民办学前教育发展的财政法模式研究

吴 张

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

1995年制定的《中华人民共和国教育法》第17条规定，国家实行的学校教育制度有学前教育、初等教育、中等教育和高等教育。这是我国关于民办学前教育的早期法律规定，限于当时较低的经济发展水平，该法并未对民办学前教育予以规定，只是对学前教育规定一笔带过。而2015年全国人大常委会对《中华人民共和国教育法》进行部分修改。其中关于民办学前教育部分，增加了第18条：“有关部门尽快制定学前教育相关标准，加快普及学前教育，构建全面覆盖农村的学前教育公共服务体系。各级人民政府应当进一步采取措施，为适龄儿童接受民办等学前教育提供条件和支持。”可见，民办学前教育已成为我国学前教育公共服务体系的重要构成。但作为基础教育的范畴之一，民办学前教育的发展却大大滞后于义务教育。一方面，学前教育的投入主要依赖于地方政府的财政投入，地方政府财政对学前教育配套发展所需要的财力和精力投入却望而止步；另一方面，适龄儿童义务教育作为一项法律义务，既有法律强制性，又有国家各项减免政策的财政支持，而学前教育——作为义务教育的前奏，其是否应纳入义务教育的范畴尚有争议。有代表呼吁将学前教育直接纳入义务教育体系，理由是我国政府收入足以解决其经费问题，[1]刘焱教授主张在坚持以质量为本的基础上把学前一年教育纳入义务教育。[2]

依据教育部统计数据，学前教育三年行动计划期间财政投入大幅增长。以一期学前教育三年行动计划经费为例，2009-2011期间学前教育经费从100多亿元增长到1000多亿元，财政性教育经费也从100多亿增长到400多亿元，虽然增长的数据庞大，但通过对比我们可以发现：财政性学前经费占比与学前教育总经费占比差距越来越大，即在学前教育经费投入年年剧增的前提下，财政性学前经费投入相对于学前经费投入呈现为逆增长。相较于公办学前教育，民办学前教育的财政投入必然处于劣势，而当前以北京市为代表的全国各地区，我们不禁有如下疑惑：财政性民办学前教育经费投入如何能匹配民办学前教育发展之速度？以管理者角色的政府在民办学前教育领域不断规制是否又该适时强调其对民办学前教育的支出与责任？

二、国外民办学前教育的成功实践可为我国提供借鉴

（一)财政立法保障民办学前教育的预算与支出

二战后的美国不断制定一系列的教育成文法明确规定学前教育领域的项目拨款程序、预算额度等事项。《儿童保育法》（Child Care Act)明确规范包括民办学前教育中儿童保育相关事宜，《儿童保育与发展固定拨款法》（Child Care and Development Block Grant Act)要求联邦政府拨付不少于10亿美元的款项用于私立幼稚园在内的儿童保育服务。[3]随后的“幼儿教育五年计划”（Five-Year Plan for Early Childhood Education),不仅直接规定联邦政府需扩充对贫困家庭幼儿的招收名额，即到2002年达到100万名的规模，而且列明政府需投入200亿美元支持《早期提前开端计划》（Early Head Start Project)的实施。而该计划中，不管是贫困家庭幼儿还是学前儿童，均涉及对于私立幼稚园的儿童的财政性投入规定。此外，《不让一个儿童落伍法》（No Child Left Behind Act)明确政府应支出9亿美元的财政预算发展“早期阅读优先”项目，这一规定有效地保障了私立幼稚园儿童平等地享有政府财政性权益。

（二)财政政策规范引导民办学前教育

日本私立幼稚园发展较快，甚至已成为幼儿教育事业的主体，日本政府就曾先后多次制定并实现幼稚园振兴计划，以谋求幼稚园的普及与发展。通过制订振兴计划规范政府财政措施，政府向适龄幼儿发放一定的财政性奖励和补助费，并向国内幼稚园提供园舍设施完善费、园具设施完善费以提高幼稚园办学质量。有数据显示，从1960年到1978年十几年间年日本政府对私立幼稚园提供的财政性补助经费增加了18倍，而在本世纪初，日本政府资助的学前教育机构比重超过70%。此外，日本政府还通过划拨国家专款的形式对国内幼稚园的新建和改建提供经费支持，并根据就读私立幼稚园儿童家庭的实际情况，部分减免其入园费和保育费。

为解决20世纪末国家学前教育的种种问题，英国政府推出了 “学前教育有效提供”（Effective Provision of Pre-school Education,EPPE）项目。该项目由英国教育部资助，通过对优秀学前教育机构的分析和探究，规范引导包括私立日托幼稚园在内的发展。自1997年实施至今，EPPE项目不仅推动了多项儿童保教国家标准的颁布，接受免费学前教育的儿童扩展至3-4岁，免费学前教育时间延长到每周20小时，每年38周，而且规范各种私立幼稚园的办园条件，为私立幼稚园营造了优质的教育环境。

（三)发放教育券促进民办学前教育良性发展

美国密尔沃基市曾实施一项名为 《密尔沃基家长选择方案》（简称MPCP）的教育券制度。MPCP最初只限定于非教会私立幼稚园，后扩展至教会幼稚园，由家长或监护人向符合条件的幼稚园提交申请，幼稚园对这些申请进行审核并接受州公共教学部的监督和审查。该制度充分保障了家庭的学前教育选择权，增强了家庭学前教育选择能力，增加了适龄儿童进入更优质的私立幼稚园的可能性。

新世纪初教育券计划在我国香港地区实施。香港政府设立了教育券申请、适龄儿童入园、教育券兑现三个运作阶段，教育券申请阶段政府对全部私立学前教育机构进行为期五年的教育综合质量评核，评估合格的私立学前教育机构方能参加政府教育券计划。该制度促进了特区私立学前教育机构教学质量和管理水平的不断提高，完善了特区私立学前教育的质量管理体系，提高了区域学前教育整体水平。

三、我国民办学前教育领域中政府大有可为

（一）探索颁行《学前教育基本法》，为学前教育事业的发展提供专门性法律规制

新时代下的依法治国理论要求我们依法治教，即建立一套完整连贯的教育立法体系。自新中国成立以来，我国先后颁行了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《高等教育法》等一系列法律或条例，但一直未有一部针对学前教育阶段的专门性法律文件，且当前学前教育立法层次偏低，仅有一些效力较弱的部门规章。因此，当前亟需探索制定《学前教育基本法》以更高的法律位阶明确政府职能、幼儿园及幼儿教师的权利义务，保证学前教育事业可持续发展的同时有法可依。[4]这有利于进一步规范教育行政部门的管理，改变其对民办幼儿园等主体只批不管的尴尬现状；进一步优化民办幼儿园的投资主体及经费来源，保障幼儿保育费用的充分筹集与使用；进一步减少传统教育理念——学前小学化倾向的影响，促进适龄幼儿身心的健康发展。

（二）建立长效稳定的财政投入机制，为民办学前教育事业的发展提供法律和政策保障

1.制定财政性法律法规

当前学前教育财政性经费占全国教育财政性教育总经费的比例不足2%，与世界经合组织成员的投入相差甚远，学前教育儿童生均国家财政性经费仅为小学生的17.92%，而2012年我国民办幼儿园总数占比68.80%，①数据来源于《2016中国法律年鉴》。增加民办学前机构的财政性经费，完善对其财政性法律法规迫在眉睫。

首先，制定《民办学前教育预算条例》，具体规定学前教育领域的预算投入具体数额、分配比例、编制程序等。确定学前教育财政性经费和生均国家财政性经费的逐年上升比率以及短期目标，而不区分其办学性质；为扩大民办学前教育领域的财政性经费基数，预算部门应采用全口径政府预算方法，将全部财政收支归入预算单位；同时，规定全面普及“二上二下”预算编制程序，加大各民办学前机构、县级教育行政部门、县级财政部门、县级人民政府间的互联互通性，促进民办学前教育财政经费的使用效益最大化。[5]

其次，制定《民办学前教育预算监督细则》，明确民办学前教育经费预算和投入的相关主体监督和违法责任。各民办学前机构成立由幼儿家长代表组成预算小组，其中教师和幼儿家长代表比率不低于51%，预算全程公开并定期向所有家长召开听证问询座谈会；审计部门综合运用事前审查、事中审查、事后审查等多类型审查方式做好民办学前教育部门的内部审查工作；司法部门邀请优秀法律职业者共同界定违法责任区间，细化学前教育惩戒程度，加大民办学前教育机构各主体的违法成本。

2.明确政府间事权划分与支出责任

“人生百年，立于幼学”，学前教育具有跨区域性和外溢性，无论幼儿进入哪所学前教育机构，对于自身的百年人生，或对于其今后就读的高等教育机构，都有着事半功倍的效应。而1993年分税制改革后，央地财权和支出责任划分留下弊端，明确各级政府间的事权划分和支出责任对民办学前教育的发展尤为重要。

首先，完善现行财政体制，力求财权与支出责任的均衡分配。学前教育作为准公共产品，应该成为中央和地方共同事权，现行中央收入占比约60%，而对学前教育支出仅占总支出的20%，对此应该加强中央政府对学前教育的支出责任，将现行标准提高至40%左右，其余部分由省级支出40%、市县级财政承担20%，其中，民办学前教育应有60%以上。在完善政府间转移支付机制的同时，增加各级政府间的纵向转移支付相关内容，增大中央对幼儿入园专项补助金额度，并设立民办学前机构专项扶助金等基金。此外，王善迈教授等曾提出学前教育财政转移支付额计算公式，我国民办学前教育中计算财政转移支付额时可以引入该公式，以确定政府转移支付的具体额度。

其次，明确政府间的支出责任问题，坚持事权与支出责任相匹配。黄洪教授提出可以把事权分为直接事权和间接事权，支出责任分为直接支出责任和间接支出责任。（为方便分析，我们用符号代替相关概念，其中 A=a1+a2，B=b1+b2），例如，民办学前教育是政府的事权（A），地方政府履行A需要足够的经费（B），而地方政府只能筹集到一定的经费（b1），因此，上级政府需要向地方政府转移支付不足的经费 （b2）,假如地方政府筹集的b1只能履行A中的a1部分，中央转移支付的b2也只能履行A中的a2部分。就地方政府而言，a1、a2、b1、b2分别是直接事权、间接事权、直接支出责任、间接支出责任，当出现责任问题时，地方政府对a1部分承担直接责任，对a2部分承担间接责任，即转移支付未到位责任之外的责任。[6]

3.政策倾斜

我国地区发展差异较大，政策倾斜对于公办学前教育是锦上添花，对于民办学前教育则是雪中送炭，为避免出现经济学上的“马太效应”，学前教育政策应侧重于中西部和民办学前教育机构。[7]

首先，增设由教育部管理统筹的教育资金用于增加贫困地区民办学前教育机构幼儿教学教辅空间，统筹民办学前教育机构中优秀教职工编制待遇等；设立政府专项基金保障残疾幼儿能入学、入好学，基金以现金方式直接发放幼儿家庭供其自主选择意向的幼儿园。其次，根据《民办教育促进法实施条例》第38条①《民办教育促进法实施条例》第38条：捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。，政府及税务部门保障民办学前机构依法享有相应税收优惠政策，避免出现类似于福建省平潭县国税局的错误[8]，民办学前教育的发展离不开政府的雪中送炭，包括各种政策和税收优惠。

（三）国家适时推行幼教券制度，改善民办学前教育机构办学环境

1.确立动态教育券资金上限

借鉴美英等发达国家以及我国香港地区实行教育券制度的经验，我国应推行相应的幼教券制度。鉴于我国公办学前教育机构已享受“万千宠爱”，政府教育券制度应提高民办学前教育机构及贫困家庭幼儿的资金上限。[9]针对民办学前教育机构，将其作为接受教育券的主体有利于避免公立幼儿园形成 “垄断”地位，从而保证民办幼儿园的平等发展，针对贫困家庭幼儿，政府发放教育券提高其入园率。此外，合理设置教育券资金额度也有其重要，如前文所述的CSTP项目最高2250美元的资金额度仅是该州公立幼稚园生均费用的24%，我国教育券制度设置的资金额度应与生均费用相当，同时考虑地区差异，以各省市实际生均费用水平确立有区别的动态资金上限。

2.加强幼教券制度监督与管理

首先，政府应制定幼教券相关的管理细则，由国家教育主管部门负责，制订幼教券准入标准、主体违法处罚标准等，同时开设幼教券专门网站公开相关信息。其次，可成立由第三方组成的教育监察小组对幼教券的兑换进行必要监管，定期制作支出明细报告提交幼教券专门网站。此外，对于幼教券制度所带来的学前教育机构分化等弊端，教育主管部门同时设立专项基金用于学前教育机构管理者和幼师培训，加强行业交流和互补。

（四）完善民办学前教育的社会捐赠制度，促进教育体系内部均衡发展

社会捐赠是教育体系完善的助推器，当前教育领域社会捐赠主要集中于高等教育，有研究显示，2009年我国教育领域社会捐赠用于高等教育占64%，而用于基础教育的仅占21%，[10]而社会捐赠用于民办教育的则少之又少，因此，民办学前教育的社会捐赠制度亟需完善。

对此，国家需要引导社会捐赠合理分配，首先增大学前教育社会捐赠比率，具体为10%-15%为宜，在现有教育机构基金会基础上设立学前教育机构专门基金会，统筹全国各地区民办学前教育捐赠的分配使用，明确地区差异的分配标准，积极创建民办学前教育捐赠领域的“邵氏工程”。

“三岁窥大，六岁窥老”，学前教育发展的积极影响不可估量，民办学前教育的未来也不可估量。而在这一进程中，法律的制订不能滞后，政府也需要明确自身事权划分与支出责任，完善财政投入机制，创新适合我国民办学前教育发展的各项制度。只有这样，我国民办学前教育的明天才会花开满园、硕果累累！