论我国公职律师制度的现状和完善

李云明

（北京观韬中茂〔南京〕律师事务所，江苏 南京 210036）

一、公职律师制度概述

（一）公职律师的发展历程

新中国成立后，国家各方面的设施建设都尚未完善，百废待兴。法律制度尚未成熟，许多具体法律都尚未颁布，直到上世纪50年代，我国司法部出台了《律师法》，随后我国各个省份都逐渐建立了律师协会，社会执业律师群体渐渐变得壮大。改革开放后，社会经济不断发展，社会生活环境不断改变，我国律师制度慢慢恢复正常运行，律师承担着帮助解决社会矛盾的重要责任，律师也在帮助政府处理日常行政事务中起到了不可小觑的作用。我国在上世纪90年代首次提出“公职律师”这一概念，因为政府在处理日常行政事务时难免会遇到法律专业性问题，非法律专业的政府工作人员在处理这类专业性行政事务时总是难以避免非专业性，所以政府逐渐意识到需要法律专业者为政府处理日常行政事务出谋划策。1993年，司法部出台了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，首次提出要建立一个机关内部的律师队伍。[1]随后几年，司法部又出台了《关于开展公职律师试点工作的意见》，规定了公职律师试点工作的职责范围和要求条件，公职律师制度逐渐在各个试点要求条件成熟的城市建立起来。

（二）公职律师的概念

辨析“公职律师”这一概念首先要明确“律师”概念和“公职”的概念。律师是指学习法律专业知识、通过国家专业认可的法律专业考试即国家司法考试并依法取得律师执业证书的法律人员，接受当事人的委托或指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师根据法律服务范围不同可分为行政律师、刑事律师、民事律师。根据工作性质可分为兼职律师和专职律师。“公职”概念是指一种公共职务，主要指国家的司法机关、立法机关和行政机关以及中国共产党和各个民主党派的党务机关以及各人民团体、国有企业和事业单位的职位，这些职业的职业内容主要对国家或集体的公共利益承担责任。[2]所以从“公职”定义来看，公职律师是为国家、集体和政府的具有公共利益的日常行政事务而服务的。[3]它与传统的社会律师的角色定位和工作性质均不相同，传统的社会律师作为市场经济的一个主体，在伸张法律正义的同时也以盈利为目的，而公职律师是由国家或政府任命具有公务员身份和工作性质的职务，不允许以盈利的目的私自参与社会事务。故公职律师的定义为通过国家司法考试、获得律师职业资格证书并取得律师执业证书，受政府行政部门管理的具有国家公务员身份、处理政府行政机关的日常行政事务的法律人员。

二、公职律师的发展现状

2002年司法部出台了《关于开展公职律师试点工作的意见》，详细规定了公职律师的权利义务、工作范围和任职的条件，在法律依据方面正式具体地确立了公职律师制度。此后，我国公职律师制度如火如荼的大力开展起来，到2010年，我国近30个省均开展了公职律师的试点工作，在上海、深圳、广州、扬州、厦门等地开展水平较成熟。全国公职律师近4000人，形成了一个庞大、高专业水平的公职律师团队。

（一）厦门公职律师模式

厦门市早在2003年就在区域内开展了公职律师的试点工作，出台了《厦门市公职律师管理暂行办法》。厦门对公职律师的概念有其区域特色的特点，厦门对公职律师概念的界定为:公职律师以自身学习的法律专业知识，帮助政府及政府部门处理日常行政事务中的有关于法律层面的事务，帮助政府机关和工作人员从法律的角度和法律理论的层面给予最专业性的建议和意见，帮助政府起草规范性文件和修改文件。[4]公职律师不同于社会律师，不能参与处理社会事务，它的存在必要性仅仅是为了帮助政府能够更加专业、高效地处理日常行政事务。

厦门市的公职律师没有一个单独独立出来的公职律师事务所或者机构，厦门的公职律师大多数都是从政府内部的部门和机关机构选拔出来的优秀法律工作人员，所以厦门市的公职律师的身份就具有公务员的身份特征，同时也要求具有律师资格，在律师向其所在行政单位申请同意后即可任职公职律师职位。在行政管理上，厦门市的公职律师受公职律师所在的行政单位人事管理，业务上受律师协会和当地司法行政机关管理，属于岗位公职律师。

（二）广州公职律师模式

广州同厦门一样，在司法部颁布《试点意见》后，也积极进行公职律师试点工作，在2002年出台了《关于开展公职律师试点工作的通知》，确定了公职律师的任职条件、工作范围、分配给公职律师的日常经费管理办法和公职律师的一系列人员安排。广州模式下的公职律师的任职条件与厦门模式不同，广州公职律师的任职条件只要求通过公职律师资格，不同于厦门模式还需要取得律师所在行政单位人事管理的同意。广州模式下的公职律师有其自己独立的公职律师事务所或者专门的工作机构，这些事务所和机构是由政府财务负责设立，同厦门公职律师模式比起来更具有独立性，能够团结在政府内部的公职律师力量，形成一个有着强大协调能力的律师团队，共同积极为政府日常法律咨询和事务处理出谋划策。[5]

广州模式下的公职律师数量发展迅速，2002年开始实行公职律师试点后，到2012年短短十年时间，广州的公职律师事务所数量有20多家，公职律师数量近200名，他们主要就职于政府内部的各个法制部门，不参与社会事务，仅仅只是为政府日常工作提供建议，为政府提供出庭或者一些基础统计登记等法律服务。

（三）扬州公职律师模式

扬州的公职律师模式同广州和厦门都不同，一是扬州的公职律师模式具有很强的特色性，前两者的公职律师都同时具有公务员和律师的双重身份，而扬州公职律师并不具有公务员身份，扬州公职律师的选拔是面向社会进行公开选拔招聘优秀的具有高水平法律专业知识，经验丰富的律师。二是在行政人事管理方面，扬州与广州模式和厦门模式不同的是，广州模式和厦门模式下的公职律师与所在行政单位是管理与被管理的关系，二者之间是隶属关系，而在扬州模式下的公职律师与所在单位之间则是雇佣与被雇佣的关系。在律师为政府发挥自身的专业能力帮助政府部门解决日常法律问题的过程中，如果律师存在能力不足，重大失误的情况，政府及政府部门可以对该公职律师解除聘任。三是在公职律师的任职条件方面，扬州公职律师模式与广州和厦门均有不同。扬州公职律师任职条件包括要求学历必须在法律硕士及以上，要求具有高程度的法律知识水平和深厚的法学理论基础，能应对在现实情况中遇见的各种复杂的法律问题。四是在薪资待遇方面，因为扬州公职律师不具有公务员身份，故其经济来源并不限于政府财政拨款，并不受公务员经济水平限制。

三、我国公职律师制度在发展过程中出现的问题

自2002年我国正式开展公职律师试点工作后已有15年时间了，在国家政策的支持下，这段时间中，我国公职律师制度得到非常迅速的发展，数量飞速增长，公职律师队伍不断扩大，执业能力不断提高。但我国公职律师发展尚处于不成熟阶段，在发展过程中仍存在着一些尚未解决的问题。

（一）缺乏统一系统的公职律师管理体制

我国的公职律师队伍正式发展于2002年，发展时间尚短，同国外的一些公职律师制度成熟的国家相比，我国现在的公职律师制度尚不完善，各种基础设施和体制都不完备，公职律师的管理体制不完善。2002年司法部出台《试点意见》后，全国各个城市都积极相应司法部政策，在各个城市开展符合自己区域特色的公职律师制度的试点工作，然而这就导致了各个地区对公职律师的管理体制非常复杂混乱，没有一个统一的管理体制和管理系统。[6]譬如在广州，公职律师同所在行政管理单位是管理与被管理的隶属关系，而在扬州的公职律师模式中，公职律师与所在的单位是符合市场经济特征的雇佣与被雇佣关系。广州和厦门对其公职律师的管理模式当然不同于扬州，各个地方均有一套符合本地实际情况的公职律师管理体制，各有各的优势，各有各的劣势。如广州模式的优势是更能激发公职律师的团结作用，劣势是设立了专门的公职律师机构，不利于政府及时的向公职律师进行法律咨询。扬州模式的优势在于它要求竞选公职律师的人员必须具有高超的法律专业知识和深厚的法律理论功底，公职律师具有更强的帮助政府部门解决法律事务的能力，但劣势就是采取聘用制，容易让公职律师没有安全感，不能完完全全付出所有精力帮助政府部门解决法律问题。

我国虽然已经存在律师协会对律师行业进行管理调整，但是对于公职律师来说，还尚未形成一个公职律师管理体制。律师协会制定的规范所调整对象中都并没有包括公职律师在内，故对于公职律师而言，律师协会并不能起到一个有效的规范作用。因此，设立一个属于公职律师的管理体制对于提高公职律师的专业水平和总体素质水平有着至关重要的作用。

（二）职责不明确工作范围上容易与其他政府部门机构产生冲突

公职律师制度在运行过程中，会与其他的政府部门机构产生业务上的重合和冲突。譬如法律顾问，法律顾问是通过政府向社会公开选拔采取聘任制的具有高水平法律专业知识的法律人员。法律顾问一般都是类似大学教授或者资深律师等法律专业知识特别深厚经验丰富的法律人员。法律顾问的职责要求是接受政府或政府部门的委托，处理各类的法律事务和对政府处理日常行政事务提供法律建议，起草或者修改政府的规范性文件，帮助政府处理在社会生活中产生的各类复杂纠纷等。实际上，政府法制办的职能也包括上述内容。由此可看出，政府法律顾问的一部分的职责范围和公职律师的职责范围存在重合，这就导致在政府的日常法律事务处理过程中，出现“谁都来管，谁都不管”的现象。政府法律顾问、政府法制办和公职律师之间的职责范围没有一个明确的界限，拉低了公职律师的工作效率和工作积极性，最终不利于政府行政效率的提高。

（三）公职律师的财政经费拨款紧张

除了扬州的公职律师，大多数城市都采取的类似广州和厦门的公职律师模式，即将公职律师作为政府机关内部编制人员，具有公务员的身份。因为公职律师具有公务员的身份，不被允许参与社会事务的处理，所以公职律师的经济来源全部由政府财政拨款承担，公职律师的薪资标准同政府其他部门的公务员一样都具有规定和要求。而社会执业律师的经济收入决定于承接社会案件的数量和特殊性，对于专业知识丰富、执业经验丰富的律师来说，收入就更加可观。这样一来，公职律师的薪资待遇同社会执业律师相比低了许多，然而，成为一名公职律师的要求和条件确比社会执业律师高出许多。成为一名社会执业律师的要求就是通过国家司法考试获得律师执业证即可成为一名社会执业律师，但对于公职律师而言，不仅仅要求具备成为一名律师的基本要求，还要求具体的专业能力和专业知识，更要求具有公务员身份等。如此高付出低回报的薪资待遇大大打击了公职律师的工作积极性，故而导致了公职律师的队伍发展速度减慢。

四、公职律师制度的完善建议

（一）建立科学完善的公职律师管理制度

我国的公职律师制度发展年限尚短，相关制度和基础设置都不成熟，管理制度就同样非常需要不断完善。公职律师集公务员和执业律师两种身份于一身，公职律师的职责和作用就是为了帮助政府处理日常行政事务，帮书写法律文书，帮助起草和审核政府的规范性文件等，最终提高政府的行政效率和保证行政质量。因而，对于公职律师而言，突出其律师身份才能更加有利于发挥公职律师的作用。

第一，司法部的《试点意见》仅仅只是从抽象层面规定了公职律师的权利义务和工作职责范围，并没有对公职律师的工作职业的具体内容和操作步骤方式进行具体的规定。

第二，譬如上文叙述到的广州公职律师模式和厦门公职律师模式及扬州公职律师模式，它们对公职律师制度的设置和规定都有其独特性和区域特色。基于每一个地区和城市的经济发展和法律发展程度不同，所以想要建立一个适用于全国的统一系统的管理体制是不现实的，因此，各地需要根据本地的实际发展情况确定符合本区域特殊情况的公职律师管理制度，细化公职律师的职责。明确公职律师的职责范围，确定公职律师的政府主管部门，当出现需要公职律师提供法律服务时，由公职律师的主管部门进行工作对接并管理……只有设置了确定的、规范的、稳定的管理制度，公职律师制度才能很好的发挥其作用。

（二）确定公职律师职业范围并协调与其他部门机构之间的冲突

我国公职律师制度发展尚处于初期阶段，许多城市的公职律师工作尚处于试点状态，故公职律师职业范围并没有确定具体的界限，这就易造成机构之间的职业范围重合从而导致机构之间的冲突。例如，并入司法部的国务院法制部门，其一部分职责为调查研究依法行政和政府法制建设中出现的新情况、新问题，承担统筹规划政府立法工作的责任，负责起草或者组织起草有关重要行政法规草案，故政府的法制部门职业范围很大一部分与公职律师的工作范围重合交叉。公职律师和政府的法制部门的职能范围界限不明，工作分配不清晰，容易导致在现实操作中互相推脱责任的情况发生，不利于政府行政效率的提高。同样道理，政府法律顾问与公职律师之间也存在上述情况。

从上述情况可以看出，厘清法制部门、政府法律顾问与公职律师之间的分工问题，这是解决矛盾、提升行政效率的工作重点。首先，对于政府法制部门可按其行政职责，明确安排其工作，如负责法律文件、行政法规的起草和审查，协调各个部门在工作中产生的现实矛盾等。其次，对于政府法律顾问，依据政府与社会律师事务所签订的合同，明确界定其工作范围，明确区分其与公职律师的工作分工。再次，对于公职律师，将政府在日常行政事务中遇到的法律事务和法律问题的解决作为其工作重心，辅以代理政府出庭应诉等事务。这样一来，减少部门之间的摩擦碰撞，各司其职，最终提高政府的行政效率。

（三）提高公职律师的薪资待遇调动公职律师的工作积极性

我国公职律师具有公务员的身份，故其的薪资待遇有公务员的要求和规定，这就决定了公职律师的薪资待遇没办法太优渥。我国社会律师承接案件收费，具体有好几种收费方式，法律咨询时按小时收费，代理委托人出庭应诉是按件收费或者按照案件的标的额来进行收费，普通律师随着从业经验的积累，获取的经费也越多，尤其一些经验丰富、专业知识深厚的资深律师，收费更是可观。而我国公职律师，受到公务员身份的限制，无法获得同社会执业律师一般的物质待遇，这大大打击了我国公职律师的工作积极性。

故提高公职律师的薪资待遇是解决上述问题的立竿见影的方法。公职律师在身份上虽然是公务员，但由于其工作的特殊性，可以规定公职律师的薪资高于普通部门内的公务员，这样可以大大的鼓励公职律师的工作积极性，吸引法律专业高水平的法律人员来竞争公职律师，提高公职律师整体的职业素养和职业技能，有利于扩大公职律师队伍，最终有利于政府行政工作效率和行政工作质量的提高。