政府购买服务与社会组织发展——以广州家庭综合服务中心为例

关 爽

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

一、研究背景与问题的提出

进入21世纪以来，社会组织的发展与治理成为中国国家治理与社会治理的重要命题。总体来看，中国社会组织的发展呈现出较为明显的阶段性特征。以党的十六届六中全会为分水岭，可以分为两个阶段：第一个阶段是在党的十六届六中全会以前，从制度环境方面来说，以《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理条例》（1998）、《基金会管理条例》（2004）的制定与修订为标志，形成了社会组织管理的政策框架。第二个阶段是以党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》为标志，首次提出“社会组织”概念，且在党的十七大报告中得到正式确认。党的十七大报告提出“重视社会组织建设和管理”的新任务，从战略性层面重视社会组织的发展、培育和监管，将社会组织摆在更加突出的位置。此后，国家逐步强调社会组织的主体性作用。十二届全国人大一次会议审议通过新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》，对社会组织管理制度做出重大改革，允许部分社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。十八届三中全会报告（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）明确提出，要激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，并实行直接申请登记制。进而，民政部通过规定“行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记”，以此来激活社会组织发展活力和服务功能。党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，更加重视社会组织在社区治理中实际作用的发挥。由此，社会组织面临的制度环境和政策环境有了根本性的改变，处于治理转型中的社会组织进入了相对快速发展的时期。

近些年，在社会组织的发展环境日益得到改善的过程中，政府购买服务成为一项重要的制度安排和积极的制度变革。作为一项治理创新，政府购买服务意味着政社关系进入了良性互动的轨道。与以往政府对社会组织采取双重管理、限制发展等控制逻辑不同，政府与社会组织的关系开始转向政府购买服务与转移政府职能等合作互动［1］。因此，它的兴起与发展被认为是有别于传统的国家与社会关系，是社会组织发展、国家与社会互动的新要素和新契机。然而一些研究已经发现，处于治理创新中的社会组织依然呈现出专业化水平不足［2］、参与社会管理和公共服务的主体意识还有待提升［3］等问题。这要求我们对政府购买服务这一制度中的社会组织的发展进行重新审视，并给予更充分理解。由此，本项研究以政府购买服务改革为例，探讨的核心问题是政府购买服务制度对社会组织的发展产生了怎样的影响；作为一项正式的制度安排，政府如何在政策上有所创新和回应，推动社会组织在国家治理和社会治理体系中发挥更重要的作用。

二、政府购买服务中的政社关系

政府购买服务中的社会组织发展，其实质是国家与社会的互动，以及这种互动给社会组织的角色与发展带来的深刻变化。在活跃的政府购买服务领域，政府与社会的关系呈现出多样化的发展趋势：根据购买过程中政府部门与民间组织的关系是独立性的还是依赖性的，以及购买程序是竞争性的还是非竞争性的两个维度，有学者总结出依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买等三种政府与社会关系模式［4］；政府购买服务的嵌入使得国家与社会经历了政府主导的庇护关系、社会组织选择的代理关系和契约规制的合作关系［5］。并且，随着政府购买服务实践的逐渐发展与深入，国家与社会关系以及政社关系的管理方式呈现出了新样态，比如非协同治理与策略性应对［2］、竞争性与反向嵌入性［6］、控制与赋权［7］，以及调适性合作［1］等，表明已有研究逐渐关注到政府在社会组织发展中的多重角色议题。

不难发现，现有研究共同表明，中国政府购买服务的重要特征在于具有较强的政府主导性质，政府依然能够直接或间接掌控组织和资源。然而，这些研究存在不同程度的不足：第一，过于强调政府角色的单一性和消极作用，忽视了政府对社会组织发展给予的支持与培育。第二，过于注重分析政府购买服务这一单一制度对社会组织发展的影响。事实上，我们的研究要跳出政府购买服务制度本身，综合社会组织的政策体系和管理制度等因素来探讨政府购买服务对社会组织发展的深刻影响。第三，现有研究结论较多依据具体个案或基于制度出发的规范研究，缺乏一种综合政策文本与实践探索的“整体性视角”。

由此，本研究综合运用单个案例的微观研究和从政策框架出发的制度分析，以广州家庭综合服务中心的运行为例，通过展示政府购买服务的治理环境与制度安排，更具体分析这一正式制度的运行对社会组织发展的影响，并从更大的范围系统，深入探讨社会组织的宏观环境对于政府购买服务制度，进而对社会组织生存和发展产生的重要影响，进而总结政策意涵，讨论中国社会组织发展的改革之路。

三、广州家庭综合服务中心：改革措施与局限性

广州从2007年正式推行政府购买服务，主要集中在社会工作服务领域，代表性事件是广州市海珠区政府出资200万元，向启创社工服务中心购买了三条街道和两所中学的青少年服务项目。2008年，广州市推出政府购买社会工作服务项目模式。2009年，广州市党政领导陆续考察了新加坡和我国香港地区，在此基础上，同年9月，广州市出台公布实施了《关于学习借鉴香港先进经验推广社会管理改革先行先试的意见》，开展政府购买服务项目试点：选择家庭及儿童、老年、青少年、残疾人服务、社区发展、社区矫正、劳动关系协调、就业培训等八大类社会服务项目进行政府购买服务试点。2010年，广州市民政局与广州市财政局联合印发了《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》。根据《方案》，2010年，广州市首先在20条街道开始家庭综合服务中心的试点工作，由市区财政合理安排4 000万试点资金。2011年，广州市委、市政府下发《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》，开始在社区积极推广政府购买服务。

（一）改革措施

广州市的政府购买服务是以在街道成立的“家庭综合服务中心”为依托，市区包括县级市提供经费预算；政府向专业社会工作机构购买服务，即通过招投标，以项目形式交由中标的民办社会工作服务机构运作；社会组织面向全体社区居民提供多元化服务；对家庭综合服务中心定期评估以确保其服务质量。由此实现社区社会服务资源的有效整合，确保社会服务提供的专业性、多样性和有效性，形成政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估的社会化服务供给模式。

广州家庭综合服务中心主要设立在社区和街镇两个层面：一是在街道层面直接设立家庭综合服务中心，由以街道为创立背景的服务实体来承接开展中心的各项服务；二是街道提供家庭综合服务中心的设施、场所等硬件条件，通过公开招标选择引入民办社会工作机构作为服务承接机构［8］。其中，以镇街为单位的家庭综合服务中心占多数，较少数的家庭综合服务中心设立在社区层面。其成立目的在于开放、整合社区资源，强化资源驱动，鼓励社会组织扎根社区、服务社区，更好地服务于社区治理，提升社会服务质量，是社会组织和专业社工参与社会服务的主要平台，并成为广州社区服务改革的主要方向。为此，广州各级政府通过简政放权为社区治理提供制度空间，开放社区资源，探索社区治理创新实践，并以多种方式培育社会组织，进而优化政府购买服务环境。从实践和运行上看，广州家庭综合服务中心模式具有如下优势。

第一，财政能力决定了政府购买服务的范围和内容，由此广州市形成了“一街（镇）一家综”的布局，实现了对街（镇）的全覆盖。2008年以来，广州市、区两级财政累计投入财政资金17.7亿元，投入规模居全国首位；2012-2014年，广州市政府购买服务已累计投入9.65亿元，投入资金居全国首位；服务范围覆盖广州市各街道片区的188个家庭综合服务中心以及15个社会工作专项服务项目［9］。其中，广州市家综项目是政府购买服务的投入重点，截至2014年底，市、区两级政府购买家综项目共计171个，总经费维持在3.1亿元，约占全市一般公共预算支出1 434.1亿元的0.21%［10］。

第二，社会组织的发育程度对政府购买服务的质量具有至关重要的作用：广东省范围内的社会组织具有良好的发展基础，省政府和各级地方政府为社会组织的发展提供了相对宽松的制度空间，为社会组织的发展提供了较多的可能性。家庭综合中心运行的一个重要制度背景是广东省政府已经放开对公益服务类社会组织的登记管理，实行直接登记制。加之在政府购买服务开始之后，制度本身鼓励民间组织的进入和参与，使得这些社会组织得到更好的发展机遇。由此，社会组织在其社会属性得到显现的同时，更能提升服务能力与服务质量。

第三，设置较高的进入门槛，并要求社会组织提供全方位的社区服务，对社会组织的专业性、能力与素质要求比较高。从承接社会服务的社工机构和社会组织来看，广州现有的社工机构种类一是高校、企业和境外机构等为发起人的；二是由街道一级政府发起创立、自主招聘社工筹建的。一般而言，家庭综合服务中心所提供的服务是相似的，都会涉及家庭、青少年、长者、残疾人等基础性、相对固定的服务和工作。与此同时，各个街道还可以与家庭综合服务中心共同讨论确定一些本社区特别需要的、符合社区民情的具有延伸性的、个性化的服务领域。这就要求进入家庭综合服务中心、承接社区服务的社会组织要有较好的资质，较强的服务能力、专业性与业务素质。同时，家庭综合服务中心的运行还较多依赖于民间的力量，一方面是对政府功能的有益补充，另一方面使得民间组织与政府有较多的互动机会。

第四，多种举措、多管齐下确保社会服务效果和质量，体现在每年对家庭综合服务中心的运行情况进行中期和期末评估、实行日常服务随机抽查机制，以及建立联席会议制度等。家庭综合服务中心的服务内容考核主要是由市、区政府组织进行。对家庭综合服务中心的评估和监督，一是委托第三方评估，保证评估的独立性与专业性；二是定期评估与随时抽查、定性评估与定量评估相结合；三是注重服务对象的满意度［10］。

（二）局限性

广州的社会组织数量和社会工作者在过去十年都呈爆炸式增长。从实际运行和成效来看，家庭综合服务中心的治理效果处在动态变化过程中，还需要进一步考察。本文重点探讨以推进家庭综合服务中心建设来推广政府购买服务的模式对于本地社会组织发展的影响。

1.行政干预与专业化诉求的矛盾并存，限制了社会组织的能力提升空间

在实践中，已经进入和服务于家庭综合服务中心（简称“家综”）的社会组织，占主导地位的是以大学老师、专业社工等经过专业训练，具备专业素质的人士成立的机构。因此，服务机构的专业性使得他们倾向于作为独立个体向社区居民提供服务，导致社工机构与街道政府关系较为紧张。主要原因在于：家综项目的运行，实际落地在街道层面。在认知上，街道政府将社工和社会组织看成是街道的“附属”，伴随有控制社工机构和强化自身利益的内在冲动，并没有把社工当成一种职业来看待。社会服务组织在社区中的定位困境，在一定程度上致使政府购买服务落地困难：一方面，家综被当成“编制外的一种事业单位”，但它努力与政府划清边界；另一方面，社会服务组织处于社会工作的专业技术环境中，必须秉持社会工作伦理，但西方的社会工作伦理与本土的文化也存在一定的张力［11］。事实上，街道政府是作为服务监督方存在的，但由于其缺乏合同管理能力，只能借助行政力量进行严格管控。街镇政府的行政干预造成社会组织与街道权力主体边界的模糊性，忽略了社工机构“专业社会服务工作提供者”的原有定位［8］，导致家庭综合服务中心在发展过程中行政化倾向日趋明显，而未真正从提升社区服务的角度理解自身的定位和角色。

2.服务提供的同质性限制了社会组织多元化发展

广州家庭综合服务中心的制度设计，其主要特点在于以街道办事处和乡镇为单位设立。每个家庭综合服务中心的财政经费、提供的基础性社区服务，以及社工岗位数量都具有相似性。这种“整齐划一”的社区服务提供模式导致的后果是，一方面忽略了社区服务需求的差异性和多元性，以及与社区服务需求的匹配性问题；另一方面限制了社会组织和社工工作的深度和广度，忽视了它们自身的优势，反而不利于专业素养的发挥和能力培育［12］。由此，虽然广州家庭综合服务中心对社会组织的进入门槛设置较高，但由于制度设计本身的缺陷，导致政府将较多的着眼点聚焦于增加社会组织和社会工作者的数量，忽略了社会组织的业务能力、专业优势与社区需求的差异性、匹配性与适应性，导致社会组织在提供服务过程中不会有太大的能力提升空间，限制了社会组织发展的更多可能性。

3.“准行政机构”角色导致社会组织属性“异化”，不利于社会功能有效发挥

为了加速推进广州市政府建立家庭综合服务中心的政策目标，有一部分社会组织是在政府开始购买服务之后成立的，并具有行政推动特征。由此造成社会组织发展的不良后果：一是这些新成立的社会组织，以政府出资为主要经费来源，资源依赖性和行政依附性依然很大，导致难以形成竞争性的购买服务格局，不利于社会组织专业性的提升和规模化成长，内生性发展活力不足。二是由于“准行政机构”属性，社会组织倾向于迎合基层政府的需要而不是社会需求。三是由于社会组织的行为标准遵循“行政指令”至上原则，使其逐渐形成“对上负责”的工作模式，疲于应付上级的各种任务与考核，而不是将主要精力放在识别社区需求上，会在一定程度上忽略服务生产质量，最终导致社会组织的社会基础比较薄弱，社会合法性不足。因此，以上后果最终导致作为治理主体和服务主体的社会组织属性“异化”，加剧了其行政依赖性，不利于其社会功能的有效发挥，降低了服务供给能力。

四、政策意图：在政府购买服务中发展社会组织

引入中国政府购买服务制度，很大程度上服务于政府职能转变、提升服务提供质量、提高公共财政资金使用效率的改革目标，在优化政社关系，激发社会组织活力等方面发挥重要作用。然而，由于政府购买服务的法律法规、社会组织立法、社会组织的登记管理制度等都存在不健全和不完善的情况，培育和扶持社会组织的各种配套性政策不足，社会组织的竞争性局面尚未形成等多重问题客观存在，共同导致政府购买对社会组织发展的多重影响。广州家庭综合服务中心在实际操作中遇到的困难，从更广泛层面反映出我国政府购买服务的整体发展困境，缺乏整体的制度安排与规划。我们需要从更大的范围系统、深入探讨社会组织的宏观环境对于社会组织生存或运转的重要影响，总结政策意涵，着重讨论政府购买服务中社会组织发展的改革之路。

（一）加快推进社会组织的统一立法工作

由于我国至今还没有关于社会组织的全国性正式立法，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》成为社会组织管理的主要依据。这些条例法律位阶较低；实体性规范少，内容不完善，即关注的重点在于登记、注册、年检等程序性和“门槛性”条件，缺乏对社会组织日常运作和社会动员的相关规定［13］。因此，国家应该在顶层设计层面优化社会组织的发展环境，为社会组织良性发展提供整体性的政策法律框架和法律环境。具体来说：一是针对社会组织的外部管理，应对社会组织的法律性质、组织治理结构、与政府及市场的关系、运作的资金管理、发展的重点领域、应承担的民事法律权利义务、政府的监督管理范围、权限等多方面内容进行明确的规定［14］；二是逐步修正社会组织的“非竞争性”原则，允许、鼓励不同社会组织的发育和成长，通过鼓励社会组织内部竞争的方式，使其更好地回应社会成员的利益诉求，增强社会动员能力、社会支持度与社会合法性，以此通过自下而上的方式拓展社会组织发展空间；三是就社会组织内部管理而言，形成保障社会组织良性运作的相关法规体系，推动社会组织的内部规范化管理，加大其功能性作用。

（二）丰富完善相关法律法规，推动政府购买服务的规范化建设与法治保障

随着2003年《政府采购法》以及后续法律法规的颁布，政府购买公共服务的规模呈上升趋势，范围也逐步扩大。2011年以后，国家层面有关政府购买服务的规范性文件、政策文件和行政法规相继出台，政府购买服务逐步进入制度化、规范化和法治化的发展轨道。并且，兼顾地方差异、凸显地域性特征的“指导意见”“实施办法”“暂行办法”和“购买服务目录”在地方层面相继出台和发布，不断细化和完善政府购买服务的购买范围、购买流程、资金监管和评估等具体环节，用以指导、规范地方政府购买服务。因此，政府购买服务成为中央政府与地方政府的共同治理取向。

然而，我国虽对政府购买公共服务边界进行了规定，但是仍存在指导思想异位、较多从政府需要而不是公众需求角度确定购买范围；立法层次太低，购买边界不统一；购买界定范围不清、存在较大随意性；操作性不强；购买的竞争性不足，购买程序不规范，评估与监督制度不完善，以及对地域差异性重视不够等问题［15］。基于此，针对政府购买服务相关法律法规不够完善的问题，需要探索制定统一的“政府购买公共服务法”，对政府购买的内涵、遵循的基本原则、购买内容边界界定、管理机关的设置、遵循的程序、监督评估和救济措施进行法律规范［16］。进一步明确购买主体、资金来源、购买程序、购买服务目录、承接主体资质、政府购买服务监管的权责关系和具体运行机制等。此外，国家可以允许地方政府和职能部门基于本地经济社会条件进行治理探索与政策创新，设置改革试点，待地方经验成熟之后上升至国家法律法规和顶层设计层面。

（三）调整地方政府激励结构，推动公共财政扶持体系建设

在中国，政府并不是独立于社会组织发展之外的角色，而是社会组织成长的重要甚至是主要推动力。因此，更亟须调整地方政府的激励结构，提供政府购买服务和社会组织发展的财政支持和项目经费，使其更有意愿和动力促进社会组织的成长。首先，涉及如何科学、实际地认识政府购买服务的角色与定位。政府购买服务并非单纯弥补政府力量的不足，它还牵涉政府职能转变、激发社会组织活力和公民参与、推动社区治理等多重改革目标。并且，政府购买服务实践的持续推动，要求政府从理念上重新定位社会服务提供中政府与社会各自的角色和职责范围。其次，在公共财政资金支持导向、分配和运用上：一是要提供相应的财政资源，解决社会组织发展资源不足的问题；同时，政府投入的范围、数量和力度要考虑社会组织发展的区域差异性。二是要引导和资助社会组织积极参与政府购买服务，并根据社会组织的具体类别，资助社会组织拓展服务范围和领域，增加社会组织跨区域提供服务的可能性。三是要塑造有效的公共服务市场运行机制。政府需要通过推动更具公共性的部门预算和公共财政制度改革，鼓励适度竞争的方式，来提升公共服务组织的专业化和公共性水平，避免政府购买服务运行中的部门主义和属地主义，鼓励各类社会组织紧密扎根于基层社区治理体系之中，使公众需求与公共资源有效对接，确保政府购买服务真正落地［17］。四是增强规划能力，合理运用财政资金。政府和社会组织都要充分考虑社区人口、地理位置和资源的差异性，通过服务项目规划，改善服务项目设置，为社区提供多样化的社会服务，满足不同群体的需求，解决社会问题与矛盾，深入开展社区服务。最后，各级政府要积极落实社会组织的财政扶持政策，比如税收减免和优惠政策。

（四）推动政社分开，尊重社会组织的专业性和自主性

政府购买服务是重塑国家与社会良性关系的新机遇，为社会组织的新发展提供了竞争机会和制度空间。然而，由于无法回避的双重管理体制、政府间复杂的互动关系、政社合谋和部门利益等不确定因素存在，导致社会组织行政依附与对上负责的行为倾向，致使无法形成社会组织发展的竞争性格局，制度化的参与渠道依然不顺畅，造成社会组织活力不足、效率低下，不利于社会组织的长期发展与能力提升。

因此，要通过政府购买服务实现政府职能转移、发展社会组织的制度目标，首要任务是继续推动政社分开：一是推动政府职能科学、合理地转变，编制政府职能转移目录以及具备承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录，为社会组织的发展和能力提升提供空间，从而实现政府与社会组织的功能互补。通过政府职能转变和政府退出让渡一定的发展空间，社会组织要进一步发挥积极性，通过能动地开发或策略性应对的方式拓展行为空间，为自身发展和更好地发挥作用做出努力和改变。二是持续推动行政审批制度改革，尤其要废除对社会组织进行隐性控制的不合理规定，如政府通过对从业资格的诸多规定与限制，对组织实行隐形的审核与控制［18］。三是对于政府直接扶持成立的社会组织，对短期内推动其服务功能具有一定的合理性和积极效应，但这些社会组织要避免过度的资源依赖。四是要减少行政干预，尊重社会组织的专业性与自主性，开放公众参与渠道，使社会组织提供的服务真正与社区发展和居民需求相契合。五是基层政府要提高合同管理能力，包括对NGO目标、限制及其独特性的理解、理解服务的连续性需要、保持对资金的敏感度、了解各种合作模式的优劣以及掌握如何降低合同的不确定和风险等能力［19］。从本质上说，政府购买体现的是政府与社会组织之间的契约关系，而不是上下级关系。因此，基层政府要界定服务内容和服务范围、选择合适的社会组织，管理购买服务合同，实施监督与评价，以此形成社区多元治理网络。

（五）发挥政府的积极角色和能促型作用

除了要进行政社分开的改革探索和规范化，还需要政府在战略层面和宏观层次持续给予政策支持和相应的资源配置，给予社会组织发展更多的可能性和期待，提升其合法性。改革开放以来，政府已经开始采用混合性的服务提供方式，表明政府调动社会资源、解决社会问题的强大能力。积极的、能促型政府在社会组织的兴起、有序发展、资源提供、能力培育和建设，以及发展空间等方面都具有重要推动作用。此外，政府能在宏观政策层面加快形成关于中国社会组织发展的战略设计和清晰的改革路线图，可以促进政府与社会组织之间彼此形成长期、稳定的制度预期［13］。

五、结 语

如何在事实上真正推动有意义的政社合作，实现社会组织的发展是当代中国治理面临的重要问题。从本质上来讲，政府购买服务制度本身就是政府对社会组织发展的培育与扶持。作为关键的治理主体和服务主体，社会组织的发展是建立可持续的社会服务递送机制的重要基础。有效的国家治理与社会治理在很大程度上依赖于作为社会服务传递核心的社会组织的作用与治理机制的培育。作为政府购买服务的重要制度安排，家庭综合服务中心在提供社会服务中都具有一定的治理效果，在一定程度上都可以促进本地区社会组织的发展，提供专业的有针对性的服务。但与此同时，它在发展过程中也会面临局限性、困境或风险，折射出政府购买服务的整体发展困境。这不仅需要国家从顶层设计层面继续给予政策支撑和制度建设，还需要在制定社会组织统一立法、丰富完善政府购买服务相关法律法规、政府职能转变与公共财政支持等方面做出努力。中国的治理改革要抓住机遇，促成更广泛的制度变革，促成政府和社会组织的良性互动和互惠合作，推动社会组织发展进入新阶段。