊补牢,为时晩也!或许大自然会自我净化,但是污染的速度和数量不能超过环境容量和环境自净能力,否则环境质量就会降级。正是因为实践中出现这样那样的生态环境修复问题,所以在环境公益诉讼中出现了虚拟治理成本的概念。虚拟治理成本是为了惩罚非法排污行为,即便是自然界自我净化已达到标准亦不能免责。

由于环境问题的科学技术性和综合复杂性,虚拟治理成本法确定的赔偿额与实际治理费用之间存在冲突,如何更审慎的确定赔偿额,实现“保护和改善环境,保障公众健康”的修复目标,需要更加清晰的、科学的法律规范。

3.法官在“敏感系数”的确定上存在较大的自由裁量权

在这35起案例中,何种情况出现将取“敏感系数”的最大值,笔者总结的原因有：一是污染区域周围多为居民社区，属于环境保护域内保护的敏感点；二是环境功能敏感性；三是污染者的过错程度；四是环境污染的不可逆性；五是污染物性质、危害具有持久性等因素。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条的规定：“人民法院可以结合：(1)污染环境、破坏生态的范围和程度；(2)生态环境的稀缺性；(3)生态环境恢复的难易程度；(4)防止污染设备的运行成本；(5)被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素予以合理确定。”

在实际案例中选择修复措施时,法院如何行使无限制的自由裁量权来确定“敏感系数”？环保部未清晰地设定污染修复费用的确定原则,上述原则性的规定,其实增大了出现同案不同判的可能性。由法官在一定的倍数范围内自由裁量,忽略了污染者对自然资源的破坏,严重损害了公众健康的事实。定量的计算标准无疑是环境污染案件司法公正的重要保障。环境污染案件因其科学未确定性和技术复杂性,也在无形之中扩大了法院的自由裁量权。在最高检关于本案指导意义的第四点表述中提到：“根据受污染地区的环境功能敏感程度与对应的敏感系数相乘确定修复费用。”根据《最高法指导案例实施细则》第9条规定：“案件与指导性案例相类似的,应当参照相关裁判要点作出裁判。”故此,最高检规定了虚拟治理法中“敏感系数”根据该受污染地区的环境功能敏感性确定,今后有关虚拟治理成本法倍数的确定问题,应该参照最高检出台的此指导案例,以环境功能敏感性确定修复费用。

4.创新巨额修复费用支付的方式

实践中虚拟治理成本法确定的修复费用日渐提升,这有助于震慑环境污染者,有助于保护环境。与此同时,高昂的修复费用,往往会导致企业破产,造成执行困难。这不仅不利于经济发展,也不利于环境保护。创新修复费用的支付方式尤显重要。有关创新巨额修复费用责任承担方式的建议,在最高法出台的典型案例中也有体现。在案例一“江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案”中,法官采用分期履行的方法,避免企业破产分文不得的情况,给企业生机是稳妥可行的方法。也有学者提出异议,认为这是在宽容企业的污染行为,最终将削弱环境犯罪的代价,不利于保护环境,法院在环境审判中可“能动”但不可“任性”[4]。我们认为，在经济发展与环境保护的双重压力下,采取灵活的责任承担方式是合理的,并且治理污染需要强大的财政支持,否则环保也是空谈。1.6亿赔偿额只是惩罚手段,最终目标是环境修复效果,因此该案中的责任承担方式是合理且有助于环境保护的。

美国墨西哥湾原油泄漏事件中,每天约有6万桶的石油被排放到墨西哥湾,每桶民事处罚和每日犯罪行为构成巨大的赔偿责任,光是民事处罚就将超过13亿美元,这还不包括重置自然资源等价物的成本和在恢复期间自然资源的价值减少的赔偿[5]。最终英国石油公司建立200亿美金的修复基金,并且声明这不是索赔上限。基于美国较成熟的信托基金制度,这种支付方式在美国是可行的。我国也建有环境修复专项基金,但由于缺乏专业团队的运行,该基金形同虚设。目前,环境公益诉讼涉及的生态环境损害赔偿资金管理在法律上处于空白[6]。寻求适应我国实际的支付方式至关重要。最高法出台典型案例认同江苏省高院创新支付方式的案件裁判,有助于探索合法合理的支付方法。

三、虚拟治理成本法律适用的完善

经济与生态环境不协调的根本问题,是人类经济活动对生态环境造成的损害还没有找到恰当的补偿方式[7]。自然资源具有经济价值,我们现在所面临的问题是确定这一价值。然而,目前国家在提供可靠、科学和公平的方法确定受损自然资源的价值方面做得不太理想。正如前文所述，环境修复十分困难,常常是棘手的技术问题。司法裁量时需将更多问题委托给科学专家,法官更多地关注技术专家的“事实”分析。由于技术复杂性,环境污染案件的损害评估可能损害那些受到环境影响的人以及污染者权利。因此，在选择适用虚拟治理成本法时,一定要确保满足适用条件。胡乱套用虚拟治理成本法,势必出现罚不当罪的裁判。制定定量的计算标准,应包括关于如何达到单个化学品修复标准的具体指导,及时将损害评估基准向前移动,并减少不确定性的范围。

(一)确立科学的基准数据

虚拟治理成本法确定的修复费用其实是对环境价值的评估。该计算方法能否准确体现环境价值是衡量此方法是否可行的标准。更合理的确定修复费用应以环境资源价值为最终考量。虚拟治理成本法中的一个不足是缺乏衡量环境变化的科学的基准数据。敏感系数是一种估值制度,建立准确的生态环境损害评估估值制度首先应该有大量的基准数据。建立完善的环境要素基准数据,不仅有助于裁判更加接近实际,也有助于合理的抑制法官的自由裁量权。

(二)确定多元化的法律惩罚手段

我国环境损害赔偿数额偏低,环境污染犯罪代价低,也是环境污染日益严重的重要原因之一。美国墨西哥湾漏油事件中,美国行政处罚法律规定对于Ⅰ类民事处罚,每次违反罚款10 000美元,Ⅱ类民事处罚罚款25 000美元/天,最高可达125 000美元,如果被证明是重大过失或者故意,按每桶3 000美元罚款。除此之外,还可以对负责组织和个人进行刑事处罚,明知或故意犯罪的,对个人罚款可达25万美元,对组织罚款可达100万美元。可见,在美国污染环境的成本是非常巨大的,其不仅包括刑事处罚、民事处罚和行政处罚,另外还要包括赔偿生态环境修复费用等。相比之下目前我国的环境污染惩罚体系还不够完善,司法审判中往往只涉及单一的赔偿处罚。例如在环境公益诉讼中对生态修复费用进行了处罚,便往往会忽略对被告的行政处罚或刑事处罚等。因而,借鉴美国多元化的法律惩罚手段,以此提高违法成本,有助于震慑污染企业。

(三)建立企业污染成本内部化机制

自然资源损害赔偿的确定可以为保护自然环境提供一个重要且独特有效的工具。广泛使用严格的环境价值评估方法可能促使许多企业将污染成本内部化,从而对未来的环境危害行为产生强大的威慑作用。例如,将环境成本适当地反映在商品和服务的市场价格之中,从而帮助建立企业污染成本内部化机制[8]。效益最大化的经济学理论和全球严峻的环境保护形势均对企业环境成本内部化行为提出了迫切的要求,保护生态环境有赖于企业将政府的环保意愿和政策融入内部化成本中[9]。

[1] 环境保护部.关于印发《环境损害鉴定评估推荐方法(第2版)》的通知[EB/OL].(2014-10-24)[2017-10-10].http://www.zhb.gov.cngkmlhbb/bgt/201411/t20141105．

[2] 赵越,於方,王金南,等. 水污染环境经济核算体系与结果分析[J]. 环境保护,2007(9):23-25．

[3] DONALd A BROWN. EPA’S resolution of the conflict between cleanup costs and the law in setting cleanup standards under superfund[J]. Columbia journal of environmental law, 1990，15(2):251-268．

[4] 吕忠梅. 环境司法理性不能止于“天价”赔偿:泰州环境公益诉讼案评析[J]. 中国法学,2016(3):244-264．

[5] JOHN, WYETH, GRIGGS. Bp gulf of mexico oil spill[J]. Energy law journal, 2011,32:69-78．

[6] 马勇. 从公益诉讼视角看我国环境损害司法鉴定[J]. 中国司法鉴定, 2016(1):9-17．

[7] 李慧凤. 从环境污染问题看价值理论的缺陷[J]. 商场现代化,2006(9):172-173．

[8] 费国超. 国际贸易中环境成本内部化研究[D].吉林：吉林大学,2004:1-39．

[9] 吉利,苏朦. 企业环境成本内部化动因:合规还是利益？——来自重污染行业上市公司的经验证据[J]. 会计研究,2016(11)：69-96．

Ontheidentificationoftheapplicablelawofthecostmethodofhypothesizedgovernanceinenvironmentalpublicinterestlitigation

SUN Hongkun, HU Shanshan

(Law and Politics School, Zhejiang A & F University, Hangzhou 311300, China)

Calculating the cleanup costs in a virtual way is the main method to calculate the cleanup costs in China. The amount of compensation determined by virtual cleanup costs is essentially an assessment of natural resources and an identification of environmental values. Because of the scientific uncertainty and comprehensive complexity of environmental problems, an accurate and unbiased accounting of ecological pollution repair costs is an important guarantee for justice and fairness. Therefore, it’s necessary to study the problem through case analysis of the application of virtual cleanup costs method and the determination of “sensitive coefficient”. A reasonable increase of the compensation standard of virtual cleanup costs and the cost of environmental pollution, which may force many enterprises to internalize their pollution costs, may have a strong deterrent effect on future environmental hazardous behavior.

environmental public interest litigation; virtual cleanup costs method; ecological cleanup costs

金一超)

D912.6

A

1006-4303(2017)04-0376-07

2017-11-11

国家社会科学基金项目(17BFX120)

孙洪坤(1975—),男,安徽亳州人,教授,博士,从事刑事诉讼法学、证据法、环境法研究；胡杉杉(1992—),女,浙江杭州人,硕士研究生,从事环境法研究。