国家治理转型视域下的共识价值构建

张学娟

（1.安庆医药高等专科学校 思政部，安徽 安庆 246052 2.华东师范大学 马克思主义学院，上海 200241）

党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”，并明确强调要“广泛凝聚共识，形成改革合力”。十九大报告针对国家治理理念、架构、方式与目标作了新的定位与规划，强调了要“与人民同呼吸、共命运、心连心”。十九届三中全会再次强调“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻革命”，需要党领导各族人民“坚定信心、凝心聚力、只争朝夕，真抓实干”。国家治理现代化意味着治理模式由传统的全能主义治理向多元、开放、理性治理的转变。政府、市场、社会成为重构现代国家治理体系的三大支柱，三者之间的内在张力是维系并推动现代国家治理模式形成的基础力量，而这一张力得以发挥作用的前提是社会凝聚力的提升。党和国家在历届会议中都强调了共识价值的构建是国家治理现代化实现的力量之源。

一、从革命到改革：现代国家治理的逻辑转变与社会共识问题的提出

改革开放40年来，中国无论是在经济领域还是政治领域、社会领域都发生了翻天覆地的变化，尤其体现在国家治理体系的形成。从革命到改革的整个历史进程中看，党在国家治理模式上正在实现着多元化治理、开放性治理、制度化治理和技术性治理的转型，治理现代化的实现也呼唤着社会共识的形成。

（一）从一元治理向多元治理的逻辑转变

中国从一元到多元治理思维的转变来源于党对国家治理长期实践探索过程中的经验总结。一元化的治理模式自1949年开始就长期影响着中国，1978年后，计划体制逐渐被打破，但长期的单一性的权力结构仍影响着政府对一系列公共事务的管理，一元治理主要特征是“权力结构表现为单一的政府权力；权力的性质带有明显的强制性；权力的运行向度是自上而下；权力作用的范围以权力所及的领域为边界”［1］。随着改革开放的深入，社会主义市场经济体系的建立与逐步完善，中国加入世贸组织后与世界体系的接轨，不断打破我国原有的政府总揽一切的状态，在国家体系之外形成了日趋独立的市场体系，并且社会组织体系也在这一进程中得以发展。传统治理模式已不能适应多元性的社会发展，国家更需要由政府、市场、社会构成的新型多元治理模式。

社会共识是多元治理的基础。多元治理思维中，必须要协调不同利益主体之间的价值分歧、利益分歧与目标分歧，自治、协商、妥协是最基本的理念，要达到自治、协商与妥协，必然要求各治理主体间要有基本的共识，通过共识树立权威，凝聚力量，沟通合作。

（二）从封闭性治理向开放性治理的逻辑转变

改革开放前，中国与外界的交流较少，信息来源也相对匮乏，高度集中的计划经济体制实质上是一个相对封闭的管理模式，这种封闭性不仅体现在与国际交流中的相对封闭，还体现为国内中央与地方、各地域或各部门之间的相对闭塞。封闭式治理禁锢了人们的思想，也阻碍了国家的发展。改革开放后，“解放思想，实事求是”的提出，人们开始以一种开放的眼光来看待中国社会发展和国际关系。一切能够促进现代化建设的都可以“为我所用”。随着改革的深入，社会发展更具开放性，互联网的广泛运用更提高了民众的政治参与，加剧了现代化治理的开放性。治理的开放性还体现为中国在经济、政治、社会、文化等生活中积极融入全球化。

开放治理是现代化治理的必然之路，开放治理模式下，首要考虑的问题就是社会秩序的相对稳定，开放不是无序的开放，传统的政治动员和纯粹的意识形态宣传在现代开放的社会已经不能发挥其凝聚作用，有序的开放式治理必须依赖社会共识的构建，这种共识是一种理性的、妥协的、允许有一定冲突存在的共识。

（三）从激进式治理向制度性治理的逻辑转变

改革开放之初，中国的政治改革与国家治理面临着众多的困境，这些困境多是源自传统的激进式意识形态治理模式，传统革命意识形态下二元对立的观点尤为突出，非友即敌、非对即错的思维，几乎禁锢了一代人的思想，这使得1978年后中国政治发展面临着国家组织化程度的衰退和国家治理转型的困难。1978年后中国秉承渐进式改革理念，在“收缩”与“调适”的互动中逐步实践着“改革-调整-再改革-再调整”［2］的摸着石头过河的路径，“收缩”着的是过于刚性的意识形态对社会的过于强大的控制，而“调适”的则是政党在国家治理过程中制度因素与非制度因素间的协调关系，从而形成一个既有健全的法律制度支撑，又不缺乏弹性机制的现代国家治理体系，以有效回应不同的民意输入，实现正常的政治沟通和有效国家治理。

社会共识是实现制度化治理的前提。制度是理性的设计，制度的制定和具体政策的实施都是政治妥协的结果，一个缺乏共识的社会，很难产生政治妥协，更难孕育出理性的制度设计，制度化治理也就无从谈起。

（四）从传统治理向现代信息技术治理的逻辑转变

传统的治理模式随着改革开放后现代信息技术的发展而逐步转型。互联网的发展是推动国家治理现代化的重要背景，当今任何一个国家都无法回避突飞猛进的信息技术带来的治理方式上的变革性影响，习近平总书记在2018年4月20-21日的全国网络安全和信息化工作会议上强调必须敏锐抓住信息化的历史机遇，推进网络强国建设。信息化改变了传统的政府回应模式，为政府与社会、民众间搭建了一个新的沟通对话桥梁，首先，互联网为政府获取舆论和民众政治参与减少了制度成本，网络是民意聚合地，民众能相对自由地表达自己意愿，并能将信息传予决策者，以获取政府的有效回应。其次，网络政治参与可以提高公众参与和政府决策的科学性和民主性，同时，网络可以形成巨大的舆论压力，迫使政府有效应对，提高执政能力。信息化治理也为国家治理带来困扰，开放的信息网络为原本封闭的民众提供了宣泄的渠道，全球化的价值传播也成为诱发群体性事件和政治不认同的重要因素之一。在信息化治理语境下，更需要民众有基本的社会共识，才能做到互联网治理下的稳定与和谐。

总之，传统的国家治理模式是一种单一的、封闭的、强制性的治理，这种模式下社会高度集中，对社会共识的需求度不是很高。而现代治理是多元性、开放性、信息化、制度化的治理，虽然也需要权威，但更多需要协商来促成问题的解决，在客观上呼唤着社会共识的形成。

二、社会共识：现代国家治理的基础性要件

社会共识是指社会成员对社会发展中基本问题的大致相近的认识和看法，包括国家共识、权力共识、民主共识、文化共识、道德共识等多方面，是人们进行价值评判和社会实践的前提，任何一个成熟的社会都应该具备基本道德认知基础上的社会共识。社会共识构成了现代国家治理的基础性要件。

（一）社会共识能生成现代国家治理的基本社会秩序，维持政治稳定

稳定的社会秩序是国家治理的首要目标。自古以来，社会稳定，人们生活幸福安康都是历代统治者治理国家的基本指向，早在古希腊时期亚里士多德就指出：“城邦是若干家庭和种族结合而成的保障优良生活的共同体，以完美的、自足的生活为目标”［3］。但完美的生活只有在有序的社会中才能实现，国家治理的“首要问题不是自由，而是建立一个合法的政治秩序”［4］。从国家层面看，政权得以稳固的基础是良性社会秩序的建立，良性社会秩序不仅要依赖国家的强制力、统治的权威，更多依赖于民众的政治认同、道德自律和习俗规范。从社会层面看，公民政治权利的保障和合法权益的实现同样需要良性的社会秩序。

稳定社会秩序的运行建立在社会共识的基础上。稳定的社会秩序不是静止的、僵化的，而是动态的、渐进发展的，需要社会民众有达成共识观念的理性。共识不是所有意见的一致，而是底线的共识，即对现行政治制度发展的价值目标与实现路径的基本认可，共识不是僵化的，而是各利益主体间协商、包容、沟通、合作的状态，是消除社会冲突的产物，是稳定社会秩序必不可少的价值基础。

（二）社会共识能奠定现代国家治理的社会基础，积累执政资源

执政资源是现代国家治理的重要支撑，执政资源通常相当于执政合法性基础，合法性来源于两个层面，一是实体合法性，即程序上的合法和统治绩效，包括国家的法律建设、政治制度建设、运作程序的设计、经济发展、社会稳定等；另一个是虚体合法性，主要来自于民众的价值认知层面，即人们是否会产生这样一种认知：社会的价值追求和现行的制度运行是否适合这个社会？从根本上说，这就是社会共识，包括法律共识、制度共识、价值共识等多个层面。

社会共识能凝聚社会基础，广泛的社会基础是执政重要资源之一，也是现代化国家治理的重要力量，凝聚社会基础力量靠的是社会共识，社会共识提倡在底线共识的基础上求同存异，能够在基本问题一致的前提下把个体与个体、群体与群体、个体与群体有机融合在一起，提升社会的团结程度，提高了社会的价值认同，也促进了中共执政资源的积累。

（三）社会共识能达成政治妥协，提高执政效率

政治妥协是理性共识和沟通合作的结果。现代社会是多元化的社会，不同利益、不同价值观相互碰撞就产生社会冲突，一定范围内的冲突是社会发展的正常状态，但如果缺乏合理的协调机制则会导致冲突激化引发社会动乱。妥协是应冲突而产生的，政治妥协就是意味着冲突双方在沟通、协商的利益博弈过程中寻求理性的解决方式，妥协不是零博弈，而是双方寻求利益最大化的过程，这是需要建立在一定的社会共识基础上，才能维持双方利益获取的正当性，也只有坚持一定的社会共识，才能有效地实现利益博弈。

社会的发展造成了社会阶级的不断分化，利益集团众多，在社会价值分配过程中难免冲突重重，给党执政带来困难与挑战。共识是作为“行动者之间在相互承认彼此意向的基础上经过反复的沟通与理性的取舍而形成一种共同的意向”［5］。坚持共识的前提下，实现各利益主体间的相互妥协，尊重对方利益需求的同时，理性表达自身利益诉求，并有效进行政治参与，才能实现政治的稳定发展，提升党的执政效率。

三、共识缺失：现代国家治理转型的一大难题

社会共识是现代国家治理的基础性要件，但很多发展中国家在从传统单一型治理向现代化治理的转型过程中，所面临的一大难题就是共识的缺失。如有些国家在传统的计划经济体制下社会高度一体化，无须社会共识就能达到有序统治，这也造成了长期以来缺少共识生成的环境。随着市场经济发展和全球化进程的加速，在日益多元化的社会发展环境中，共识意识难以形成的主要原因有以下几个方面。

（一）社会信任机制有待进一步完善

信任是人快乐生活和社会健康发展的心理基础，社会学家齐美尔曾说“离开了人们之间的一般信任，社会自身会变得犹如一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够理性证据或更强，则很少有什么关系能够维持下来。”［6］但在改革开放深入发展和各种西方价值观植入的背景下，信任缺失的情况时有发生，具体体现在社会信任方面。社会中，人与人之间常盛行着“事不关己，高高挂起”之观念，造成了人与人之间最简单淳朴的体恤之情的缺失，随之而来的是世俗化的色彩，交往中存在着以利益化、工具化为衡量标准的潜规则。随着社会的日益开放和多元，民众各方面需求的与日俱增，政府信任面临着挑战，尤其是当出现官员腐败行为和行政效率低下问题时，更会造成民众对政府行为的忧虑，导致政府信任度的下降。社会共识是建立在信任的基础上。当社会信任度不高时，人与人、群体与群体间就缺少基本的沟通与协商，社会共识也难以形成。当前，要做到凝聚共识，构建现代国家治理体系基础，必须高度重视共识形成的社会机制，着重提升社会信任与政府信任。

（二）公民理性有待进一步提升

公民理性的缺失是社会共识难以形成的重要原因之一。公民理性是“对公民身份、国家与个体关系的认知能力和对公共事务的价值判断，包括公共观念、法制观念、责任伦理、义务感、志愿意识、自律性等内容”［7］。尽管自改革开放以来，公共空间的拓展在一定程度上带来了公民意识的觉醒与萌芽，民众也有意识的表达利益诉求，但总体来看，民众在正确分析、判断和论证的理性方面还存在欠缺。无论是在现实社会中，还是在互联网世界里，总会出现勒庞在《乌合之众》中所描绘的非理性、谩骂乃至对抗的群体暴力事件。非理性的民众是压制性、排他性的，缺乏沟通与合作，缺乏理性的思想、判断和表达，在这样的氛围中很难生成社会共识，更难形成有序治理的稳定的局面。因而，现代社会公民理性的提升是形成社会共识的必要条件之一。

（三）主流意识形态引领力有待于进一步凝聚

社会共识是一种价值认同，其形成有赖于物质关系决定下的主流意识形态的引领。当一个社会的主流意识形态出现引领力不足时，“社会心态也因价值无依而在某种程度上出现动荡、无序、迷茫、惶惑和无所适从”［8］。在多元文化冲击和挑战的今天，如果出现主流意识形态上的弱化或模糊，则更难以凝聚社会共识，更不利于国家有效治理和政治稳定发展。现代国家治理过程中，全球化下的开放性使我国主流意识形态面临着挑战，挑战主要来自两个方面，一是国内改革带来的利益主体多元化下，人们思想认识的多元和社会思潮的多元；二是开放带来的西方多元意识形态的输入。主流意识形态在面对各种国内外思潮冲击时，要有更高的引领力与解释力才能适应全球治理的大环境。

四、构建社会共识：现代国家治理转型的必由之路

国家治理现代化是现代化发展在国家治理上的体现，是现代化发展的必然趋势，在实践中需要国家、政党、社会力量等多方主体共同推进。习近平总书记强调，每个国家的现代化治理道路各有不同，都是与本国历史传统、文化氛围、经济社会发展相适应的，关键还是需要广大民众的认同。其实质就是强调了社会共识对于现代国家治理的重要性。凝聚现阶段社会共识，需要从关键的社会问题入手，发力给力，为社会共识的形成塑造一个良好的社会生态。

（一）促进社会的公平正义，凝聚社会共识

社会形成共识的最基本的心理基础是民众的满足感。现阶段社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公平正义感的缺失多是源于发展的不平衡不充分。改革开放带来社会巨大发展的同时，也存在一些问题，如发展的差异性、发展的不平衡性，成为一部分人产生不公平感的缘由，影响着社会共识的构建。公平正义的维护首先要做到制度上的完善，要完善民主权利保障制度、法律制度和司法体制建设、完善收入分配制度和社会保障制度，促进各领域内的合作与联系，建成维护公平正义的一整套制度体系，并增强制度的执行力；其次要促进社会阶层的流动，橄榄型的社会结构是社会阶层流动最好的社会结构状态，一个健康的社会不能只有上层社会和下层社会的壮大，更需要中间阶层的崛起，要大力发展中间阶层，使中间阶层成为社会流动的桥梁与缓冲带；再次要加强美好社会的建设，老百姓关注的重点领域通常成为社会矛盾产生的主要来源，也是当下建设美好社会的重点，因而必须加大对人民群众所关注的房价高、看病难、就业难、教育不公等重点民生问题的关注和改善。

（二）重构社会信任，凝聚社会共识

马克思认为“道德的基础是人类精神的自律”［9］，人如果常怀敬畏之心，就不会在利益追求的过程中道德迷失，现阶段社会信任下滑既有着制度上的缺陷，也有着民众道德的迷失。重建社会规范，修复社会信任是形成社会共识的当务之急。首先要突出党的政治建设，加强党中央权威和集中统一领导。加强党的政治建设归根结底是要按照党的政治性质来教育党员、培养干部、完善党组织，只有党成为真正意义上的马克思主义政党，以人民利益为工作出发点与落脚点，才能为重建社会信任奠定最坚实的基础。其次要加强政府公信力建设。重构社会信任应该从政府入手，要改变各级政府尤其是基层政府中存在的朝令夕改、拖欠债务、空头支票等不良作风，完善各项制度，依法执政，落实问责机制和各项监督机制。再次，加强法治建设是提高社会信任的基本保障。法律是对社会公理的尊重，只有严格制定法律并遵守法律，切实做到法律面前人人平等，才能从根本上维护公平正义，提升社会信任。最后，民众道德自律也是增进社会信任的基础，要通过道德规范和道德教化的力量弥补市场经济的缺陷，做到“经济发展无止境，社会道德有底线”，这样人与人之间才能获取基本的信任，社会共识才能得以构建。

（三）促进公共精神的生长，凝聚社会共识

公共精神是市场经济发展的产物，“是公民具有超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的，关怀公共事物、事业和利益的思想境界和行为态度”［10］。公共精神是对公民个人道德更高要求，将个人道德上升到公共责任意识的高度，是现代社会形成共识的重要要件。改革开放的深入促进了现代国家治理的支柱之一——公民社会的发育，尽管当前公民社会还不完善，但公民社会的存在是公共精神的来源，公民社会意味着对民主、自由、平等、秩序、责任、公益等一系列公共价值的尊重。公共精神的培育需要开放的公共生活。要积极鼓励公民参与公共生活，包括国家层面的和地方基层，包括实体的参与和网络虚拟的参与，参与实践的过程中，更有利于公共精神的培育。公共精神的培育还有赖于对公民的道德教育，引导、激化公民的道德理性和公共良知，教育公民要有基本的人本意识、大局意识、稳定意识。

（四）加强社会主义核心价值体系建设，凝聚社会共识

社会共识集中于价值层面，加强社会主义核心价值观建设是凝聚社会共识的重要措施。在现代国家治理过程中，要注重主流意识形态建设以加强政治认同、思想认同、价值认同，特别是要加强社会主义核心价值观建设，以核心价值来化解社会冲突，凝聚社会共识，促进和谐社会的建设。首先，要理性认识到当今的时代已不是价值观单一的时代，只有在尊重差异的基础上寻求共识才是出路，要对现阶段各种社会思潮进行分析，尊重各思想间的差异，重视思想碰撞，在包容并蓄中形成思想共识。其次，要加大社会主义核心价值体系对中国道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的宣传，为全党全国人民全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴树立信心，凝聚社会共识，引领社会风尚。再次，凝练社会主义核心价值观的核心内涵，丰富和发展社会主义核心价值观的实践路径，加强对传统优秀文化的继承与创新，在宣传过程中避免传统教化式宣传，而真正做到发现问题、解决问题，凝聚共识。最后，重视现代化媒体在传播社会主义核心价值观、凝聚社会共识中的作用，现代媒体有着多元性和去中心化特点以及市场化下媒体自身面临着的利益竞争等问题，因而现代媒体的社会责任感极为重要，媒体应利用好“话语权”，营造积极的公共舆论空间，打造传播核心价值观，凝聚社会共识的公共网络空间。

总之，中国共产党领导的革命、建设、改革、发展的历史表明，人民是党和国家事业的出发点和落脚点，赢取民心、凝聚共识是党和国家事业成败的关键。国家治理现代化是新时代中国特色社会主义发展的重要任务之一，是全面建成小康社会和实现“两个一百年”奋斗目标的必由之路。现代国家治理的顺利转型需要社会共识为其提供良性的土壤，只有在正视现实，并解决一系列人民关注的问题的基础上，才能更有效凝聚社会共识，为国家治理现代化的实现形成合力。