构建流域协同反贫困与生态文明建设机制——中国落实2030年可持续发展议程的战略思考

邹 波，曾云敏

（1.广州市社会科学院，广东 广州 510410； 2.广东省社会科学院 环境经济与政策研究中心，广东 广州 510631）

构建流域协同反贫困与生态文明建设机制
——中国落实2030年可持续发展议程的战略思考

邹 波1，曾云敏2

（1.广州市社会科学院，广东 广州 510410； 2.广东省社会科学院 环境经济与政策研究中心，广东 广州 510631）

在中国2030年可持续发展议程背景下，以流域上下游共生性、流域可持续发展为切入点,研究珠江流域生态文明建设和扶贫开发问题，重点分析珠江中上游贫困地区生态文明建设成效、生态文明建设对珠三角的意义、珠江中上游的贫困以及脱贫制约等问题。从开展珠江中上游贫困地区生态系统服务价值评估，建立珠江流域跨区经济发展、生态保护合作共赢新机制，探索市场和政策有效结合的流域扶贫开发模式等三个方面提出珠江流域跨区域协同反贫困的建议。

扶贫开发；生态文明；可持续发展；珠江流域

为落实2015年9月，联合国可持续发展峰会通过的2030年可持续发展议程，《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》于2016年9月正式颁布，“推进精准扶贫、精准脱贫”，“开展生态文明建设、筑牢生态安全屏障”是该方案落实17项可持续发展目标的重点措施。该方案充分体现了党的“十八大”提出的“绿色、循环、低碳”发展为核心的生态文明建设理念，与“十八大”以来中央将扶贫开发战略提高到治国理政新高度的要求相一致。走向社会主义生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。[1]坚定推进生态文明建设是缓解资源环境压力，保持我国经济社会持续健康发展的现实需要。[2]然而，贫困地区大都处于国家主体功能区规划的“限制开发区域和禁止开发区域”，生态价值和生态功能极为重要，承担着生态文明建设与扶贫开发双重任务。

珠江是我国第二大河流，珠江中上游是我国重要生态屏障区，在西南、华南地区承担着重要生态功能。然而，珠江流域东、西部省区之间发展严重不平衡，贫富差距悬殊，支流水系发源于滇贵黔石漠化区、滇西边境山区、乌蒙山区等集中连片特困区和粤北贫困山区。因此，珠江中上游贫困地区生态文明建设对泛珠三角地区的重要影响以及该流域贫困地区脱贫致富问题迫切需要关注。构建流域上下游跨区域生态文明建设和扶贫开发协同机制，将生态文明建设与实施扶贫开发、开展精准扶贫融为一体，走绿水青山就是金山银山双赢的可持续发展道路是珠江流域落实2030可持续发展战略的重要任务。

一、流域系统的协同共生性发展原理

协同理论认为，系统内各要素间具有相互联系、彼此协作、有机整合的关系，系统内的各要素之间在保持差异化、特异性和独立性的同时，按照平等、自愿的原则开展合作和分工，实现共生发展。“共生”的概念是由德国真菌学家德贝里(Anton Debary)于1879年提出，该概念提出以后迅速从生物学领域发展到生态学、人类学、经济学、地理学等多学科，形成了多个分支，发展成完整的理论体系。其中，区域共生理论认为，区域单元与要素间相互联系、相互影响、相互牵制、相互促进、相互嵌套的互动、共赢状态，是一种系统组织、社会组织与经济组织现象[3]。根据共生理论和协同理论，同一流域上下游之间、各支流之间、支流与干流之间都具有协同共生性。流域作为整个共生系统，该系统的共生单元既包括沿水系的各个自然水文单元，也包括沿水系的社会经济单元，流域系统的共生环境包括完整的生态环境、社会经济环境和制度环境等。[4]由于地理位置、自然资源、政策制度等的差异性，流域上下游之间的社会经济发展必然具有差异性、非均衡性，同时上下游之间进行着物质的交换、能量的交流，具有密切的联系。因此，只有开展优势互补、资源共享，才能实现同一流域上下游之间经济、社会、资源、环境的协同可持续发展。

二、珠江中上游贫困地区生态文明建设成效

珠江主要水系发端于云贵高原，流经滇桂黔等西部省区，下游从广东省流入南海。珠江中上游贫困地区为珠三角和港澳地区提供重要生态系统服务，对珠三角数以亿计人口的生产生活产生重要的影响。近年来，云南、贵州、广西等省区的集中连片特困区主要贫困地市、区县紧紧围绕扶贫开发和生态文明建设开展了诸多实践，创建了一批生态文明城市、生态文明示范区（表1）、可持续发展实验区、珠江水生态文明城市以及自然保护区，取得了明显成效。

表1 滇桂黔粤省区的全国生态文明先行示范区†

2014年6月和7月《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》、《云南省生态文明先行示范区建设实施方案》分别获得国家发改委等六部门的联合批复，同时广东省梅州市和韶关市也被列入第一批全国生态文明先行示范区，广西的玉林市、桂林市和马山县也被列入了全国生态文明先行示范区，至此珠江上游拥有七个全国生态文明先行示范区，其中全国五个以省为单位的生态文明先行示范区有两个位于珠江上游。宣威市、龙胜县等14个县被确定为《全国生态示范区建设试点地区》；2012年，广东省启动了森林碳汇重点生态工程，有20个贫困县被纳入到森林碳汇重点生态工程建设县（表4）。

除了生态文明先行示范区以外，贫困县设立了一批国家级自然保护区（表2）也表明了珠江上游生态文明建设取得了重要成果。截止2009年，广西有12个贫困县设有国家级自然保护区，有的贫困县设有2个国家级自然保护区；贵州省位于珠江上游的2个贫困县设立了国家级自然保护区，广东省有2个国家级自然保护区位于3个省级贫困县；湖南省在珠江流域的2个国家级贫困县就有1个设有国家级自然保护区。珠江中上游贫困地区在实施扶贫开发过程中兼顾生态建设，滇桂黔等省区提出了做生态文明建设排头兵的战略，开展了具有地方特色的生态文明建设实践，并取得了明显成效。到目前，基本形成了以流域生态带为主脉，以水源涵养区、石漠化综合防治区、小流域综合治理区、生物多样性保护区和水土保持区等生态功能区为支撑，以交通沿线、河湖为网络，以自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地公园等为重要组成部分的生态安全屏障。

表2 滇桂黔粤四省位于集中连片特困区的国家自然保护区

三、珠江中上游贫困地区生态文明建设对珠三角的意义

（一）珠三角地区的生态屏障，提供重要的生态系统服务

近年来，珠江中上游贫困地区开展了退耕还林工程、珠江防护林建设工程、石漠化治理工程、小流域综合治理等生态保护项目，森林面积、森林覆盖率、活立木蓄积量都得到了明显提升。根据《国家林业局关于公布山西等6省（区）及中国龙江森林工业（集团）总公司和大兴安岭林业集团公司2015年森林资源清查主要结果的通知》（林资发〔2016〕50号）：广西壮族自治区在2015年底森林总面积1 430万hm2，森林覆盖率达到60.17%，活立木总蓄积量为74 433万m3，森林蓄积67 752万m3，天然林面积465万hm2，天然林蓄积33 236万m3；人工林面积734万hm2，人工林蓄积34 516万m3；贵州省森林总面积771万hm2，森林覆盖率43.77%，活立木总蓄积44 465万m3，森林蓄积39 183万m3，天然林面积336万hm2，天然林蓄积22 597万m3，人工林面积315万hm2，人工林蓄积16 586万m3。

森林生态系统具有较强的涵养水源、净化空气、为动物提供栖息地等重要的功能，森林覆盖率高的区域能够较好提供更多的生态系统服务价值。2013年至2015年间珠江中上游有69个贫困县森林覆盖率超过50%（表3），总体森林覆盖水平较高，其中部分贫困县在2013年就已经达到了80%，加上2014年和2015年的数据，至少有9个贫困县在2015年森林覆盖率超过80%。珠江中上游森林生态系统为珠三角和港澳地区数亿人口的工农业生产、城市生活提供重要清洁水源，担负着防洪、灌溉等重要任务，产生的生态经济综合效益到目前无法评估。

（二）为珠三角经济社会发展提供重要的可再生资源

珠江是珠三角及港澳地区重要的饮用水来源，担负着重要的供水和备用水源任务。同时珠江中上游蓄积了大量木材、竹材资源，还是我国主要的木材、竹材产地，也承担珠三角地区的供应任务。珠江是我国第二大河流，主要水系发端于云贵高原，下游从广东省流入南海，河流落差较大，由西江、北江、东江和珠江三角洲诸河4个水系组成，年平均径流量3360亿m3，仅次于长江，水量充沛，水能资源丰富，中游自然落差较大，并有不少天然落差集中河段，因此为水利工程修建提供较好自然条件。目前有天生桥一级和二级、龙滩、岩滩、大化、大藤峡、百色等大型和特大型水电站，借助西电东输工程为华南地区提供稳定电力资源。随着贵广高铁通车，进一步缩短了珠三角与广西、贵州、云南等省区的距离，旅游资源的开发吸引着大批来自于珠三角的游客前往珠江上游的旅游区休闲度假，因此珠江中上游日益成为华南地区重要的旅游休闲目的地。

四、珠江中上游的贫困问题及制约因素

（一）珠江中上游地区的贫困问题

珠江流域上下游之间经济发展严重不平衡，流域地理空间和经济空间分异明显，形成“逆地理梯度发展效应”特征。[5]珠江中上游的贫困县从地方财政收入、城镇居民总收入和农民人均纯收入等主要反映地区经济发展水平的几项指标来看均落后于全国和地区平均水平。珠江流域内东西部省区之间发展严重不平衡，贫富差距悬殊。

表3 2013-2015年珠江中上游集中连片特困区中森林覆盖率超过50%的县

珠江流域中上游总计有85个贫困县，大多位于我国集中连片特困区的滇贵黔石漠化区，也包括乌蒙山区、罗霄山区和滇西边境山区的少数贫困县，珠江在广东省境内的上游部分也集中了20个省级贫困县（表4）。广西壮族自治区28个国家级贫困县当中有24个位于珠江中上游，贵州省50个国家级贫困县当中有23个位于珠江中上游。

表4 珠江中上游的集中连片特困区范围和广东省级贫困县†

（二）珠江中上游贫困地区脱贫的制约因素

1.经济基础薄弱，制约产业转型升级

珠江上游贫困地区的市场经济发展还不活跃，尤其是现代经济发展各要素不充分，同时市场机制也未完全发育成功，该地区以传统产业为主，工业处于粗放式的开发和加工，产品附加值低，农业现代化程度较低，还有一些贫困县工业产值、增加值极低，甚至找不到像样的支柱产业。一是由于自然地理环境复杂，水利、道路、桥梁等生产服务配套设施建设滞后；二是传统农业为主导生产方式下劳动生产率低下、科技含量不高和农户规模细小化，导致市场竞争力偏低，传统农业转型升级难度大；三是工业以采掘粗加工和传统制造业为主，例如，六盘水位于珠江上游的乌蒙山区，有“江南煤都”之称，境内矿产资源富集，以煤炭等矿产资源开采的工业支柱产业暴露出较多的问题，亟待面临转型升级。现代产业发展所需的高新技术、人才、资金和市场相关要素不齐全，影响了产业转型升级。

2.生态建设相关政策和制度不完善

当前，实施的珠江流域防护林、退耕还林、石漠化治理等生态工程建设项目具有阶段性和时限性，地方政府和农民获得的补助资金也受到影响，补偿资金每一年和每一期的数量不稳定、下拨时间不确定。同时，对于地方生态建设成果评估体系还未完全建立，生态补偿等配套政策还不完善，政策漏洞较多，还未建立科学的生态系统服务价值的评估体系，因此补偿标准、补偿依据、补偿时间、补偿对象等都具有随意性。生态工程的补助资金曾是一些贫困县财政主要来源，随着这些工程接近尾声，地方财政收入和农民收入将会受到影响，一些贫困县财政即将陷入“青黄不接”的时期，影响生态建设和保护的积极性。一些贫困县仅仅为了暂时的项目建设款创建全国生态示范区建设试点县、全国绿色小康县，但未能将荣誉转化为产业发展引擎。

3.位于重要生态功能区，发展限制较多

珠江中上游大多数地区都是限制开发区和禁止开发区，对于一些有污染、资源消耗较多的项目都没有办法进驻。一些原有的开采、加工类的企业，因无法通过环评，因此，不能继续生产。而对于一些全国生态示范区建设试点县、全国绿色小康县、生态文明先行示范区的创建都拟定了较高的生态环保目标和制定了严格的生态环保指标；对于小范围的自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园更不能有任何对生态破坏行为的经济活动。贫困兼有生态功能双重身份，使得贫困地区陷入了发展的困境，开发机会较少、经济发展的限制条件较多。

五、珠江流域跨区域协同反贫困的建议

解放思想、改革开放、政府主导、社会参与、开发扶贫、自力更生、科学发展这七个方面，既是中国特色社会主义扶贫开发的基本经验，也是构成中国特色社会主义道路的重要组成部分[6]。对于珠江流域反贫困实践来说，应该借助改革开放前沿的优越制度、敢于创新的精神，将珠三角优厚的科技经济人才实力、改革发展经验与珠江中上游贫困地区良好的自然生态环境、人力资源、扶贫开发政策进行结合，构建一套珠江流域跨区域协同反贫困体系。

（一）开展珠江中上游贫困地区生态系统服务价值评估

党的“十八大”报告把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革。我国生态文明建设理念的形成，标志着“中国式可持续发展道路”的全面形成。[7]生态文明建设已成为我国长期坚持的一项重大战略，生态补偿政策、国土资源保护政策、流域一体化治理政策等都已出台，这些政策为同一流域不同区域之间携手开展扶贫开发、践行生态文明建设提供重要的保障。我国的生态文明建设将会借助制度上的优越性和强大的创新能力走出一条中国特色的社会主义生态文明建设道路。[8]

珠江中上游贫困地区的生态功能及对珠三角地区产生的生态经济综合影响的评估是一项亟待完成的任务。生态系统作为一种区别于劳动价值的价值系统，随着人类对生态需求无节制增加，生态系统的有偿使用成为必然。[9]因此，首先应当建立一套科学的生态系统服务价值评估体系，开展珠江中上游贫困地区生态系统服务价值的评估，对整个珠江流域和流域当中的小单元分别开展评估，确定国家和流域下游对上游贫困地区支付补偿数额、支付补偿对象、支付补偿内容，评估结果将作为生态补偿、扶贫开发的重要依据。

（二）建立珠江流域跨区经济发展、生态保护合作共赢新机制

一是构建珠江中上游贫困地区生态文明建设成效巩固和拓展机制，采用延长生态工程期限、增加项目和补助资金等方式鼓励珠江中上游贫困地区继续开展生态建设，确保地方政府和农民收入不会减少。从2012年起，广东省就开始实施《森林碳汇重点生态工程》，建议广东省与国家林业局之间合作，将《森林碳汇重点生态工程》项目推广到整个珠江中上游。建立珠江流域跨区域经济协调发展机制，探索以珠江流域支流为单位的沟域经济扶贫开发道路。走出一条从“捧着金碗讨饭吃”困难局面变成“金山银山绿水青山”绿色沟域经济的扶贫开发道路。

二是建立珠江流域跨区生态环境保护协作机制，打破生态文明建设的条块化、分割化、狭义化和建立在行政区划基础上、政绩观基础上的生态文明观，树立生态文明建设跨区域、一盘棋思想。上游地区为了保护环境和生态牺牲了许多发展的机会,而下游获得相对较多的开发机会，因此下游地区受益较多，上游地区的经济损失应该从下游的开发受益中进行补偿，流域发展的上下游之间可以通过转移支付和帮扶形式实现公平。

三是探索珠江流域跨区域生态建设与可持续发展共赢新机制。打破传统的生态文明建设只保护不开发，扶贫帮扶只给予不索取的思路。贫困地区尽管自然条件差、基础设施落后、发展水平较低，但也有各自的有利条件和优势”[10]。珠三角地区可以利用先进技术、人才、资金、市场等经济要素，与中上游贫困地区丰富的自然、生态、人文资源结合，寻求一条生态建设与扶贫开发、珠三角与珠江中上游之间共同分享、效益兼顾的可持续发展共赢机制。

（三）探索市场和政策有效结合的流域扶贫开发模式

当前，珠江中上游贫困地区能够享用西部大开发、库区建设、生态移民、对口扶贫支援等优惠政策。虽然优惠政策较多，但实际上这种被动的生态保护和输血式的扶贫开发力量有限，单靠政策驱动的单一要素实现该地区生态保护和脱贫致富是远远不够的。因此，需要“看得见的手”和“看不见的手”的配合，政府、社会、个人、企业的多元参与，在优惠政策保障下引入更多经济要素。在开展精准扶贫过程中依托地方特色资源寻找新的经济增长点，拓展生态旅游、生态农业、民族文化等新项目。在保护生态前提下，进一步开放更多资源开发领域，减少行政干预和政府担当，发挥市场机制的作用，发挥政府资金和项目的“四两拔千斤”效果。

（四）优势联合，探索珠江流域精准扶贫新途径

精准扶贫是我国到2020年全面实现小康目标的重要保障[11]。按照习近平总书记提出的“六个精准”要求，根据珠江流域各支流实际生态环境特征、绿色资源潜力、贫困人口特征、致贫因素，将珠三角的企业、行政部门、社会组织的资源进行整合、分类，根据珠三角扶贫资源优势分类和贫困地区资源优势分类一一对应，珠三角发达地区与珠江中上游贫困地区一起找准脱贫路子和脱贫项目，实现优势强强联合，寻找合作开发共赢的精准扶贫模式。

[1] 张高丽.大力推进生态文明 努力建设美丽中国[J].求是,2013(24): 3-11.

[2] 马 凯.坚定不移推进生态文明建设[J].求是,2013(9):3-9.

[3] 朱俊成.基于共生理论的区域多中心协同发展研究[J].经济地理,2010,30(8):1272-1277.

[4] 王 佳,石智雷.基于共生理论的流域经济协同发展分析——以南水北调工程河南段为例[J].水利经济,2013,31(4):15-18, 35.

[5] 代 明,覃 剑,戴谢尔.上游山区推进工业化与承担生态屏障的矛盾与对策——以广东珠江流域为例[J].山地学报,2008, 26(4):404-409.

[6] 范小建.中国特色扶贫开发的基本经验[J].求是,2007(23):48-49.

[7] 孙新章,王兰英,姜 艺,等.以全球视野推进生态文明建设[J].中国人口·资源与环境,2013,23(7):9-12.

[8] 邹 波,苗景锐.粤东山区绿色贫困问题及沟域经济扶贫开发研究——以梅州市为例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2016,10(1):100-104.

[9] 邹 波,朱 婧.我国生态系统服务价值研究进展及现实问题探析[J].北京行政学院学报,2016(3):95-99.

[10] 刘永富.确保在既定时间节点打赢扶贫攻坚战——学习贯彻习近平关于扶贫开发的重要论述[J].老区建设,2015(21):9-11.

[11] 张 琦.精准扶贫助推我国贫困地区2020年如期脱贫[J].经济研究参考,2015(64):16-20.

The regional cooperative anti poverty and the construction of ecological civilization——Strategic thinking on China’s implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development

ZOU Bo, ZENG Yunmin

(1. Guangzhou Academy of Social Sciences, Guangzhou 510410, Guangdong, China; 2.Research Center of Environmental Economics and Policy, Guangdong Academy of Social Sciences,Guangzhou 510631, Guangdong, China)

In the context of China’s 2030 sustainable development agenda,taking downstream symbiosis, sustainable development and ecological civilization construction as the starting point , research on issues with respect to poverty alleviation and development of the Pearl River Basin, focusing on the construction of ecological civilization, ecological civilization construction achievements in the Pearl River upstream to the poverty-stricken areas in the Pearl River Delta,the Pearl River in the upper reaches of the meaning of poverty and poverty issues. From the development of the value of ecosystem services in the Pearl River upstream poverty assessment, establish a new mechanism of cooperation and winwin regional economic development and ecological protection in Pearl River Basin, three aspects to explore effective combination of market and policy in the model of poverty alleviation and development of the Pearl River Basin cross regional collaborative anti-poverty suggestion.

poverty alleviation and development;ecological civilization;sustainable development;pearl river delta

F205

A

1673-9272(2017)06-0008-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.06.002 http: //qks.csuft.edu.cn

2016-10-23

国家自然科学基金项目“社会—生态系统框架下的农民用水协会治理效率研究：集体行动、治理结构与制度功能”（71303062）；广东省生态文明协同创新重点研究基地项目。

邹 波，博士，助理研究员；E-mail：zoubo_2007@126.com。

邹 波，曾云敏.构建流域协同反贫困与生态文明建设机制——中国落实2030年可持续发展议程的战略思考[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017, 11(6): 8-13.

[本文编校：罗 列]