我国公职律师发展问题研究及其建议

2019-12-13彭涛

职工法律天地 2019年2期

彭涛

（621000 西南科技大学法学院四川绵阳）

一、我国公职律师的发展历程

我国公职律师制度最早出现于1995年上海浦东新区的试点工作。此后，1998年底司法部制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》规定律师可以担任政府法律顾问，受政府委托可以办理的法律事务包括代理政府参与诉讼，协助政府审查重大的经济合同、经济项目及重要的法律文书等。1993年国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府顾问律师试点。2002年10月22日，司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，旨在“推进依法治国，实施依法行政”，进一步完善我国律师结构，要求各地积极开展公职律师的试点。

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，要“构建社会律师、公职律师。公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”大体上将律师群体分为社会律师、公职律师以及公司律师。并针对不同的律师类别及其工作内容，制定具有专业性的管理模式和评价标准。

从1995年上海公职律师试点工作以来，历经二十多年的摸索，我国已形成了广州模式、扬州模式、厦门模式和周村模式四种法律援助公职律师经典模式。尽管在制度设计和实际操作上有所差异，但这四种模式都有着相同的功能和目的，即扩展法律援助自身价值，运用公职律师和社会律师社会功能的互补性，满足不同社会阶层的需求。有利于形成专业化、规范化的服务，更能发挥公职律师群体的优势，提高法律援助的质量和援助案例的数量。但同时也存在加大政府的财政负担，待遇偏低不利于吸引人才等问题。

二、现实困境

首先，在身份界定上，理论界和实务界存在这较大的争议。理论界将公职律师定义为有律师执业资格，为国家公权力机关提供法律服务的专职公务员。也有将公职律师界定为具有律师资格并取得律师执业证书而在国家机关、党政社团和国有企事业单位中任职，并提供法律服务的公职人员。而在实务中，由于各地所采用的模式不同，对于公职律师身份界定也存在这差异。如广州模式就区分政府部门岗位公职律师和公职律师事务所律师两种类型。并整体上将公职律师界定为具有编制身份的公务人员。而扬州模式则将公职律师界定为“政府雇佣的专门人才”，是公开招聘的聘任制政府雇员而非公务员。不同的模式所采用的不同的界定标准，本质上是基于对公职律师是否为公务员这一事实存在着不同的理解。

关于此项问题，在《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》做出来较为明确的界定。对于公职律师，该《意见》明确要求“取得公职律师证书的党政机关公职人员”。也即，公职律师必须具备公职人员身份。但该“公职人员”应仅包含公务员和事业编制人员，而非如《刑法》中所界定的涵盖所有履行公共管理只能的]广义公务员概念。

其次，公职律师并未良好地解决所有政府部门对法律服务的实际需求。由于公职律师体质和待遇等问题，现目前公职律师队伍范围较小，对于专业法律人才缺乏足够的吸引力。基于此，政府部门、企事业单位一方面通过对法律人才的内部培养，扩充自己本身法律人才数量。另一方面，通过向社会公开招聘，以吸引法律人才的加入。但由于政府法律事务的特殊性和保密性，行政系统无论是通过内部培养还是外部引进，都难以满足自身对法律服务的需求。

最后，对于公职律师在与政府法制机构工作人员、政府法律顾问等虽然在身份上存在着理论上的转换机制，但并没有实质的解决因职权功能上的竞合所带来的机构功能竞合和组织摩擦等问题。基于“律师”的角色，公职律师在试点的过程中由司法部门主导，具体表现在司法行政部门以设立下属专门机构或同其他部门联合，为公职律师提供业务指导，而司法部门则排他性的负责公职律师的资质审核和监督。而与此同时，政府的法制机构在功能上则与公职律师组织存在着相同之处。在管理模式上，公职律师则与法制机构呈现着相互独立、职权功能高度重合的矛盾关系。而且随着改革的不断深入和加强，这种矛盾对抗的显现逐步加剧，使得公职律师制度的探索进程缓慢。

三、完善我国公职律师制度的建议

（一）明确公职律师的职责和权利义务，完善政府法律服务体系

限定公职律师的职责范围，对政府法律服务体系进行全面、系统的类型化，根据各项事务的性质，划分为公职律事务，社会律师事务，法制办事务、政府法律顾问事务。在此基础上，明确划分公职律师的职能范围，建立相应的权利保障机制，使公职律师成为政府法律风险预防和法律事务解决的重要部分。

（二）明确公职律师管理模式

由于公职律师自身身份的特殊性，决定了其在接受司法行政机关管理的同时还需接受律师协会以及自身单位的多重监管。所以，对于公职律师的监管应该更加具体明确。如司法行政机关具体管理公职律师的准入和退出，而公职律师所在单位则负责公职律师的薪酬发放，福利待遇问题，律师协会则负责进行对公职律师的技能培训，业务指导等事项。