历史制度主义视域下我国城市基层治理制度变迁

钟园园，张 勇

（1.中共中央党校 政治部，北京 100091；2.对外经济贸易大学 国际关系学院，北京 100029）

新中国成立以来，随着社会的不断进步，我国城市基层治理制度发生了深刻的变迁，实现了由“单位制”到“街居制”再到“社区制”的稳步演进。三者在治理理念、治理结构和治理手段上大相径庭，其中，“单位制”带有显著的计划经济特征，治理过程完全依靠科层官僚组织；“街居制”是单位制在空间上的转移和功能上的收缩，是市场经济的必然产物；“社区制”是改革发展到一定程度后社会的必然要求，也是国家规划性变迁理性选择的结果，以社区主导的一系列新兴治理单元肩负着重组中国城市社会、增强基层治理能力的重要任务。本研究不对城市基层治理的各种形式及可行性作探讨，而是通过历史制度主义的视域，分析城市基层治理制度的变迁史，明晰当下所处的“关键节点”机遇期，以实现制度的成功转型。

一、历史制度主义范式的两个维度

历史制度主义是新制度主义政治学内部的一个主要流派。它试图从中层理论的角度来实施对政治科学的重构，以弥补宏观理论和微观理论的缺陷。它在批判集团理论和结构功能主义观点的基础上，继承了旧制度主义对制度的重视，并承接了新马克思主义的国家自主性理论，成为当代西方以经验为基础的政治科学分析范式之一。历史制度主义通过对国家中心论和社会中心论的批判而建立起制度中心论，它是对旧制度主义是一种改进式回归。学者们从各自的角度总结了历史制度主义的特征，本文通过对比旧制度主义来归纳它的主要特点：

第一，历史制度主义拓展了制度的空间维度。旧制度主义的制度主要指静态的组织、机构和制度，而历史制度主义将嵌入组织的传统习俗、意识形态等非正式的程序、规则和正式的制度一起都定义为制度［1］。制度不仅包括这类规则程序，还涵盖了一些承载规则的机构以及机构之间的相互关系。机构不仅指国家层面的，也包括工会和各利益集团等社会机构［2］44。制度是一种国家和社会之间的制度框架和网络结构，它们塑造了政治行动者的利益界定，并构造相关群体的权力关系结构。制度具有层次性，在具体政治现象中，要考察上位制度对于下位制度的影响［3］68。

第二，历史制度主义延展了制度的时间维度。旧制度主义视制度为静态物，而历史制度主义试图在宏大的历史背景中寻找制度生成、变迁的因果关系。在结构视角下，制度是因变量，而在历史视角下，制度是自变量。原有制度是一切制度生成、演进或断裂的起点。

本文将以上述两点特征定义为历史制度主义的结构和历史两个维度，并以此为理论框架，分析我国城市基层治理体制变迁过程。

二、历史制度主义对分析中国制度变迁的适用性

由于每个国家国情的差异，一个研究方法很难放之四海而皆准。根植于西方的历史制度主义范式是否可以用来分析中国的问题，是否能解释转型期中国的政治现象，我们需要作必要的分析。首先，历史制度主义在许多方面与马克思主义的观点不谋而合。两者都关注制度变迁，马克思主义是当代中国主流的意识形态，它的辩证法和历史唯物论都与历史制度主义的历史观相一致。其次，历史制度主义强调关注历史，主张在历史中分析制度的形成与变迁。中国悠久的文明为历史制度主义的施展提供了广阔的空间和丰富的资源。最后，中国处在社会转型期，各种制度变迁都会不约而同地遭遇“路径依赖”的干扰，既得利益集团有强烈地维持现存制度的欲望。用历史制度主义的“关键节点”来探索制度变迁对当代中国具有现实意义。

综上所述，历史制度主义不仅能解释历史和当下的中国，还能弥补其他方法论在解释中国政治现象时的缺陷，具有一定的可行性。

三、我国城市基层治理历史沿革

中国是一个传统的农业大国，从秦始皇起就实行中央集权的官僚制，由于技术、交通等因素的制约，形成了“王权止于县”的专制性统治格局。清末开启的现代化进程仍无力改变“间架性结构”，国家权力试图通过各种方式将触角向下延伸，地方精英对地方的主宰使国家权力与基层社会的融合始终困难重重。民国时期国家权力依然未能有效进入区以下的基层，城市基层治理结构为保甲制。新中国延续了现代国家政权建设之路，而且成功地克服了晚清、民国时期国家介入基层的难题，成功实现了对社会的控制和塑造。从那时起，中国城市社会经历了持续而深刻的变革，本研究通过对三个阶段的梳理来把握中国城市基层治理变迁的过程，从中探索制度背后的结构因素和历史脉络。

（一）第一阶段，单位制与街居制并存

单位体制是新中国成立初期建立的具有全能性质的政治空间，具有整合、规制、分配、动员等多种功能，是新中国成立后长期存在的一种特殊的组织形式。每一个城市居民都隶属一定的“单位”，无论单位的性质属性，几乎都采用了这种高度集权的组织形式，进而形成了一个个人对单位，单位对国家的高度依赖网络。在这种制度下，国家完全取代社会，具有绝对的自主性，社会没有独立发展的空间。在这个阶段，为了管理没有工作的城市居民，同时设置了街居制，街道成为城市基层政权，它是以往我国城市基层政权的一个重要的延伸。街居的主要职责是办理本辖区有关居民工作，反映居民的意见要求，街居关系是指导与被指导，但在实际中居委会就是街道行政工作的一条腿，承担街道下派的各项任务。在这一阶段，街居制作为城市单位制的辅助性制度运行，并未成为城市基层治理的主体制度。

（二）第二阶段，单位制解体街居制兴起

改革开放后，经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变。单位体制内在结构的单一性和封闭性很难适应经济建设的大环境，在20世纪80年代，单位体制走向衰落，逐渐退出历史舞台。与此同时，街居制作为主角登上了城市基层治理的舞台中心，成为我国城市基层治理的核心制度。街道办事处仍然是城市基层政府的派出机构，街道办事处的行政建制在全国普及，此后街道办的功能得到了极大的强化。它不仅承接了许多条块部门的行政职能，还通过居委会的中介作用深入人民生活的方方面面。街居制的职能涵盖了卫生、计生、治安、民政管理、经济发展和思想政治教育等内容。自此我国城市基层治理形成了“区—街道—居委会”的三级治理结构。在这一阶段，我国城市基层治理体制仍以国家垄断力量为主，但有少量社会力量共同参与。国家与社会开始有一些浅层次的，渠道狭窄的沟通交流。

（三）第三阶段，街居制式微社区制兴起

20世纪90年代末以来，随着我国经济体制改革的进一步深化，机构改革的持续推进，街居制已经不能够满足“小政府、大社会”的发展目标。主要体现在街道的功能日趋式微，作为政府与居委会的中间层，它截流了基层的资源，阻碍了政府与最基层之间的沟通交流，抑制了居委会的能动性。由此，新的社区体制开始进入人们的视野。社区虽与居委会指称同一个机构，但是两者功能截然不同。“社区”重视互帮互助的社会共同体理念，强调自治，具有一定的后现代性。社区制因地而异，因而呈现出更多的特殊性而非普遍性。20世纪90年代，在政府的主导下全国建立了26个“社区建设实验区”，形成了多种社区管理模式。社区制的理念和运作模式与单位制和街居制有本质的区别，它主张政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构，主张政府通过向社会赋权分权，将部分政府职能转移给社会，并同时强化社区组织功能的培育。社区的自治组织治理离不开政府自上而下的行政推动，而社区自治组织的良好发育又能为政府分担责任，政府与社会之间具有很高的依存度。这就要求国家不能以简单的刚性的行政手段来处理各种多样化的复杂的社区公共事务，而是通过与各方协商、合作来实现社区的善治。在这一阶段，我国城市基层治理体制是以国家力量和社会力量共同参与，但这一时期社会力量进一步强大，在城市基层治理体制的变迁中发挥着更加重要的作用。国家的绝对自主性减弱，开始向嵌入型自主性发展。

四、城市基层治理制度变迁的结构维度

“结构观”是历史制度主义理论框架的核心，“结构观”不仅重视现有的正式制度与非正式制度，还重视各种结构性变量及变量之间的排列序列对制度变迁的影响。从结构视角出发，我国城市基层治理体制的变迁主要受国内宏观制度、政治主体行为、社会观念、国外示范效应以及国家与社会的关系等要素的影响。

（一）国内宏观制度

新中国成立后，国家面对资源稀缺等问题实行计划经济体制，单位制是计划经济下社会管理的必然选择，它可以保证国家对社会高度的整合、规制、分配和动员能力，集中力量发展经济。因此，全能的单位制是高度集权的计划经济在政治上的反映。改革开放后，国家在城市实行“市场经济”和“政社分开”，我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，资源的配置方式发生了根本性变化，人口流动大大增加。而单位制对人的创造性、能动性、流动性严重压制与市场经济的客观事实背道而驰，单位制失去了生存的空间。随着工业化和城市化进程的加速，个体经济和私营经济进一步发展，街居制不可避免地承接了以往单位制的职能。街道居委会不再包揽人们的资源分配，而是负责上传下达，基础性事务的处理，在相当长一段时间内，这种体制与社会需求保持着动态平衡，在保证社会安全和稳定方面发挥了重要的作用。但是，随着改革的纵深发展，产业结构的调整，城市下岗失业人员急剧增多，加之老龄社会的到来和流动人口的增多，使街居制面临海量任务和多样性需求的挑战。然而，街居制体制僵硬，人力财力匮乏，难以满足社会急剧膨胀的需求。这些新情况的出现迫使街居制转型，建立以社区为核心的社区体制、强化城市社区居民自治的城市基层治理体制开始出现。

（二）政治主体行为转变

在基层治理体制中，最主要的行为主体就是政府。在建国初期，受“大一统”传统观念的影响，政府部门“官本位”思想严重，服务意识淡薄，权力欲望强烈，缺乏责任意识和竞争意识。单位制是计划经济体制下全能政府观的生动写照。这种管理体制在方式上偏重管制、控制；在管理环节上，偏重事后处理；在管理手段上，偏重行政手段。单位制的弊端是效率低下，人浮于事，缺乏监督。在经历了数次行政体制改革后，仍存在重管理轻服务的现象。随着社会进一步发展，街居制已经难以满足社会日益增长的需求，为了提升政府的效率，治理结构势必从科层化逐渐向扁平化推进，体现在基层治理上则是政府行政末梢的明晰化，网络化，最终形成一个权责明晰，多元互动的基层治理体系，“社区制”正是这种新型政府管理理念的产物［3］。在治理手段上，政府也亟待去行政化，重合作化。通过政府购买，社会服务等多种形式可以减轻政府的负担，使治理更加有效。从而建立起适应新时代的“小政府”“强政府”。

（三）社会观念的转变

中国古代是一个中央集权的官僚制国家，百姓自古就受“宗法制度”“三纲五常”等封建理念的束缚，重视血亲和家族，缺乏自治的理念和传统。新中国成立后在经历了土地改革、人民公社等运动后，中国人更加缺乏自组织意识，习惯于服从，是一种典型的臣民文化。因此，单位制的出现适合当时人们的思想观念，给人们一种心理上的传承和安抚。改革开放打开了对外交流的窗户，转型社会不断诉求合法性基础，西方的民主法治意识不断地影响和改造着人们的观念。代际更替，教育水平的提高和新媒体的传播更是对人们思想转变起到推波助澜的作用。统一、权威、等级等传统观念的束缚被打破，公平正义的呼声不断迸发。社会自治、德治、法治观念日益兴起，出现了一批具有视野宽广，富有公共意识的城市人口。可见，从单位制解体到街居制式微再到社区制的兴起，不仅反映了基层治理的变迁过程，更折射出整个社会从臣民文化向公民文化的转型。

（四）国外的示范效应

国家的基层治理经验既要注重本土经验的积累，又要学习吸收借鉴国外的经验。建国初期，我国的现代化基础薄弱，根据当时的意识形态和国内外形势，我国模仿苏联发展模式，选择了一条高度集权的国家发展道路。这种发展模式体现在社会管理上就是“单位制”主导的全能式社会管理。改革开放后，西方国家的现代化管理经验涌入中国，尤其是新公共管理运动的理念对我国的社会治理造成了深远的影响。西方发达的公民社会，丰富的社区自治经验，以及社区治理的制度化，自治化，专业化，个性化和公益化都为我们树立了典范。我国城市基层治理制度的变迁无一不受这些理念和实践的影响。

（五）国家与社会的关系变革

在单位制下，社会空间被划分成一个个独立的小单元，国家通过控制小单元来控制整个社会。但是，国家对社会的影响只能止于单位而难以下行至最基层。基层政府的协调职能被单位吸收，社会的多样性被单位制的统一建制所掩盖，“条”“块”都无法充分深入到城市基层社会。单位制治理模式虽然使国家在一段时间内避免了社会的直接挑战，并成功实现了对社会的控制和塑造，但它的合法性基础随着时代的变迁不断受到削弱。市场化改革在改善国家的治理绩效，提高政府合法性程度的同时，也动摇了单位制，单位制的社会整合功能消失殆尽［4］。在这个过程中，一方面，复杂多样的社会开始暴露在国家的面前，急剧增加了基层治理的难度。另一方面，本来溶解和渗透在单位制中的国家权力开始逐渐分离出来推动新的基层治理制度的运行，“街居制”开始发挥主导作用。随着社会发展，国家进一步向社会赋权分权，基层治理的复杂性进一步显现，国家靠自身单独的力量难以为继，国家需要与社会协商合作来解决各类问题。此时，“社区制”应运而生，国家能力的专制型权力减弱，而基础性权力增强，逐步实现国家治理能力的现代化。“社区制”为社会自主性的发挥提供了广阔的空间，但是，国家作为社区建设的重要引导力量仍然不可或缺，国家与社会的关系从统治服从向协商合作的新模式转变，国家的嵌入型自主性和社会自主性共存。

五、城市基层治理制度变迁的历史维度

“结构观”为我们展示了诱发制度变迁的结构性因素，以及这些因素排列组合而生成的历史偶然性。下面我们要用“历史观”进一步探寻城市基层治理变迁的必然性。

（一）“路径依赖”——单位制

“路径依赖”是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种不可逆转的自我强化趋势，主要内涵包括：制度变迁的报酬递增性和制度的自我强化趋势。路径依赖是分析理解长期政治制度稳定的关键。根据对基层治理的发展历史梳理，我们可以发现三种制度中的“单位制”持续的时间最长，发挥的作用比较明显，“街居制”虽然历时长远，却不如“单位制”的影响深刻，“社区制”方兴未艾，发展的前景还难以定论。因此，本研究从路径依赖的视角着重考察“单位制”的变迁。首先，单位制是一项需要集体行动配合的制度，它的产生和运作都高度依赖政治主体各方的行为。“单位制”一旦实施后，人们就会产生适应性行为，人们习惯于服从单位，并从单位中得到资源，这些行为在没有外环境的影响下是很难改变的，同时，制度变迁还需要政治主体各方行为的配合和调整，有一个循序渐进的过程。因此，当市场经济的浪潮袭来，人们逃离单位的禁锢后，才开始解除对基层治理单元的强烈依赖感，而政府也顺势放弃了对所有资源的分配权，单位制遂向街居制过渡，并使行为主体各方产生了新的适应性行为。第二，任何国家制度都是以法律制度为保障的，并且制度和制度之间的联动性形成了一个制度网络。“单位制”虽不是正式的法律，确与当时其他的法律法规相契合，有利于社会的稳固和发展。除非有不可抗的因素，任何政治主体都没有动力去改变它，进而影响整个法律制度体系，造成紊乱。第三，政治权力的非对称性使拥有权力的一方想方设法维持现存制度，强化自己的地位，政府和单位在“单位制”中无疑是强势的一方，他们通过把持分配权可以获得很多利益，因此单位制存在了长达将近40年的时间。第四，由于政治过程的复杂性，政治结果需要在制度实施后很长时间才能显现出效果，因此，只有在计划经济向市场经济转变后，“单位制”的低效和僵硬等弊端才逐渐显现，之前人们很难察觉到这种制度的问题，因而缺乏制度变迁的动力。

（二）“关键节点”——经济体制转型和改革深化

从历史的角度看，制度的变迁有路径依赖的特性，但也存在变迁的关键节点。这些关键节点往往是矛盾和冲突的加剧时期。从基层治理制度变迁史中，我们可以发现两个关键节点：经济体制转型和改革由浅入深。在前一个关键节点，矛盾冲破了阻力，实现了“单位制”到”街居制”的变迁，在后一个关键节点，冲突尚在加剧，却还没有完全突破阻力，实现转型，大部分城市的社区制还不健全。但是，政治主体各方都在积蓄力量，寻求更大的制度变迁。我们可以发现，“社区制”的创新层出不穷，有的探索新的治理层级，如宜昌的业委会自治，有的探索新的治理方式，如上海模式。这些制度创新不仅是基层治理制度本身的有益探索，同时也强力推动了法律社会各方面的变革，破除一切路径依赖的阻碍，为最终的制度变迁创造条件。因此，如果时代和社会发展要求我们对一项制度进行变革，那就应该抓住“关键节点”，去除导致路径依赖的阻碍因素，充分发挥人的主观能动性，为新生制度的发展创造更多机会。

六、结束语

“结构观”和“历史观”是历史制度主义考察制度变迁的两个维度，但不能否认，结构与历史是相辅相成，互相融合的，结构的形成有一定的历史原因，而众多的结构因素又构成了历史本身。因此，借助历史制度主义的范式，我们可以冲破时空限制，对制度变迁有全过程，全方位的把握。

我国城市基层治理制度的变迁，实质上是传统社会向现代社会变迁的一个缩影或专制性国家向民主国家转型的一景。我国城市基层治理制度一直在循序渐进中稳步推进，这个过程表明，国家和社会不是此消彼长的关系，而是可以建构成“强国家”“强社会”的双赢格局。从“单位制”到“街居制”再到“社区制”，一方面，国家在城市基层社会中权力触角不断向下延伸，另一方面，国家对社会的管控正从有形向无形转变。可见，我国基层治理制度变迁既有量的积累，也有质的转变，是“路径依赖”和“关键节点”之间不断循环交替的过程。

因此，对于城市基层治理制度的发展，我们需要稳中求进，既要遵循“路径依赖”的规律，循序渐进，优化现有的制度，也要抓住“关键节点”消除制度黏性，克服“路径依赖”的消极因素，不断创新，最终实现城市基层治理制度从行政化向合作化大转型。